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【期刊名称】 《中国法律评论》
民国时期的司法改革及其当下启示
【英文标题】 Judicial Reforms in the Period of Republic of China and Inspiration for Current China
【作者】 谢冬慧【作者单位】 南京审计大学法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 民国时期;司法改革;理论与实践;当下启示
【期刊年份】 2016年【期号】 3
【页码】 106
【摘要】

民国时期,中国社会发生了重大转型,司法改革是其重要标志。即使是在短暂的南京临时政府执政期间,也进行了轰轰烈烈的司法建设,从司法机构的设置、司法人才的培养到司法制度的变革,开创了民国法治的新时代。北洋政府为适应动荡的政局,在司法机构、司法体制、司法人才及司法制度等方面进行重新谋划,一定程度上推动了中国司法现代化的进程。而国民政府则是大刀阔斧地进行了法制建设与司法改革工作,从广州、武汉到南京,国民政府在不同时空背景下,均在着力推进司法改革,其中推行“司法党化”是当时最大的特色,在凸显党的地位的前提下,进行了司法体制设计与制度创新。总体上,民国时期的司法改革,在中国法律史上举足轻重,并为当下中国的司法改革,提供了参考与借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1214891    
引言
  民国初年,内忧外患的政治局势和西法东渐的变法思潮,推动着一批先进的知识分子,特别是法学界精英分子谋求法治救国之路,积极推进司法改革。早年孙中山先生的呐喊:“在当今的中国,公共生活中也许没有一个方面比司法制度(如果它能称得上制度的话)更急需进行彻底的改革”[1],成了民国时期司法改革的先声。辛亥革命之后临时政府的建立,则开启了民初司法改革的新时代。从此,吸纳西方优秀的法律文化、移植西方完备的法律制度、效仿西方先进的司法理念,成为民国时期法制建设的主旋律。关于民国时段的司法理论研究已经比较深入,而民国时期的司法改革实践是如何回应当时的理论及制度的,又有哪些成功的经验与失败的教训,这些问题都值得深入思考和探讨。当下的司法改革,只有认真回望历史,坦实着眼现在,才能更好地放眼未来,探索一条切实可行的中国司法之路。
  一、临时政府的司法改革:有如绚丽的“昙花”
  1912年,中华民国的成立,是“我国有史以来所未有之变局,吾民破天荒之创举也。”[2]政治格局翻天覆地,社会秩序纷繁复杂。以致民国肇建之初,根据国体变更,法制与司法均作相应改革,就此开创了民国法治的新时代。
  首先,临时政府司法改革从司法机构入手。1912年1月,南京临时政府成立后,随即开始着手司法机构的组织建设。相对于清末司法而言,这是一次大的司法革新,也非常具有创新意义。此时,在对全国各级审判机关体制进行实地调查的基础上,南京临时政府拟制具体方案,筹组中央和地方独立审判机构。[3]根据当时的方案,中央审判机构暂定名为“临时中央裁判所”,由其行使民事、刑事案件的最高审判权[4],裁判所的具体人员由临时大总统和司法总长分别任命的法官组成,在行政各部中由司法部掌管司法行政事宜。此外,临时政府还计划:必要的时候,在最高法院组织“特别法庭”。
  为此,依据《中华民国临时政府组织大纲》,南京临时政府于1912年1月3日发布了《中央临时政府中央行政各部及其权限》,临时政府法制局制定《司法部官职令草案》[5]。根据这两份文件,临时政府设司法部,司法部内置法务司,而法务司又下设民事科与刑事科,负责民、刑事等案件的审理活动。这是民初中央层面的司法机构改革架构,而各省则仍沿用前清行政司法合一的审判机构,只有少数省区根据西方政治模式,建立起了独立的司法审判机构。
