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【期刊名称】 《法律适用》
行政附带民事诉讼制度的若干理论与实务问题
【作者】 危辉星【作者单位】 浙江省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2012年
【期号】 2【页码】 29
【全文】法宝引证码CLI.A.1160312    
  
  自《行政诉讼法》实施起,行政诉讼制度在我国已有20年的历史。但从现状看,这一制度远未成为化解行政争议的主渠道。以浙江省为例,2010年全省涉及行政争议的信访至少有10万件,但人民法院行政诉讼案件只有不到5千件,[1]只占信访比例的5%。民众对行政诉讼制度的冷落,除了因为制度公信力(即司法权能否有效监督行政权)不足外,另一原因在于行政诉讼“不解决问题”。“不解决问题”表现为:一是行政审判囿于裁判方式的有限性,对违法的行政行为只能撤销责令行政机关重作,对不履行法定职责的案件也只能判令被告限期作出行政行为,不能直接赋予原告实体权利;二是许多行政争议往往与当事人间的民事争议密切关联(行政、民事交叉案件),但由于没有行政附带民事诉讼的制度设置,行政审判对当事人的民事争议不能一并处理,无法实质性解决其争议。
  一、行政附带民事诉讼制度的必要性
  (一)现状概要
  行民交叉案件主要表现为行政机关对作为平等主体的行政相对人之间的民事法律关系的确认、登记、确权、裁决等行政处理行为引发的案件。例如房屋、土地登记、房屋拆迁裁决、土地、林权争议裁决等行政争议案件。此类案件近年来呈不断上升之势,不少地区已占法院行政诉讼案件的5成。此类案件中原告往往对基础民事法律关系与被诉行政行为的合法性同时提出质疑,诉请法院撤销被诉行政行为。虽然基础民事法律关系与被诉行政行为的合法性及效力密切相关,但现行制度下,行政审判仅对行政行为的合法性作出裁判,而不对当事人的民事争议一并处理,从而未实质性地解决当事人的行政争议。
  针对上述难题,有学者提出当民事争议已构成被诉行政行为的“先决问题”时,可一律适用“民事先行”的审理模式。[2]但笔者认为这并不可行。因为行政行为的合法性并不完全依赖基础民事法律关系。如在行政登记案件中,即使基础民事法律关系是真实有效的,但亦可因超越职权、违反法定程序等构成违法。由此也可以看出,若原告同时以基础民事法律关系无效以及被诉行政行为程序违法等为由提起行政诉讼的,法院不应一概要求当事人先行提起民事诉讼而拒绝对行政案件作出裁判。此时最便捷有效的审理方式应是行政附带民事诉讼,在行政案件的审理中一并审理民事争议。
  需注意的是,实践中还有一类行民交叉案件,即行政争议作为民事争议的先决问题,如当事人以治安处罚决定为证据提起侵权损害赔偿之诉、以行政许可违法为由提起相邻权侵害之诉等。这类案件中虽然行政与民事争议分别处理并无法律障碍,但一并解决能够极大地解决诉累问题、节约资源。
  (二)来自基层法院的数据
  为能清晰揭示司法实践对行政附带民事诉讼的需求,笔者以浙江宁波市鄞州法院为分析样本,对行政案件中行民交叉的基本情况加以分析。下表为2010年鄞州法院受理行政诉讼案件的数量和分布情况。
  由表可见,涉及民事基础关系的共55件,包括土地、房产登记29件、工伤认定16件、房屋拆迁裁决类10件,占总量近7成。其中29件土地、房产登记案件均涉及原告与第三人之间权属争议,当中有13件均以认定事实不清为由被判决撤销权属证书。
  在土地使用权登记案件中,原告与第三人多为亲属关系,纠纷发生多数是初始登记时对权属来源审核

┌────┬──┬─────┬───┬──┬──┬──┬─────┐
  │案件  │土地│劳动与社 │房屋拆│房产│治安│交警│其他[5]  │
  │总数[3] │登记│会保障[4] │迁裁决│登记│处罚│处罚│     │
  ├────┼──┼─────┼───┼──┼──┼──┼─────┤
  │81   │21 │16    │10  │8  │7  │3  │均2件以下 │
  └────┴──┴─────┴───┴──┴──┴──┴─────┘

不严,或存在多位继承人的情况下,登记机关将使用权登记在某位继承人名下。同样,在房屋登记纠纷中,多数案件也需要通过民事诉讼途径对房屋买卖这一基础民事法律关系是否成立进行审查。但行政诉讼中,法院只需对被告认定事实是否清楚作出判断,无法直接对权属争议作出认定。因此,上述案件以事实不清被撤销了权属证书后,权属便恢复到颁证之前的状态,原告与第三人仍需通过民事诉讼程序来确认权属。
  在16件工伤行政确认案件中,除1件撤诉和1件被撤销外,其余14件由法院维持了工伤认定。尽管工伤职工强烈要求法院一并解决赔偿问题,但由于行政附带民事诉讼制度的缺失及工伤赔偿以劳动仲裁为前置程序的规定,法院无法直接解决当事人的赔偿需求。此外,尚有7件公安处罚案件及2件规划许可案件,相关当事人在行政诉讼后提起侵权损害赔偿民事诉讼。
打遮阳伞就显得很娘

