查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《华东政法大学学报》
非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新
【作者】 戚建刚【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 疫情防控【期刊年份】 2010年
【期号】 5【页码】 105
【全文】法宝引证码CLI.A.1151293    
  本文所说的非常规突发事件,是指前兆不充分,具有明显的复杂性特征和潜在的次生衍生危害,破坏性严重,采用常规管理方式难以克服的突发事件。在静态上,其表现出难预测性(发生原因)、不确定性(演变过程)和严重的社会危害性(影响后果)等特征(或这些特征的集合);在动态上,其表现为超过应对主体的风险认知能力和常规手段下的可控程度,从而需要使用非常规的管理方式予以应对。{1}而行政应急管理体制是行政主体应对突发事件所需要的机构设置、职能配置、与职能相应的管理制度及应急行政权力运行机制的总称。{2}如果将行政应急管理体制—体现出较为浓烈的行政学意味—的称谓转化成《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)上的条文,主要是该法第4条规定,即国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。本文研究非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新就是要通过完善行政应急管理体制的法律制度来达到科学、高效和合法地应对非常规突发事件之目的。鉴于非常规突发事件类型较多,且不同国家或地区偶然也会发生,如果笼统地阐述非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新难免陷入泛泛而谈之境地。因此,本文将以某一非常规突发事件为例加以分析。又鉴于非常规突发事件的爆发通常会引发包括政府官员在内的公众的各种情绪性的反应,因而在发生当时,甚至是相当长一段时间内,人们往往无法带着冷静的头脑去审视其对现行法律制度之冲击或影响。因此,本文以2008年南方罕见大雪灾作为具体研究对象。
  一、反思应对大雪灾之行政应急管理体制
  此次大雪灾属于典型的非常规突发事件,体现出两大特点。一是危害特别严重。其持续时间之长、影响范围之广、危害程度之深,给人民群众生命财产和工农业生产造成损失之重,实属罕见。二是属于复合型、系统性的非常规突发事件。大雪灾引发了一系列次生和衍生灾害。南方地区的运输、能源、食品、通讯、银行等“生命线系统”和基础设施瘫痪。{3}
  观察应对此次大雪灾的应急管理体制,也可以发现具有两方面特点。
  第一,从2008年1月10日到1月31日,属于各自为政式的以“条为主型”的应急管理体制。从2008年1月10日,华中地区普降首场大雪开始,此次雪灾的应对工作就开始了。中央气象部门发布暴雪警报、铁路部门负责铁路运输、交通部门负责公路运输、电力部门负责电网安全、发展与改革委员会负责电煤供应等。从表面上看,虽然国家各个职能部门都在全力以赴应对此次灾难,但其实处于各自为政、部门分割状态。中央气象部门发出暴雪预警后,铁路、民航、公路、电力、公安、商务、军队等职能部门多没有及时做好各自领域内的应对工作,更遑论与有关地方政府在横向上的预警、沟通和合作。雨雪天气才持续了半个多月,全国因“无米下炊”而被迫关停的发电机组就达4099万千瓦,致使许多地方不得不拉闸限电,而职能部门之间则出现“交通怪铁路没电、电力怪煤炭不够、煤炭怪交通运不出去”的怪圈。1月25日,湖南郴州境内输电塔倒塌,阻断京广铁路运输。然而,这一消息只有铁路部门知晓,并未及时通知南方的广州市,也未通过传媒及时通告全国,这样,事实则相反,北方南下的列车已经停开,大量旅客还在赶往广州火车站,造成数以十万计的旅客滞留。{4}而江西九江大桥因雨雪阻断后,2万余辆车绵延30公里被堵3天,而该省只有一辆铲雪车,紧急调来后竟没人会开,连除冰用的化学品,该省也没有及时购置调配。{5}
  以“条为主型”应急管理体制当然无法有效应对此次大雪灾。这是由它的功能所决定的。这是一种以分行业、分部门、分灾种的分散型应急管理体制。它建立在这样一个假设基础之上的,政府所面对的突发公共事件是单一的和线状的,不会发生溢出效应,因而基于各专业性应急主体自身的知识和经验就能够有效地应对。然而,这种假设却无法适应此次大雪灾的需要。由于此次大雪灾不同于以往单纯的自然灾害,而是一种复合型、非常规性的社会危机,具有群发性和衍生性的特点。{6}它所造成的损害几乎涵盖了城市社会生活的各个方面,引发一系列的次生灾害,形成漫长的灾害链。对其预防和处置就需要跨部门、跨专业的知识和技术,以单一的、常规性的突发公共事件作为预防和处置对象的分散型应急主体显然无法避免自身的局限性,出现“心有余而力不足”的现象。
  除此之外,“以条为主型”的应急管理体制还存在两方面的缺陷。一是资源的配置和使用效率低下。由于各行政应急主体根据自身所管辖的突发公共事件的类型来储备资源,导致各行政应急主体之间资源重复配置,大量资源闲置和浪费,极大地影响了资源的配置效率。更为严重的是,当突发公共事件爆发时,由于应急资源普遍呈分散状态,不同行政应急主体之间的沟通往往梗塞不畅,它们之间的资源流动凝滞,以致无法有效整合以便形成合力和发挥整体优势。二是各自为政、部门利益保护倾向严重。由于突发事件的复杂性,现有的不同行政应急主体之间的应急职权和职责往往存在交叉、重叠现象,即不同应急部门之间的权力并非泾渭分明,而是呈现“界面关系”的模糊状态。由于不同部门考核目标不同,且应急资源有限,理论上虽然“谁都有责任,谁都有权力负责”,但事实上“谁都没有能力或愿望”来负责。这些缺陷,在此次大雪灾中都不同程度地体现出来。
  第二,从2008年2月1日到应对工作结束,属于以临时性的应急指挥中心作为指挥和协调机构的应急管理体制。2008年2月1日,国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心宣布成立,统筹协调煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区的工作。{7}应急指挥中心成立后,原先各自为政式的应对局面被改变。它集中行使指挥、协调和领导的权力,先后发布十几项命令、指示和公告,从而有效地整合了中央和地方各个部门的应急资源,使应对工作高效、有序地进行。然而,从结果来看,这个指挥中心成立得太晚了,大雪灾已经造成特别重大的损失。{8}更重要的是,该应急指挥中心只是个临时机构,虽然具有一些优点:比如比较灵活;运行成本比较低,当大雪灾处理完毕,其使命也就结束了,不必支付平时的维持费用,但也存在下列缺陷。(1)法律责任的承担主体缺位,无法严格实现“问责”制。从指挥中心实际运作来看,它可以根据大雪灾应急处理的需要,紧急调集人员、储备物资,发布命令对人员进行疏散等等。就理论上而言,它所实施的应急措施也可能存在违法的情况,因而需要承担法律责任。然而,当大雪灾处理完毕后,它就被撤销了,相关人员又回到原机关,难以追究法律责任。(2)不利于突发公共事件应急处理的经验积累。由于临时性的指挥机构是针对大雪灾而成立的,其编制、人员不具有固定性和连续性,等待大雪灾一结束就解散,事件处理的分析报告等随之分散进入相关主体的档案,由此大雪灾处理经验难以有效保留,无法为以后的临时机构提供借鉴。(3)人治色彩、实用主义取向浓厚,规则意识淡薄。由于临时机构的组成人员往往不是突发事件处理的专业人员,缺乏对应急规则的了解。同时,迫于应急处理的形势和压力,往往通过下指示或全民动员的方式来处理,短期内的确能够起到立竿见影的效果,但对法治的冲击的负面影响却是长远的。在此次大雪灾,我们发现该应急指挥中心只是在事实上行使着职权和职责。它既没有宣布南方灾区进入应急状态,也没有明确自己的权力来源于何处,更没有运用《突发事件应对法》。这显然不利于法治的发展。
  二、行政应急管理体制之完善
  各自为政式的应急管理体制在应对类似于大雪灾那样的非常规突发事件中已经暴露出了许多问
法宝
  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【参考文献】

