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【期刊名称】 《法学论坛》
WTO法与我国解读之辨析
【副标题】 兼论入世后我国经济法律制度的创新思路
【英文标题】 Analyses on our country's understanding about the law of WTO
【作者】 乔生沈木珠【作者单位】 南京经济学院WTO研究中心
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 WTO法;特殊经济区;政府入世;补贴;制度创新
【文章编码】 1009—8003(2002)05—0024—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 5
【页码】 24
【摘要】

本文针对当前学术界、理论界解读我国入世及相关法律文件中关于“特殊经济区”、“政府入世”与“补贴”制度等问题作出辨识,同时对我国入世后经济法律制度的创新,从建立统一制度原则,重视质量经济、关注生态环境三个方面提供了思路和意见。

【全文】法宝引证码CLI.A.111754    
  
  随着WTO影响的扩大,特别是WTO争端解决机制一年比一年更多地裁定各国经贸纷争,甚至连美国违反了WTO规则也不免被处以历史上从未有过的重罚,{1}今天,已经没有人怀疑WTO法是超越于各成员经贸法律之上的国际法,也没有人否认作为调整各国经贸关系的WTO法比调整各国政治关系的国际公法具有更加直接的法律效力。国际公法不能干预各国的立法而WTO法却可以做到这一点,尽管它不能直接适用于各国法院,但各国的相关法律却都得依其规则作出相应修改或进行移植。然而,如何正确理解《WTO协定》及我国入世的法律文件,目前学术界并未取得完全一致的意见,特别是在联系实际和制度创新上,往往不能清晰地界定某些法律关系,这不仅给舆论界带来一定的混乱,更可能给实务界带来难以估量的损害。
  一、特殊经济区的优惠政策还能走多远
  关于“特殊经济区”的定义及其范围,现有的一些对我国加入世界贸易组织《议定书》的解读均回避了这个问题,而且《议定书》第2条B节对“特殊经济区”没有作明确界定。但是,如果从《议定书》第2条A节第1款所指的“特殊经济区”,再联系《工作组报告书》第219段中国代表的说明,还是可以明确其定义为“中国领域内在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区”,包括我国最早设立的5个经济特区、14个沿海开放城市、6个沿长江开放城市、21个省会城市和13个内陆边境城市及一切国家的、地方的经济技术开发区与高新技术开发区。面对这些形形色色、林林总总的“特区”,我国学术界权威的观点是:入世后,(1)这些特区不仅可以“依然存在”,而且还可以“随时增加或变更”,只要在增加或变更后60天内迅速通知WTO即可;(2)仍可在这些特区“实行特殊经济政策”;(3)特区“实行特殊经济政策”的时间将是“一个更长的时期内”,“例如10年以后”,这种“单纯依靠政策优惠的特区”才随着中国经济的迅速发展和整体关税水平的进一步降低而“逐渐丧失”。甚至要求目前实行不同优惠政策、发展模式及功能定位的特殊经济地区,制定未来10年的发展战略。[2]似乎特殊经济区的特殊政策(主要指优惠部分)可以保留10年无疑。对此,笔者不敢苟同。
  关于第一点,《议定书》第2条B节第1款确实承认特殊经济区的存在(这是中国入世前的历史,由不得WTO不承认),也确实承认中国可对特殊经济区作增加或改变(这是中国的主权,WTO无权干涉)。但是该款订立的目的,主要在于要求中国必须在有增加或改变时保证在特定时间内将“与此有关的名称、地域和法律、法规及其他措施”通知WTO,以便于WTO随时掌握中国“特区”的状况及特殊规定,准确把握其是否有违于WTO规则。我们并不能凭借这两个方面内容的承认,推断为入世后允许现有特区的特殊政策和优惠如数存在,甚至允许今后增设更多有特殊政策和优惠的特区。上述误解,在于通过跨越式思维和推论,以为可以增设新的特区便意味着如今的特区优惠可以保留,在《议定书》承认特区“名称”和“地理界线”与现实中承认特区实行的优惠政策中间划了等号。《议定书》这一款制订的目的,如果联系《工作组报告书》第218、226段的内容,对其理解可能会比较深刻和明确。