  综上可见,行政附带民事诉讼制度对于实质性解决当事人的争议具有极大的意义。
  二、理论研究成果与共识
  (一)比较法资源的匮乏
  行政附带民事诉讼制度并无可直接借鉴的比较法上的成果。英美法系国家由普通法院受理所有案件,法官在一个行政案件中审理相关民事法律关系争议并无制度障碍。大陆法系国家由于普遍由行政法院受理行政诉讼案件,行政法院与普通法院对管辖有明确分工,行政法院能否附带审查民事争议是个问题。笔者曾向法国最高行政法院的法官提出这一问题,他们认为如果民事争议事实是确定的,只是对法律关系性质有争议,行政法院可以径行判断,如果民事争议的事实需要专门查明且构成行政案件的先决问题时,则应由普通法院管辖审理。总体而言,大陆法系之所以不存在行政附带民事诉讼制度,主要是因为普通法院和行政法院在案件管辖范围上泾渭分明。我国的司法体制是人民法院管辖行政、民事及刑事所有案件,因此在行政附带民事诉讼制度设置上不存在案件管辖上的障碍。
  (二)国内学界讨论
  大多学者是从河南焦作房产案中看到了现行诉讼制度在此类案件中制造诉累的弊端,[6]提出了构建行政附带民事诉讼的建议。总的来说,目前学界就行政附带民事诉讼的必要性已没有太大争议,[7]认同在很大一部分案件中法院在解决行政争议基础上附带解决民事争议是值得考虑的。[8]多数学者主张构建行政附带民事诉讼首先应该从立法上进行考虑,因此在《行政诉讼法》的修改中增加相关内容是十分迫切的,且认为在原告诉行政机关对平等主体之间的民事法律关系作出的行政处理行为的行政案件中构建行政附带民事诉讼是可靠也是必要的。
  在行政附带民事诉讼的适用范围上,一些学者提出了“行政附带民事诉讼仅限于行政处罚案件”、[9]“适用于行政许可、行政裁决和行政处罚相关争议”、“适用于行政裁决、行政确认、存在民事侵权的行政处罚、实施行政许可中的侵权等案件”、[10]“适用于行政裁决、行政处罚、行政确认和行政许可案件”、[11]“适用于因与行政机关的行政处罚决定相关联的民事损害赔偿问题不服引起的案件、对行政机关的确权裁决行为所包含的民事内容不服而提起的案件、因为行政许可而引起的纠纷等”等诸多范围不一的列举。
  当然,也有学者提出,行政附带民事诉讼除肯定性范围需要界定外,其否定性范围的揭示也同样重要。否定性范围主要包括:行政处罚诉讼中涉及到民事争议、行政裁决不作为涉及的民事争议以及涉及复杂的民法及诉讼法疑难的争议。
  三、我国行政附带民事诉讼制度的法律规范与政策依据
  《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对行民交叉案件的审理基本上实行的是“各自为政”模式。《民事诉讼法》第136条规定:“本案需以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的”,人民法院应当中止民事诉讼。而《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“《若干解释》”)第51条也规定:“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的,中止行政诉讼”。
  但《若干解释》第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”。虽然学界对该条款确定的情形是否属于行政附带民事诉讼有争议,且该规定将行政审判一并审理相关民事争议类型局限在涉及平等主体之间的行政裁决的案件中,但目前理论与实务界都将该条款视为是在法律层面第一次确定行政附带民事诉讼制度。
  2009年,在“案结事了”的司法政策指导下,最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第9条明确要求,充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能,在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时,可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。要注意争议的实质性解决,促进案结事了。实际上,将行政附带民事诉讼制度扩充至行政确权、行政处理、颁证等案件。
  2010年,最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定,“在行政许可案件中,当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的,人民法院可以合并审理”,实际上进一步将行政附带民事诉讼扩充到行政许可案件领域。
  故此,笔者认为我国现行法律虽无行政附带民事诉讼的明确规定,但在行政诉讼中一并解决相关民事争议是有法律规范和政策依据的。
  四、浙江法院有关行政附带民事诉讼制度的试点与实践
  (一)试点背景
  多年来,浙江法院在行政案件异地管辖、协调撤诉机制建设、司法与行政互动联动机制及适用简易程序审理案件等诸多领域进行了改革创新,有力地推动了行政争议的实质性化解。但对于行民交叉案件的审理困境虽多方探索,一直没有找到有效的破解之道。直至2009年6月《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》的出台才迎来曙光。
  经最高法院同意,2010年6月浙江高院在全省范围内选取了杭州西湖、宁波鄞州等6家基层法院开展行政附带民事诉讼试点工作,要求行政庭加强

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