  同年1月30日,《中华民国临时组织法草案》规定:“法司以临时大总统任命之法官组织之。法司之编制及法官之资格,以法律定之。法司以中华民国之名,以法律审判民诉及刑诉。但行政诉讼及其他特别诉讼,不在此列。”“法司”在中国古代指掌管司法刑狱的官署,明清两代以刑部、都察院、大理寺为三法司,遇有重大案件,实行三司会审。而在民初,依据《中华民国临时组织法草案》,“法司”很显然是指审判机构。并且,《中华民国临时约法》确认了司法审判机构的名称,规定:“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组成,临时大总统受参议院弹劾后,由最高法院审判官九人组织特别法庭审判之。”这里已经直接提到了法院和法庭,与今天的法院及法庭意义一致,以致南京临时政府被认为是最早设立法院的时期。与此同时,地方司法机构也纷纷筹建。1912年2月,司法部对地方司法机构进行摸底统计,要求各省审判、检察厅“都督办理下列事务:(1)咨送裁判所及监狱调查两表样式,请转饬所属各府厅州县,将所有审判、检察各厅及监狱,已成立者若干处,按表式分别填写。(2)凡未成立审判、检察各厅及监狱者,应规仿新制,赶速设置,总期逐渐改良完善,一扫从前黑暗时代之恶习。”[6]可见,南京临时政府对司法机构改革的力度是巨大的。
  其次,重视司法人才建设。孙中山大胆启用法律专业人才进入司法机关担任要职,例如临时政府司法部组建后,孙中山任命毕业于英国林肯法律学院、曾任刑部侍郎、外务部侍郎及修订法律大臣的伍廷芳为司法总长。虽然,当时曾有人对伍廷芳表示质疑,但是孙中山指出:“伍君上年曾编辑法律,故于法律上大有心得,吾人拟仿照伍君所定之法律,施行于共和民国。……中华民国建设伊始,宜首重法律,本政府派伍博士任法部总长,职是故也。”[7]因为伍廷芳在法律专业领域的造诣,才获得了孙中山的赏识,可见,孙中山对法治人才的重视程度之深。民国初期,以孙中山为大总统的临时政府奉行主权在民原则,充分考虑到人民的强大力量和合法权益;而要维护人民的合法权利就离不开公正高效的司法系统,也就是需要大量的高素质的法学人才充实其中。
  考虑到司法官的素养对于保障司法独立非常重要,临时政府法制局一开始就拟制了《法官考试委员官职令草案》《法官考试令草案》等法规,对法官的考选和任用,提出了一系列办法。[8]足见,以孙中山为首的南京临时政府对司法人才队伍建设的力度。1912年3月,孙中山在关注法制局关于司法官考试令时,强调“所有司法人员,必须应司法官考试,合格人员方能任用。”[9]“任官授职,必赖其能”是他在就任临时大总统时公开宣布的任用官吏准则。在孙中山先生看来,为了实行真正的司法独立,就必须要注重对司法官的考选,只有通过考试合格后才能担任司法官员,才能保障司法官的法律素质,保障司法审判的专业性和权威性,也才有利于防止司法审判的不公正。也正因为在孙中山重视法律人才的理念之下,各种法政学堂纷纷建立,带来民国时期法学教育的繁荣。
  复次,进行司法制度改革。此时,临时政府陆续确立了审判独立、公开及辩护等方面的原则和制度,并借助于媒体开展报道和宣传,其中最有代表性的是从1912年1月11日开始,上海《民立报》连续刊载《中华民国律师总公会章程》,使人们逐渐接受审判、辩护等比较先进的司法理念和制度。民国初年,临时政府即开始实行普通的民刑诉讼与行政诉讼(包括公务员惩戒)分殊的二元审判体系,同时赋予大理院统一解释法令之权。此外,“孙中山明确表示要按照西方资产阶级的法制,改革清朝封建法制,要建立陪审制度、律师制度,要废除肉刑和刑讯逼供。”[10]这也是民初重要的司法改革所在,有如学者指出的那样:近代中国从创设新型司法制度伊始,便突显了司法制度的三个重大问题:中央司法行政权与最高审判权的区分,最高司法机关的规范审查权,一元或多元的司法审判体系。[11]也就是说,民初的司法体制改革试图改变过去行政兼理司法的局面,强调规范司法审查权,突破司法审判的一元模式。