该段内容是:“工作组成员指出,有关中国关税领土内特殊经济区的可获得的信息不充分,包括边境贸易区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区及已建立关税、税收和法规的特殊制度的其他地区(统称特殊经济区),特别是其名称、地理范围以及与之有关的相关法律、法规及其他措施”;“一些工作组成员要求中国向WTO秘书处通知所有有关特殊经济区的相关法律、法规及其他措施。他们要求在通知中列出并确认所有特殊经济区。这些成员还要求中国迅速、且无论如何在60天内,向WTO秘书处通知其特殊经济区的增加或修改,包括与之有关的法律、法规及其他措施的通知。”可见,WTO及工作组成员关心的是这里的“特别是……”及其“修改”,并没有肯定其中的优惠不作修改可以存续的意思。而该解读认为可以存续的依据,则仅仅是《议定书》第2条B节1款WTO对中国特区所要求的“列明”、“指明”和限时“通知”。这显然是一种失却具体内容与基础的推论。关于第二点,认为入世后特殊经济区的现有特殊政策与优惠可以保留,特别是认为入世后还可以建立新的特殊优惠的特殊经济区,那是一种善良的愿望。世贸组织没有给予我国这么大的恩惠。事实上,《议定书》仅给予我国一个徒具形式的“特殊经济区”空壳而已。因为,《议定书》的实质精神及《工作组报告书》的具体内容,已在事实上否认了特殊经济区的许多优惠可以存续。
  首先,《议定书》第2条A节第1款,规定“WTO协定和本议定书的规定”适用于中国包括特殊经济区的一切关税领土;第2款明确中国应以“统一、公正、合理”的方式适用和实施一切“法律、法规及其他措施”;第3款则规定“地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书所承担的义务”。这义务,就是在任一中国关税领土内实施统一的贸易制度,不得内外有别,区域有别。而特殊经济区的最大优惠,特别是地方政策,便体现在这内外有别、区域有别上。
  其次,《议定书》第1条第2款已经明确作为《WTO协定》组成部分的《工作组报告书》(仅指其中共142段的内容),中国已经承诺取消特殊经济区与中国其他关税领土的地区差别。如第222段“中国将在其关税领土内统一实施关税政策”,第225段“中国将加强在特殊经济区和中国关税领土其他部分之间贸易的国内税、关税和非关税措施的统一执行”。当然,笼统地讲,这种统一和取消差别有一定的时间过渡和“步骤”,但如果深入对某一项具体优惠政策的研究分析,则不难发现,诸如《工作组报告书》第220段我国代表强调的特殊经济区内“外资投资企业享受15%的公司所得税税率(正常所得税为33%)”,外国投资者汇往国外的利润免征所得税等等,特别是各地区自行制订的优惠政策,根据《议定书》第2条的义务,则当在入世时作出废、改以适应“统一、公正和合理”的要求无疑。再次,从《议定书》第10、11、15条看,特殊经济区的“政策优惠”很难存续。第10条是关于补贴的条款,是《议定书》所有条款中态度最坚决和最鲜明的,没有丝毫含糊,即我国自加入时起应取消属《SCM协定》第3条范围内的所有补贴,包括国家对特殊经济区企业及地方政府对地方企业提供的有违《SCM协定》的补贴。第11条是对进出口产品征收的税费规定,特殊经济区的各种税费,除了《工作组报告书》第176段我国代表力争坚持的高新技术产业“增值税”可能(因该段并不成为《WTO协定》的组成部分,故只能说可能)全免或全退之外,非高新技术产品的增值税及其他方面税费优惠,均需另作调整以符合GATT1994的规定。第15条是关于补贴和倾销时的价格可比性,其中的关键是我国遭受反倾销、反补贴指控的出口产品企业必须证明该产品生产具备市场经济的条件,否则有违WTO的“优惠政策”,将有可能成为企业产品被适用“第三国价格”的遁词。
  关于第三点,不论是《议定书》,还是《工作组报告书》,均无任何明示或暗示我国特殊经济区的优惠政策有“例如10年”或“更长时期”的过渡期。根据我国的经济发展及全球经济一体化的格局,这是WTO根本就不可能容忍的时间跨度。特别是给特殊经济区冠之以“单纯依靠政策优惠”的定义之后,这不仅可能引起WTO对中国特殊经济区的更大关注和更多审查(《议定书》有对中国过渡期审议机制及相关条款规定),也更有可能使所有的特殊经济区偏生依赖之心。因为,时间上有10年之久,优惠上可以“纯靠”,难道还需要竞争吗?他们尽可安然坐在“优惠”堆上吃政策饭。这种倾向,在我国入世后的诸多地方仍有所反映,如郑州经济开发区确定2002年工作思路时,就继续把对外商的税收、规费优惠作为三大措施之一并以经验的方式予以推广,{3}广东推出13条鼓励出口措施,其中也包括“生产企业大型成套设备”出口的“国家优惠贷款和贷款贴息”。{4}