{1}参见戚建刚:《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》,载《中国法学》2010年第2期。

{2}参见鄢圣华:《中国政府体制》,天津社会科学院出版社2002年版,第5页。

{3}参见顾林生:《“系统型风险”日益明显》,载《瞭望东方周刊》2008年4月10日(总第230期)。

{4}参见陈振东:《重新审视及完善我国应急机制》,载香港《文汇报》2008年3月12日社评。

{5}参见晏扬:《我们应该从雪灾中吸取什么教训》,资料来源:http://news. qq. com/a/20080201/001202. htm,访问日期为2010年4月20日。

{6}参见高汝熹、罗守贵:《大城市灾害事故综合管理模式研究》,载《中国软科学》2002年第2期。

{7}参见《国务院成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心》,资料来源: http://money. 163. com/08/0201/14/43KED15K002510FT. html,访问日期为2010年4月15日。

{8}参见苏永通:《反思国家应急体系南中国大雪灾暴露出的问题》,载《南方周末》2008年2月21日第10版。

{9}参见王宏伟:《FEMA的演变与发展—透视二战后美国应急管理的四次大变革》,载《中国应急管理》2007年第4期。

{10}参见赵成根:《国外大城市危机管理模式研究》,北京大学出版社2006年版,第7页。

{11}参见薛澜:《危机管理—转型期中国面临的挑战》,清华大学出版社2003年版,第155页。

{12}参见于安:《国家应急制度的现代化》,载《法学》2004年第8期。

请你喝茶

{13}参见童之伟:《<物权法(草案)>该如何通过宪法之门》,载《法学》2006年第3期。

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1151293      关注法宝动态:  

法宝联想
【作者其他文献】

热门视频更多