  这种司法审判一元模式的突破,主要体现在司法独立原则上。可以说,司法独立的原则在民国初期得到了相当程度的发展。早年,“孙中山明确提出和十分坚持司法独立的原则,以批判封建专制司法制度。”[12]民国前夕的湖北军政府就已经按照西方国家模式来改造中国的司法制度,实行司法独立。《中华民国临时约法》明确规定法院为最高审判机关,临时大总统和司法总长分别任命法官,确保司法机关不受干扰,独立行使其职权。为此,内务部曾发出《关于不得有侵司法独立给各属的通饬》,要求各部科局人员不得干涉词讼,有侵司法独立之权限,如有发生,则酌予惩罚。无独有偶,沪军督政府成立后,在改革司法制度上,在行政与司法分开之后,又将军事裁判与民众民刑诉讼分开,这又是一大进步;大体上体现了减少行政干预,实行司法独立的原则,做到权限分明,责任专一。[13]孙中山的主张及各地方政府的做法为民国初期司法独立原则的发展奠定了坚实的基础。
  为了使司法独立原则得到贯彻实施,南京临时政府在司法审级的设置、当事人诉讼权利和人事制度上又给予了极大的保证。就具体的司法审判制度而言,以孙中山为首的南京临时政府创立了司法宽和的审判风格,尽可能杜绝刑讯逼供,倡导公众监督,推行公开审判制度。要求在审理刑事案件的过程中,不得使用枷号等不法刑具,即使应当使用枷号的犯人,也改为罚金和拘留。[14]1912年3月,临时政府先后两次发布禁令——《禁止刑讯文》及《禁止体罚文》,对刑讯行为予以惩治。其中规定,不论行政司法官署及何种案件,一律不准刑讯。鞠狱当视证据之充实与否,不当偏重口供。其从前不法刑具,悉令焚毁。并且,审判时允许民众旁听,监督程序的合法性。从而废除了过去以刑罚方法来处理一切案件的司法制度,这在中国司法史上可谓是历史性的跨越,向司法文明之理想迈进了一大步。
  再次,临时政府非常重视律师的作用,确立了律师制度。孙中山认为,司法机关如果想要维护法律的尊严,就应当“大小讼务,仿欧美之法,立陪审人员,许律师代理,务未平允”,[15]而律师则是平允法官与当事人利益的重要角色,于是1912年3月,孙中山签署了民初《律师法草案》。该草案规定:“查律师制度与司法独立相辅为用,夙为文明各国所通行。现各处既纷纷设立律师公会,尤应亟定法律,俾资依据,令将原呈及草案发交该局,仰即审核呈复,以便咨送参议院议决。切切!此令。”[16]无疑,律师法是律师制度的核心内容,也是司法制度不可或缺的组成部分。律师参与案件的审判过程,既有利于保护案件当事人,也有利于对法官的制约和监督,因此,律师制度在保障司法公正方面具有重要意义。
  此外,在监狱改革方面。南京临时政府司法部内设监狱司,掌管全国狱政,把整顿狱所、改良狱政、改进监狱管理作为一项要务。1912年2月4日,临时政府发文要求各省司法筹备处、地方检察厅迅速遵守监狱改良办法,筹划推行监狱改革;3月10日,司法部又以训令形式再次下发文件,足见临时政府对改良旧式监狱之重视。[17]就这样,作为刑事司法制度重要组成部分的民国监狱制度改革序幕从临时政府时期即已拉开了。
  南京临时政府存在短短的九十多天,成就斐然,其中确立了近代意义上的司法体制,“政治运作基本上是在宪政体制的框架之中,遵循法律的途径加以解决。”[18]不久政权就被袁世凯所篡夺,将中国带入了一个急剧动荡的时代。相应地,民初司法改革的美好设想及制度建构有如“昙花一现”,被搁置起来,适用者不多,未及得到实践的检验。当时的进步人士李达指出:“若再问一问‘民法1225条中,现在通常适用的究有几多条?适用时有无困难,他们是不能答复的。”[19]正所谓:没有实践就没有发言权。
