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【期刊名称】 《行政法学研究》
论新《行政诉讼法》的若干制度创新
【英文标题】 On Several System Innovations of New Administrative Procedure Law
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学宪法与行政法研究中心
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 “新行诉法”;制度创新;行政审判;司法体制改革
【英文关键词】 New Administrative Procedure Law ; System Innovation ; Admintrative Adjudication; Judicial System Reform
【文章编码】 1005-0078(2015)04-012-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 12
【摘要】

新《行政诉讼法》相对于原《行政诉讼法》有一系列制度创新,其中最重要的有下述八项:立案审查制改登记制,让当事人起诉难变起诉易;案件可跨行政区域管辖,让地方干预易变干预难;扩大受案范围,让行政解纷法治渠道窄变法治渠道宽;放宽当事人资格限制,让利害关系人参与诉讼机会少变参与机会多;增加复议机关被告责任和被诉行政机关负责人出庭应诉责任,让“告官见官难”变“告官见官易”;改进诉讼程序,让起诉时限短、诉讼耗时长变起诉时限延长、诉讼耗时减少;扩大司法审查强度,增加裁判形式,让行政诉讼救济手段更多、监督力度更大;增加行政裁判的执行方式,让行政审判更有权威、更有公信力。

【英文摘要】

Compared to the original administrative procedure law, the new one has the following eight system innovations, namely, a. case filing transformation from the review system to the registration one, making the process easier for the parties; b. realization of trans-regional administrative jurisdiction, making local intervene more difficult; c. scope expansion of case accepted, making the rule of law channel of solving disputes in way of administrative method broader; d. liberalizing the restriction of the parties’ qualification, making more opportunities for the parties to participate into litigations; e. accountability addition of the reconsideration organ being the defendant and the representative of the respondent administrative organ being at the court, making it easier for the plaintiff to sue or to meet the official; f. improvement of the proceedings, making the prosecution time limit longer but time cost shorter; g. enhance of judicial review power as well as judgment forms, making the relief methods and the supervision power more; h. increase of the administrative judgment enforcement ways, making the administrative adjudication with more authority and more credibility.

