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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
社会管理央地关系的创新及其宪法保障
【作者】 上官丕亮【作者单位】 苏州大学
【分类】 国家机构组织法【期刊年份】 2010年
【期号】 5【页码】 119
【全文】法宝引证码CLI.A.1151289    
  
  2004年中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》提出:“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,“深入研究社会管理规律,完善社会管理体系和政策法规,整合社会管理资源,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年中共十七大报告强调:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”2006年十届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》专设“完善社会管理体制”一章规定:“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,推进社会管理体制创新。”由此,社会管理创新成为党和政府的重要任务和工作重点。社会管理主要是政府对社会的管理,是指政府对除政治、经济以外的各项社会事务(例如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、教育、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等)的管理。{1}随着市场经济的发展以及和谐社会的建设,计划经济时代那种以“单位”和“准单位”为基础构建的“大一统、指令型”的社会管理体制已经不能适应时代发展的要求,需要改革创新。推进社会管理创新,关键是要切实转变政府职能,要重点解决政府社会管理职能“缺位”、“越位”、“错位”的问题。笔者以为,社会管理的创新主要包括:(1)社会管理范围的创新,原由政府直接管理而实际上社会可以自我管理的事务交由城乡基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及民间组织等社会组织管理,发挥其在社会公共事务管理中的作用;(2)社会管理方式的创新,即使仍由政府管理的事务,也让社会协同合作,让公众参与;(3)社会管理机构的创新,例如“大部制”改革、行政服务中心的创建等;(4)社会管理央地关系的创新,即合理划分中央政府与地方政府在社会管理方面的权责。社会管理的创新,离不开法律的支持和配合,当然也离不开宪法的指导和保障。本文着重探讨社会管理央地关系的创新及其宪法保障问题。
  一、目前社会管理央地关系的一大问题是地方挑战中央
  近些年来,我国矿难事故不断、环境污染事件频繁、暴力拆迁事件时有发生、房价飞涨、社保基金被挪用大案频发……。总之,涉及社会管理的问题突出,正如胡锦涛总书记在中共十七大报告中所指出的:“劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多。”
  造成上述社会管理问题的原因是多方面的,其中有一个重要原因是地方政府不严格执行国家有关法律和政策,中央政府没有足够的权威来保证其制定的有关法律、法规和政策在地方得到落实。正如2006年7月时任国家安全生产监督管理总局局长李毅中所指出的:“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施,不少仍然停留在口头上、文件中和会议上,并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”{2}又如,2007年9月20日时任国家环保总局副局长潘岳在接受记者时披露:“有一个资源大省的环保局长,他一边被省长骂为什么摆不平环保总局,一边被我骂为什么不能严格执法。”“更为滑稽的是,很多地方局长要通报当地的污染,居然只能给国家环保总局写匿名信。”{3}两位局长指出了目前一些地方政府不严格执行国家法律和政策从而导致中央的法律和政策无法在地方得到贯彻落实的困境。
  “上有政策,下有对策”,中央权威受到地方政府的严重挑战,这已经成为活生生的现实。在2007年“两会”期间,全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜:“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院。国务院下文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现。”{4}它形象地呈现了一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状。正如香港大学亚洲研究中心研究员甘阳先生所指出的:“事实上,中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱,其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是,由于中国社会分殊化的高度发展,已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”{5}也许正因如此,温家宝总理在2010年“两会”上特别强调:“各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力,绝不允许各自为政。”
  二、社会管理央地关系的创新重点在于中央与地方社会管理权责划分的法治化
  面对地方挑战中央的问题,社会管理的央地关系必须予以创新,首先要查找原因,然后对症下药。为什么中央有关社会管理的政令在一些地方不畅通?其中一个根源在于中央与地方的社会管理职责权限划分不明,中央管什么与地方管什么在法律上不清晰,中央与地方在社会管理权责划分方面的法治化程度低。