  另一方面,有关司法机构设置的构想未及付诸实践,中央裁判所和法院并没有组建,各省地方的法院建制也各不相同,如湖北省设立了临时裁判所,上海设立了初级审判厅。而且,这些审判机构成立后,司法体制基本上仍是以前的旧制,其组成人员仍多是清朝的旧司法官吏,思维模式与职业技能未变。并且,“司法制度并未完全实现独立原则,行政控制司法机关的状况远未改变,一些司法法规沿用清朝旧制,实行行政、司法合一的审判机构。”[20]南京临时政府对于律师制度的设计主要还是停留在舆论和制度规划中,未及建立起律师制度。这种司法改革仅触及冰山一角,极为不彻底,也未及实施,大总统就换人了。但是,国人没有停息司法改革的步伐。
  一定意义上,南京临时政府的司法改革是对清末司法改革的承继和延展。虽然南京临时政府的司法创制活动与其政府本身一样犹如“昙花”,但经过清末以来二十多年的思想传播,经过辛亥革命的政治洗礼,特别是经过民国元年的制度实践,现代司法观念已渐被国人所接受。[21]最典型的例子发生于1912年3月23日的“民国第一案”——姚荣泽案开审,地点临时安排在上海南市市政厅内,由三位审判官合意审理,原被告均有律师到场,旁听者不下千人,这是“民国历史上第一件按照西方程序公开审理的案子”,“而民国司法,正是以姚荣泽案为起点,开始了其艰难而曲折的进程。”[22]临时政府司法改革尽管短暂,但是它的意义就在于:开启了一个争取司法公正的新时代。正如学者所言:“经过民国初年短暂的宪政法治的不成功实验后,到1920年代,革命呼声再度高涨,成为众多政治团体和民众的共同诉求,并付诸实践。”[23]一切以时间作证,让历史评说。
  二、北洋政府的司法改革:适应动荡的政局
  北洋政府是1912—1928年由北洋军阀控制的北京中华民国政府。该政府时期军阀混战,政局动荡,司法仍是此时社会治理的重要工具。由于政权频繁更迭,司法改革也紧相伴随。学者们也无不赞成司法改革,早在民国三年,梁启超首倡司法改革,一共有十点建议:

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  一、法院审级宜图改正;二、审理轻微案件宜省略形式;三、宜明立审限;四、上诉宜分别限制变通;五、宜速编刑律施行法;六、宜酌复刺配答杖等刑,以疏通监狱;七、宜设立法官养成所;八、宜严限律师资格;九、宜将一部分之罪犯划归厅外审判,而法外之干涉,则严行禁绝;十、宜保存现有机关,而由国税支应经费。[24]
  该十条建议从审级制度、审理组织形式、审理期限、上诉事宜以及刑法施行办法、法官及律师素质等提出了要求,对于北洋政府的司法改革发挥了巨大作用,成为历任北洋政府司法总长进行司法改革的纲要与指南。
  首先,司法机构的建设。鉴于当时治外法权问题,北洋政府迫于强大的舆论压力,与西方列强进行了长达15年的谈判,在谈判期间,北洋政府按照西方国家的司法改革要求,改革了旧有法制,设立了司法机构。并且,北洋政府司法改革最突出的地方表现在司法机构的建设上面。1912年4月,北洋政府刚建立,司法总长许世英拟就《司法计划书》,确定5年普设全国法院构想,统计全国应设院局2000余所,分5年筹设,每年至少成立1/5,至第5年一律完成。[25]但总体上,北洋政府依然按照中央和地方两个层级设置司法机构,中央设有大理院及总检察厅,分别行使最高审判权和最高检察权;设立全国唯一的行政审判机构平政院,掌理全国行政诉讼的审理。此外,北洋政府专门设置了由总务司、民事司和刑事司组成的司法部,它与临时政府由承政厅、法务司和狱务司所组成的司法部不同,很显然是提升了民事刑事等审判机构的级别和地位,因为临时政府的审判机构被设在司法部法务司之下。
  地方上,北洋政府按照省县两级设置相应的司法机构。省一级设置高等审判厅及地方审判厅,县一级设初级审判厅或其他司法机构。1912年年底开始,县级地方设置了审检所,主要附设在县知事公署内,协助县知事进行必要的司法审判。而实践中,审检所只能在很小的范围内活动,后来,很快被县知事兼理司法制度所代替[26]。1914年4月,北洋政府在京师地方审判厅设置了刑事简易庭,专办刑事简易案件。同月,袁世凯颁布了《县知事兼理司法事务暂行条例》,规定:凡未设法院各县之司法事务,委任县知事处理之;县知事审理案件,得设承审员助理之。同年7月,北洋政府在热河、察哈尔、绥远三个特别行政区设置审判处,处理两类民刑案件:(一)不服区内县知事的判决而控告的;(二)蒙民的诉讼案件。