  特殊经济区的优惠政策实际上是一种“超国民待遇”。入世后,我国是否还有必要长期存续这种有违于WTO公平原则的优惠政策?特殊经济区的优惠政策究竟还能给国家带来多大的利益?对这些问题笔者始终存有疑问。2002年4月29日,联合国贸发会议在北京发布了《2002年贸易和发展报告》,相关数字值得深思:“2002年外国企业在中国的出口值中所占的比例达48%,而1986年仅为2%,但是跨国企业的多数活动在很大程度上依靠进口,其进口值甚至占到其出口值的一半,而且他们从中国汇回利润高达200亿美元,远远高于其出超20亿美元;投资利润估计为120亿美元,也不足以使其对中国的经常帐户产生影响。”{5}以上数据和结论说明,外国企业利用我国特殊经济区的优惠政策挖金掘银,免利润税汇回本国,而我国实际上并没有得到多少利益。过去人们讲烂了的所谓外资进入解决我国就业问题的所谓好处,如上述联合国贸发会议报告通过分析指出:“无论如何,这些外国公司在中国的生产活动不可能填补进口激增造成的就业缺口。”
  二、出口导向战略与我国的补贴制度
  出口导向是发展中国家近年经济发展一致采取的重要战略。我国推行出口导向战略也已多年,且实行了一系列国家的、地方的补贴制度。这些在入世前无可厚非。入世后,出口导向战略仍需继续实施,联合国贸发会议秘书长鲁本斯·里库佩近日便强调发展中国家要以贸易促发展。{6}只不过在战略内容上当有所调整,如以国际贸易促进国内经济发展的方向不变,但严重依靠自然和初级产品以及日用品的出口,要转变为提高出口产品的技术含金量的出口。我国2001年出口总额已跻身世界第4位,{7}而出口产品增加值却没有出现类似的上扬趋势,即我国出口在世界所占的份额迅速扩大,但从中获得的收入与这一动态并不相称。这一非比例发展,原因很多,其中与之相关联的一点是我国的补贴政策。国家和地方补贴的优惠制度,一方面使出口产品价格压低,引发国外20多年来477次的反倾销调查(结局是中国输多赢少);另一方面出现如上述所说的出口总额急剧上升的现象。近年来我国中央政府对出口的补贴尚有一定之规,地方政府对出口的补贴则实在是花样翻新,层出不穷。今天,外国企业在我国出口值中所占比例近半,而严重依靠自然资源和人力资源的低技术出口补贴所造成的高额利润相当数量进入了外国个人和企业的腰包,而我国国家和国民因此受惠甚少。为此,联合国《2002年贸易与发展报告》甚至提出了“在国内市场成熟的情况下减少外向型发展势头”的意见。{5}我国外向型经济的提法是从20世纪80年代初开始的,本来真正的涵义应是含括一切内外资的对外生产和服务的经济,但由于长期以来的舆论误导,外向型经济成为外资企业的代名词,而且深入全国各地,任一市县都有引进外资的补贴措施。就地方补贴而论,有“二免八减半”、“五免五减半”、“三免五减半”,及各种形式的贷款优惠、贴息、垫贴息[1]等制度,虽然优厚的补贴条件吸引了外资,促进了地方经济发展,在某种程度上也缓解了劳动力密集的出路问题,但是,外资企业出口工业制成品附加值普遍偏低,主要依靠廉价劳动力而不是技术优势,给地方自然资源带来了巨大的破坏和损害,国家近年也因此付出了包括防治洪水和沙尘暴以及环境治理等在内的极大代价。
  然而,我国入世后的“补贴”舆论,不但不能正确认识这一问题,相反,还进一步曲解我国的补贴政策。如一种权威的“WTO解读”,甚至认为我国入世后“仍保留了对国内产业提供必要的支持的措施,其中包括:中央预算和地方预算提供给某些国有企业的补贴;以出口业绩为基础优先获得贷款和外汇;根据汽车生产的国产率给予优惠关税税率”;“出口产品的关税和国内税退税”;“投资政府鼓励领域的投资者进口技术和设备的关税和增值税免除等补贴项目。”{8}然而,在《议定书》附件5A中,上述5种补贴无一例外是我国“通知”WTO于2000年底以前停止的,虽然该解读最后也认为前三种是“要逐步取消的”。但这也不对,在《议定书》附件5B中,这三种是明令已经取消的,不是逐步取消。之所以会出现以上不应出现的误导,盖因该文作者只照抄《议定书》附件5A的24种我国“通知”WTO的补贴和5B中3种“逐步取消”的补贴,并不认真研究其中每一个补贴的“期限”,也根本未去查对《工作组报告书》对以上“通知”的意见及中国的承诺。上述5A、5B的最后一稿的修改时间是2000年5月31日,而《工作组报告书》的工作组成员意见及中国承诺,是在其之后作出的。该中国承诺也是《WTO协定》的组成部分。法小宝