  虽然我国《宪法》第110条规定,“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”,但宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分,其法治化程度很低。《宪法》第89条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时,《宪法》第107条规定地方政府的职权是:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定,县级以上的地方各级政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。不难看出,宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样,没有在法律上划分中央政府与地方政府包括社会管理在内的各项职权。正如国务委员兼国务院秘书长马凯所指出的:“长期以来,我国政府管理中存在着中央与地方各级政府‘职责同构’的问题,中央政府与地方政府的事权划分规定不明确或规定得比较笼统,上下级行政机关之间的事权不清,导致中央与地方关系规范性、稳定性不够,权限不明,职能交叉,既影响了行政效率,也影响了政府职能的发挥。”{6}
  中央与地方的权责不分,其结果是在表面上中央什么都管,但是实际上并没有相应的保障,“县官不如现管”。事实上地方掌握着很大的权力,地方几乎什么都管。“就拿县委书记来说,除了外交、军事、国防这些内容没有,他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”{7}在现实生活中,中央法律和政策主要依靠地方政府来执行,中央权威也主要靠地方维持。例如,我国《宪法》规定矿藏、水流、城市的土地等属于国家所有,但在事实上它们并不是由中央自己直接而全面地管理,而主要是归所在的地方政府负责管理,并主要由地方政府来负责执行《矿山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相关法律。然而,一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策,从而产生了诸多重大问题。{8}
  以前几年农村的义务教育为例,中央与地方职责权限不清晰、不明确,在教育经费保障方面尤为突出,2005年国务院发布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提到:“我国农村义务教育经费保障机制方面,仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题”。这是导致农民子女受教育权得不到保障的一个重要原因。1986年《义务教育法》只是分清了国务院教育主管部门确定教学制度、教学内容、课程设置和审订教科书的职责与地方各级政府合理设置小学、初级中等学校的职责,只规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”以及“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证”,而并没有明确中央与地方在教育投资的各自职责。同年,国家教委发布的《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》规定:“农村中小学校舍建设投资,以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济有困难的地方,酌情予以补助。”1992年经国务院批准的《义务教育法实施细则》仍规定:“实施义务教育的学校可收取杂费”、“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资,由地方各级人民政府负责筹措。”
  根据国务院发展研究中心的调查,自实施义务教育以来,在农村义务教育资金的投资比例中,中央政府负担的部分仅为2%,省和地区(包括地级市)的负担部分合计起来也只有11%,县和县级市的负担为9%,而乡镇则负担了全部的78%。{9}由于乡镇财政收入在许多地方一半以上是来自农民交纳的农业税,乡镇提供的农村义务教育经费又竟然有一半左右出自农民自己。然而,这些资金甚至不足维持支付教师的工资,在农村拖欠教师工资是普遍存在的现象。由此,学校只有通过大量增加学杂费等办法弥补教育经费的不足,但这进一步增加了农民负担,进而造成不少农村孩子因交不起学杂费而中途辍学,有的地方农村学龄儿童入学率甚至不到50%,小学毕业升学率不到30%,而其中女童失学的比例更高。同时由于教育经费不足,不少农村中小学不仅缺乏必要的教学仪器设备,而且存在许多危房,有的危房率为5%,有的达到10%以上”{10} 2003年9月,联合国主管教育权利事务的一位特别调查员到中国考察两周后,批评我国政府在保证教育权利方面连非洲穷国乌干达都不如,“政府仅提供学校经费的53%,这一比例比所有实行义务教育政策的国家都低。”{11}
  我国中央政府与地方政府在义务教育职责上的不清,特别是中央政府对义务教育的低投人,已经造成严重的后果。根据国家统计局公布的数据,自1986年《义务教育法》颁布后至2000年的15年间,未入学学龄儿童的总数接近3200万人;小学阶段的失学人数累计达到3791.5万人;小学毕业后未能升学的人数高达5074.7万人;初中阶段的失学人数达到3067.6万人(这还不包括1986年的初中失学人数)。这四种情况合计起来,即小学阶段未入学和中途辍学的人数以及初中阶段未升学和中途辍学的人数,达到15132.6万人。他们都是《义务教育法》颁布之后完全没有或没有完全享受“九年制义务教育”的群体,而且这些人基本上都是农村的少年儿童。{12}
  鉴于目前我国中央与地方在社会管理的职责职权方面划分不清晰,显然社会管理央地关系创新的重点应当是在法律上明确划分中央与地方的职责和职权。2004年,国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话曾经明确指出:“过去我们在经济调节方面积累了许多经验,近些年来市场监管方面也在逐步加强,今后还必须适应新形势,进一步改进经济调节和市场监管的方式方法,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能,把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。要继续推进政府职能转变,加快政企分开,政府该管的事一定要管好,不该由政府管的事要坚决交给企业、社会组织和中介机构,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时,要合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权,逐步理顺中央和地方在财税、投资、市场监管和社会管理、