  实践中,作为基层的县级司法机构是基层社会诉讼需求较大、缓解社会压力和疏通社会矛盾较多的组织,因此,每一个政府必须重视县级司法机构的建设工作,北洋政府也不例外。从1913年到1917年,北洋政府先后制颁了诸多有关县级司法组织的制度,从初级审检厅制度、审检所制度到兼理司法县知事制度、县司法公署制度。但是,1914年北洋政府又撤销了所有初级审判厅,之所以如此,北洋政府司法部在总结工作报告中解释:
  司法制度,关系政体,法院普设,固期在必行,然国基初奠,经费人才既有所限,势不得不权衡缓急,故大总统有县知事兼理司法之令,政治会议复有分别去留之意。该会议议决案,既于四月三十日奉批照办……,计裁并各省地方审检厅九十所,裁撤京外初级审检厅一百三十五所。[27]
  1915年6月修正刊行《法院编制法》删除初级审判厅的规定,将辛亥革命后增设的地方审判厅合并,将初级审判厅全部撤销。对此,另有资料显示:“由于人力和财力的限制,各级司法机关一般都在逐渐裁减。如各省的高等分厅和地方分厅,二、三年相继撤废,高等分厅所存极少,地方分厅已不存在。”[28]实质而言,司法机构的裁撤是袁世凯推行复古政策的体现。1916年袁世凯去世,政策即发生变化,1917年政府因地方审判厅范围较大,拟于已设地方审判厅地方附近各县设定地方分庭,其设地方分庭各县,则设立县司法公署,以完成四级三审制。1919年6月,北洋政府拟初添设法院新监计划,拟于20年内完成全国法院普设,并就第一期的5年设定工作分配表。[29]司法机构的建设在北洋政府后期是不可忽视的。1922年,北洋政府接受了华盛顿会议12国代表所组成的中国司法考察团的京外司法考察活动,考察对象限于地方审判厅、检察厅、监狱等地,考察结果关涉中国收回治外法权的问题,因此以司法机构为首的司法改革,不得不引起北洋政府高层的再度关注。
  其次,司法体制的独立。北洋时期的司法改革一个重要目标就是司法体制的独立,无论是司法机构的设置,还是司法人员的配备,均考虑到这个问题。例如,审判机构与检察机构的分立,职责分明;而易受干扰的行政法院——平政院独立于立法、行政及普通法院之外,直隶于大总统。对此,有学者认为,“北洋政府时期的司法改革者从平政院的构建及其评事的法律地位上,一直是本着司法独立之精神图治司法体制的。他们意识到要实行法制变革,建立现代意义的司法制度,首先就必须实现司法权与行政权的分离,承认司法独立。”[30]因此,在司法制度的设计方面,北洋时期的统治者不能不受此观念的影响与约束。而且,在国家宪法制度层面,北洋政府规定了司法独立原则,为司法机构设置提供法律依据。
  除了司法机构的安排,北洋政府对司法人员的政治面貌方面也有一些限制性规定,颁布的《法院组织法》中专条规定“法官不得加入任何政党组织”,强调“司法不党”,其目的是避免司法受到政党的影响,这就是有名的“司法党禁”制度。为执行该制度,1912年12月,司法部发布命令要求那些已经加入政党的法官退出其政党组织。1913年3月司法部曾命令广西高等法院所有具有党籍的法官退出政党组织。与此同时,司法部公布了在最高法院以及首都的高等法院、地区法院供职的所有法官名单及其党派情况。1915年2月,禁止法官具有党籍的范围已经扩大到兼理司法的知事,司法部要求即使兼理司法的县知事也不得加入政党组织。无疑,“司法党禁”成为北洋时期司法改革的亮点。
  对此,有学者予以肯定:司法作为解决纠纷的仲裁事业,从职业本身出发,必须保持中立立场,对矛盾双方做到公平、公正的裁决,从而将正义传播给社会。对司法人员而言,法律即他们心中的“神明”,除了忠诚于法律之外,不应依附于任何个人、团体组织或政党,否则,就无法做到公正司法。[31]实践工作中,北洋政府围绕司法独立而进行的机构设置及法官政治要求,在一定程度上付诸现实。学界有学者评价:“北洋政府时期虽然是近代中国历史上政治秩序最混乱的时代之一,但是就法律制度建设中司法独立、法律与政治分立这一点而言,其做的无疑是最好的。”[32]然而,这种做法的实际效果并不尽人意。