  在补贴的问题上,我们应当充分注意以下几点:
  第一,我国入世后在补贴上不享受发展中国家的待遇。《议定书》第10条特别强调的“应自加入时起取消属《SCM协定》第3条范围内的所有补贴”是指以下两种情况:(1)在法律上或事实上仅向出口行为,或作为多种条件之一而向出口行为使用的补贴;(2)仅向使用国产品替代进口品的行为,或作为多种条件之一向使用国产替代进口品的行为使用的补贴。第二种情况在我国地方表现较少,第一种情况在我国地方则仍大量存在。这里所指的“出口行为”,包括《SCM协定》附录一开列的清单,向这些行为实施的补贴将会被视为禁止性补贴。但是,作为发展中国家,根据《SCM协定》第27条“对发展中国家成员的特殊与差别待遇”2款规定,附录七规定的发展中国家可以不受上述限制;根据第27条4款规定,其他发展中国家在《WTO协定》生效后8年内不受上述限制。显然,《议定书》关于补贴的条款,并不将中国列入以上任何一种情况的发展中国家,因而也不享受许多发展中国家的例外。可惜我国媒介关于《WTO解读》仍然认为入世后“发展中成员的权利与义务,我国都可以享受和履行”,根本不顾《工作组报告书》我国代表对补贴的承诺。
  对现有补贴计划,《议定书》对我国的要求也是偏高的。如《SCM协定》第28条对“某成员签署《WTO协定》之前已在该成员境内存在的、与本议定规定不符的补贴计划”,应在加入后90天内通知WTO反补贴委员会,但《WTO协定》对该成员生效后三年内不受《SCM协定》第3条的约束。第29条规定的市场经济转型期间的国家甚至有7年的“逐步取消”时间。但是,《议定书》规定的我国已实施的补贴计划显然没有过渡期。我国此前的补贴计划不仅被要求在入世前“通知”WTO,而且被要求在入世后即时适用《SCM协定》第3条的规定。
  第二,我国地方性补贴的擦边球路已被封禁。入世前我国地方性补贴主要有:视出口实绩给予奖励,按出口数额减免地方税费、包括所得税、增值税、关税及有关国内费用,这些由于占了“地方所得部分”的理,故不论从哪一方面讲,均不违反国家法律,属补贴的“擦边球”。但入世后,所有的补贴都被一古脑装进了《WTO协定》的禁止性补贴这一笼子。如已成为《WTO协定》组成部分的《工作组报告书》第167条规定:“中国将在不迟于加入时,停止维持所有先前存在的出口补贴计划,并自加入时起,停止在此类计划下作出的额外支付或支出,也不再免除税收或授予任何其他利益。这一承诺涵盖各级政府所给予的补贴,这些补贴在法律上或事实上视出口义务而给予。”自然,视使用国产货物替代进口货物情况而给予的补贴,也在紧接的第168条中同时

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}美欧贸易战美国惨败(N).南京日报,2002—01—01.

{2}中国加入WTO议定书解读(N).中国改革报,2002—04—22(5).

{3}郑州2002年工作思路确定(N).国际经贸消息,2002—03—28(4).

{4}鼓励出口不动摇(N).国际商报,2002—04—18(4).

{5}贸发报告析解四大疑点(N).国际经贸消息,2002—04—30(1).

{6}发展中国家以贸易促发展(N).国际商报,2002—05—01(4).

{7}世界贸易:中国位列第四(N).南京日报,2002—05—04(2).

{8}WTO解读:要充分享受加入WTO的权利(N).国际商报,2000—05—14(5).北大法宝,版权所有

{9}世贸组织柜架下我国的补贴与反补贴问题法律对策研究(J).国际贸易问题,2001,(5).

{10}罗锐韧.中华人民共和国对外贸易全书(Z).北京:企业管理出版社,1995.2655.

{11}金融服务到底该不该收费(N).2002—04—18.

{12}存款先付钱?(N).人民法院报,2002—05—01.

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