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【参考文献】

{1}2004年2月21日,国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话时指出:“社会管理。就是通过制定社会政策和法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正、社会秩序和社会稳定。加强社会治安综合治理,保障人民群众生命财产安全。保护和治理生态环境。加强社会管理,必须加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。”参见温家宝:《提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观》,载《国务院公报》2004年第12号。

{2}彭嘉陵:《李毅中:警惕安全监管“严格不起来,落实不下去”》,载《人民日报》2006年7月12日第10版。

{3}郄建荣:《地方环保局长匿名向上级通报污染情况实属无奈,环境执法亟须垂直管理》,载《法制日报》2007年9月21日第1版。

{4}王石川:《“两会”上引起关注的顺口溜》,转引自《报刊文摘》2007年4月23日第2版。

{5}甘阳:《走向“政治民族”》,载《读书》2003年第4期。

{6}马凯:《以转变政府职能为核心深化行政管理体制改革》,载《国家行政学院学报》2008年第5期。

{7}陶建群:《权利异化下的“问题书记”》,载《人民论坛》2006年第20期。

{8}参见上官丕亮:《论中央与地方关系法治化的实践和理论误区》,载《江苏行政学院学报》2007年第5期。

{9}参见张玉林:《中国城乡教育差距》,载《战略与管理》2002年第6期。

{10}华岩:《义务教育首先要解决经费投入体制》,载《检察日报》2005年9月12日第5版。

{11}参见张玉林:《目前中国农村的教育危机》,载《战略与管理》2004年第4期。

{12}参见张玉林:《中国城乡教育差距》,载《战略与管理》2002年第6期。

{13}温家宝:《提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观》,载《国务院公报》2004年第12号。

{14}详见《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,载《国务院公报》2006年第5号。

{15}值得关注的是,2010年7月29日中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在第15章“管理体制改革”中明确规定:“中央政府统一领导和管理国家教育事业,制定发展规划、方针政策和基本标准,优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验,统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策,开展教育改革试验,根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”

{16}[瑞士]F·莫萨达、托马斯·弗莱纳:《发展中国家支持地方分权的教训》,载[瑞士]J·布莱泽编:《地方分权》,肖艳辉、袁朝晖译,中国方正出版社2009年版。快醒醒开学了

{17}[美]史蒂芬·霍尔姆斯等:《权利的成本》,毕竞悦译,北京大学出版社2004年版,第37页。

{18}苏力:《道路通向城市:转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第73、74页。

{19}[美]沙安文、沙萨娜:《地方治理新视角和地方政府角色转化》,刘亚平译,载《公共行政评论》2009年第3期。

{20}参见朱应平:《追求行政权能配置最优化的三十年》,载《华东政法大学学报》2008年第5期。

{21}上官丕亮:《中央与地方关系的法治化值得期待》,载《人大研究》2008年第2期。

{22}参见杨仁寿:《法学方法论》,中国政法大学出版社1999年版,第132页。

{23}有许多学者把违宪审查中的那种如果没有确切依据认定法律违宪则应尽可能推定该法律合宪的“合宪推定”(或“合宪性推定”)原则,也称之为“合宪解释”(或“合宪性解释”)。为了与其相区别,笔者主张将法律解释中的“合宪解释”或“合宪性解释”的方法称为“依宪解释”,以准确地表达其含义。

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