  这种司法独立实际上只是一种“形式化”的独立,徒然表现为司法机构的增设和司法官的增加。[33]改革的理论与实践再一次脱节,存在着较大的差距。1926年,一份来自“调查法权委员会”的“调查报告”称:“现在中国普通法律之施行,其重要之障碍,军人干涉政府机关,其一端也。”“军人干政及于司法,以致司法独立之危害。此种异常举动,常借戒严以为口实。但戒严每不依戒严法所规定之手续。有时并不宣布戒严,而公然为之。”[34]其中,军阀陈其美对宋汉章案的肆意干涉就是当时的典型案例。由此,军阀势力对司法权的干涉,严重违背了司法独立原则。
  北洋政府时期,中央权力衰微,各省军阀干政,军阀们在其统辖内,各取所需地对各种理论、制度进行取舍,因而各省的司法相异。如何改变司法不独立的局面,梁启超先生认为,一个重要的因素在于法官自身要有独立的勇气:“司法独立,怎样能够实现?绝对不专靠宪法及法院编制法几条空洞的法条文所能办得到的;实际上能否办得到?不客气,就靠着法官精神能独立不独立。”[35]梁启超的观点,的确很有道理,值得后人思考。作为法官,如能置高官厚禄于度外,以自己高尚的品行操守和过硬的专业知识技能,认真处理所办案件,一定能克服很多外在的干扰因素。
  复次,法律人才的选用。北洋政府建立后,司法部于1913年6月开始着手整顿司法。而建立一支职业化的司法官队伍是其整顿司法的一项主要内容。[36]强调专业化,重视法官素质。据统计,民国元年以来大理院所有推事的选用,都侧重于留学西方法学毕业生并在社会上素有声望的人。有资料显示:1919年大理院推事共28人,无一非法学毕业;1921年大理院推事共32人,其中毕业于国立专门法律学校的11人,毕业于日本法政学校的18人,另3人分别毕业于德国柏林大学和美国的法学院。[37]足见北洋时期,法官队伍的专业化素质之高。
  但是,那个年代留学海外的法律人才毕竟少数,大部分法官都是通过国内的学习培训,经过考试录用上来的。为此,北洋政府颁布司法官考试令,实施之后再进行补充修正,不断完善司法人才选拔制度。1913年11月与1915年9月,北洋政府相继公布《甄拔司法人员准则》及《司法官考试令》,精心选拔司法人才,扩充司法队伍。1916年3月,司法部颁布了《司法官考试试行细则》,对司法官考试的组织形式和实施办法做了具体规定。1917年10月与11月,北洋政府分别重新公布实施了《司法官考试令》与《司法官考试令实施细则》,以利于实际操作。可见,北洋政府高度重视司法人才,不断完善选拔司法官的制度。
  与此同时,北洋政府也加强了法律学历教育,并且将其作为司法官应试的最主要资格条件,便于吸纳专业知识分子进入司法界,提高法官队伍的专业素养,以利司法改革和司法进步。鉴于此,开办法律专业教育非常有必要,于是民国初期的法政教育兴盛一时,出现了公立法学教育与私立法学教育并存,大学法科教育与专门法政学校教育共同发展,形成了举国学习法政、倡言法律的局面。[38]正是这样的工作为近现代中国培养了大批法律人才,为司法改革提供了输送了高质量的人力资源。
  值得一提的是,北洋政府时期起用了一批有志于改良司法的人才,如历任司法总长许世英、梁启超、章宗祥、林长民、江庸、傅增湘、朱深、董康、王正廷、章士钊等,他们大多受过西方文化教育,掌握西方资本主义的先进法律,为改革健全中国现代司法制度,作出了一定的贡献。[39]“从改革后的状况看,司法部门也确实招揽了一批精通法律的新人,但由于当时法政学校太多太滥,也有相当部分名不副实者混了进来。”[40]即便如此,北洋政府的法律教育理念及相关做法也是非常值得称道的,毕竟要顺利地进行司法改革,建立法治国家,法官素质是一个重要的核心要素。
  再次,司法制度的设计。南京临时政府短暂,制定的法律制度也未及实施,“致使改革后的法律与中国实际社会生活不相适应,对这些法律制度,北洋政府进行了修正,其中特别对县级司法组织的建构及其职权的分配,有较大幅度的调整。”[41]因此,在一定程度上,北洋政府承续了南京临时政府的规定,进行了司法制度的设计。在司法独立原则方面,北洋政府实现了历史性的突破,同时让律师介入诉讼亦成为史实,司法官严格选任更是落在了实处,这些司法制度的设计,都是在南京临时政府理论基础之上的进一步发展。
  此时,除了短暂的帝制“流产”之外,北洋政府始终保持临时约法法统,立法更为系统和完备,宪法频繁制定,司法法令不断出台。与此同时,司法判例大量问世,对后来的司法活动具有指导意义。“据统计,1912年至1927年,大理院汇编的判例有3900件,公布的解释有2000多件。”[42]宪法、法律、司法法令、司法判例及解释等构成了较为完整的司法制度体系,可见,北洋政府司法制度设计之水平,也是当时司法改革的制度性成果体现。
  然而,司法制度是动态的,须紧跟司法实践问题的发展而有所创新和变化。北洋政府的司法管理者们深刻地认识到这一点,不失时机地征纳社会民众及政府官员对司法制度的建议或意见。在这种氛围之下,民众积极建言。例如,1916年湖南高等审判厅左赋才等人联名向司法部提交《拟请废除县知事兼理司法制度、暂规司法署办法意见书》,当时担任司法总长的张耀曾也提出了相同的咨询案。为了在体制上解决县知事兼理司法的弊端,北洋政府于1917年5月1日公布了《县司法公署组织章程》,该章程规定:在未设立独立司法机关的各县,应设立司法公署,管辖地方所有初审民、刑案件,县知事不得干涉。这就意味着县知事职权范围内的司法权被剥离出来,原本县知事行政司法两权兼得的体制被打破。为了保障司法公署制度的良好运行,北洋政府还制定了《司法公署处务规则》和《司法公署诉讼章程》等配套细则,这些设计可以说是比较完备和先进的。
  同时,北洋政府对官员特别是法律专业人士的意见倍加关注,对其他社会组织关于司法方面的建议或批评也非常重视。例如,1920年时任大理院院长的王宠惠发表了《改良司法意见书》,意见主要集中在两个方面:一是针对各级法院的刑事案件牵连羁押、预审不得用辩护人、审判拖延、诉讼费用高、上诉制度不健全等原因,提出了批评和改进意见。二是针对大理院的办事效率和期限不清、大理院终审与二审案件往来关系及效率太低、大理院解释法律之权的范围不清等问题,也提出了详细的建议。[43]这些意见对当时的司法改革起到了积极的作用,几乎都被司法改革的制度设计所吸纳,收到了良好的效果。1926年,12国代表组成的调查委员会拿出了一份关于中国司法的“调查报告”,兜出了中国司法状况不佳的老底:军人干预审判;法律适用不统一;司法经费不足及法官之薪俸过少;警察厅及陆军审判机关皆操普通审判权。[44]这一报告的出台倒逼北洋政府继续进行司法改革。
  当然,实践操作过程中,司法制度也遇到一些麻烦和障碍。1921年7月与11月,北洋政府先后公布了《民事诉讼条例》与《刑事诉讼条例》,除对于极轻微之案件不得上诉于第三审法院外,根本规定了四级三审制的运用。“这两种诉讼法虽然也规定了第三审为法律审,可是事实上中国法院对于违法的解释极为广泛,以律师们的技巧,几乎没有一个条件不可以认作违背法律,而上诉到第三审法院的。”[45]也就是说,司法制度的设计理念与操作层面还是有出入的。特别是司法执行环节问题突出,司法判决宣判之后却得不到有效的执行,这不能不说是北洋政府司法改革的失败。有如时人所叹:“很多规定在法律的形式方面,好像是非常公正,不过实际如何呢?究竟能不能执行呢?立法的人是不管了,例如,上海各法院里确定判决的案件,但就民事说,可以执行成功的竟不到半数”[46]。虽然从整体上看,当时的司法制度设计较为完备,但是其实践效果却大打折扣。
  然而,综观北洋时代的司法改革,应该给予肯定的评价。因为“真正把司法独立原则付诸实施的是北洋政府。”[47]1914年3月31日,被誉为中国近代史上第一部行政审判组织法——《平政院编制法》公布实施,因而在中国近代便有了行政司法制度的首次实践。[48]而且,北洋政府时期,在复杂多变的政治背景之下,司法一定程度上却取得了社会的认可,有如在1924年的《法律评论》发刊词中,梁启超先生指出:“十年来国家机关之举措,无一不令人气尽。稍足以系中外之望者,司法界而已。”[49]1927年,另一位学人认为,“民国肇始,十有六年,政治则萎靡窳败,教育则摧残停顿,军政则纪律荡然。言及国是,几无一不令人悲观。其差强人意、稍足系中外之望者,其惟我司法界。”[50]可以说,北洋政府的司法改革卓有成效,逐步建立起了审判、检察、监狱、律师等一整套近代意义上的司法体制,为南京国民政府司法建设奠定了坚实基础。
  由于政局的动荡不定直接影响了北洋时期的司法改革节奏,影响到了当时司法制度的理性设计与妥当运行。但“总体而言,此次司法改革是在继承清末改革的基础上继续向前推进的,对清末法制与司法改革有所扬弃,但在追求司法独立、审判程序化与职业化的大方向上没有改变。”[51]北洋政府时期的司法改革,功不可没,其历史地位不可小视。
  三、国民政府的司法改革:凸显党治的地位
  这里的国民政府,泛指1925—1948年以广州、武汉及南京等城市作为先后统治中心的国民党中央政权,其中广州、武汉国民政府与北洋政府同时并存,南北对峙,尽管时间短暂,却也进行了司法改革,且具有历史性意义。南京国民政府实现了中国形式上的统一格局,司法改革前所未有。总体上,强调党治司法为整个国民政府时期司法改革的突出主题。
  “党治”即“以党治国”,是由孙中山先生提出的管理国家的理论模式。“早在同盟会时代的革命方略中,就渗透了他以党治国的思想,随着历史的发展,这种思想逐渐明确和完善。”[52]在目睹西方资本主义国家的政治状况后,孙中山认为,在治理国家的过程中,有了政党,“其国之政治必灿然可观”,反之,“其国之政治必黯然无色,……”[53]。尤其是在了解了俄国共产党在十月革命后治国的伟大作用之后,孙中山坚信,政党在政治生活中的地位是非常重要的,“若无政党,则民权不能发达,不能维持国家,亦不能谋人民之幸福,民受其毒,国受其害。是故无政党国家,国家有腐败,民权有失败之患。”[54]孙中山非常欣赏俄国共产党的治国方法及治国实效,他认为俄国共产党是代表广大人民群众利益的新型政党,因此,俄国式的以党治国,实际上是由人民直接治国。所以他主张应效仿俄国,实行“以党治国”。1923年,孙中山明确提出了“以党治国”的口号。“在1923年10月10日的广东支部党务讨论会上,孙中山提出应效法俄人以党治国的思想。”[55]这是“党治”思想的最早提出。在这一总方针之下,国民政府的司法改革自然围绕“党治”精神展开。
  (一)受政党思想引导的广州、武汉司法改革
  有学者指出:“广州武汉国民政府仅仅存续了四年的时间,这一时期的闪光点体现在司法制度变革上,有一些新的发展和变化。”[56]之所以这样评价,是因为与临时政府及北洋政府相比,广州、武汉国民政府的司法改革是有明确政党思想指导、在精心准备和系统组织之下完成的,有专门的改革人才、机构和专门的实施方案做保障。
  首先,1925年7月1日,广州国民政府成立初的《省政府组织法》确定了党治的原则。该法第1条规定:“省政府于国民党指导、监督之下受国民政府之命令处理全省事务。”1926年11月公布的《省政府组织法》第1条规定:“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下,受国民政府之命令管理全省事务。”以后,组织法虽经多次修改,但这一原则并没有什么变更。[57]无疑,该原则是广州武汉国民政府司法改革的重要成果,也是国民党地位提升的标志

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