【全文】法宝引证码CLI.A.1206215    
  第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过,2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》相对于20世纪80年代末制定的,已实施20多年的原《行政诉讼法》有一系列制度创新,其中最重要的有下述八项:
  一、立案审查制改登记制,让当事人起诉难变起诉易
  5月1日起开始施行的新《行政诉讼法》(以下简称“新行诉法”)有诸多制度创新,其第一创新点是立案登记制。为什么立案登记制是“第一创新点”?因为立案是整个诉讼的入门程序,案立不了,当事人进不了法院的门,诉讼就不能开始,一切诉求都无从谈起。此前,我国行政诉讼一直实行立案审查制,许多案件,法庭尚未进行实质审查,就被法院“把门人”(立案官员)档在门外,进入不了诉讼程序。对此,当事人很伤心、很无奈。他们的权益被行政机关侵犯,满怀希望来法院讨个“说法”,但是他们还没有见到审理案件的法官,连说话、倾诉的机会都没给,更不要说讨“说法”,就让他们走人。而现在,“新行诉法”确立的立案登记制为当事人进入行政诉讼之门提供了很大的方便,降低了入门的“门槛”,增加了对法院“把门人”(立案官员)的约束:对符合法定起诉条件的起诉人,他们只能登记立案;对当场不能判定是否符合法定起诉条件的,也要先接收其起诉状,并出具收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案。“把门人”不能自行提高立案门槛,不能为难起诉人,不能将符合法定起诉条件的起诉人拒之门外。否则,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院将责令他们改正并依法处分他们。[1]
  根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,立案登记制不仅适用于行政诉讼,也适用于民事诉讼、自诉刑事诉讼等。但是,相对于其他诉讼,立案登记制对于行政诉讼有着特殊重要的意义。首先,行政诉讼是“民告官”的诉讼,双方当事人在实体法律关系中处于不平等的地位,作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理过程中,较易于利用其管理权力、管理手段侵犯作为行政相对人的公民、法人和其他组织的权益。这些被侵权的行政相对人虽然也可以从其他途径获得救济,但行政诉讼是其可能获得的救济中最有效的救济。如果行政诉讼的这扇门向他们关闭,他们就很可能难于获得实际有效的救济。[2]
  其次,在司法体制改革尚难在短期内取得长足进展、跨行政区域法院尚难在短期内普遍设置的情况下,地方行政权对法院的影响不可能一下子完全排除。从而法院负责行政诉讼立案的“把门人”不可能在“新行诉法”一实施就完全不考虑地方当局的任何“关切”(这种“关切”往往通过院长、庭长转致)。如果法院仍采立案审查制,“把门人”很难完全不响应这种“关切”。现在“新行诉法”将立案审查制改立案登记制,“把门人”要不响应这种“关切”就容易多了,就比较好向地方当局交代和解释,比较好向转致这种“关切”的院长、庭长交代和解释:“对不起,我不能不登记,不能不立案。我不登记,不立案,当事人要告我,我要受处分呀!”
  此外,行政诉讼案件往往不仅涉及起诉人的个人权益,而且涉及社会公共利益,行政行为的合法性本身就是一种公共利益。如果不改变立案审查制,维持立案高门槛,将本应由法院受理、符合行政诉讼起诉条件的行政案件拒之法院门外,排除对相应行政行为的司法审查,就可能妨碍行政诉讼监督行政机关依法行政、促进法治政府建设功能的发挥,就可能影响推进依法治国、建设法治国家的大局和全局。很显然,“新行诉法”将立案审查制改立案登记制,降低行政诉讼的入门“门槛”,尽量扩大了行政诉讼的受案范围,将尽可能多的行政争议纳入法治方式解决的渠道,加大对行政机关依法行政的监督力度,其意义将远远超出诉讼本身。
  既然作为“新行诉法”“第一创新点”的立案登记制对于行政诉讼有着如此特殊重要的意义,那么,各级人民法院应采取切实措施,保证立案登记制真正落实,使之真正发挥其预设的和应有的作用。目前,保证立案登记制落实的最重要措施有以下三项:
  其一,通过司法解释,进一步明确立案登记的前提条件,即“新行诉法”第49条规定的各项起诉条件。例如,对其中的第3项条件:“有具体的诉讼请求和事实根据”,就需要司法解释明确什么是“具体的诉讼请求”,包括哪些范围,对“具体的事实根据”有什么最低限度的要求等。日前,最高人民法院已通过司法解释明确“具体的诉讼请求”为下述9项:请求判决撤销或者变更行政行为;请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;请求判决确认行政行为违法;请求判决确认行政行为无效;请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;请求解决行政协议争议;请求一并审查规章以下规范性文件;请求一并解决相关民事争议等。[3]只有通过司法解释明确了法律规定的各项起诉条件的内涵和外延,法院负责立案登记的人员才能高效地为起诉人办理登记立案事项。
  其二,对法院负责立案登记的人员进行适当培训,使之熟练掌握登记立案的程序和相关要求。根据“新行诉法”和有关司法解释,这些程序和要求主要包括:(1)对当事人依法提起的诉讼,先一律接受其起诉状,能当场判断符合起诉条件的,应当场登记立案;(2)当场不能判断是否符合起诉条件的,应在接收起诉状后出具注明收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案;7日内仍不能作出判断的,应当先予立案;(3)起诉状内容或者材料欠缺的,应一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。当事人在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当予以登记立案;(4)对当事人提起的诉讼,能当场判断其不符合起诉条件的,或者当场不能判断,在7日内能判断其不符合起诉条件的,或者起诉状内容或者材料欠缺,告知当事人补正而其拒绝补正或者补正仍不符合起诉条件的,均应作出不予立案的裁定。而且裁定书应载明不予立案的理由。(5)对已经立案的起诉,之后发现有不符合法定起诉条件或无正当理由超过起诉期限等法定情形起诉的,应作出驳回起诉的裁定。法院负责立案登记的人员对这些登记立案的程序和相关要求应在上岗履职前全面了解和熟练把握。否则不能批准其上岗履职。
  其三,明确对违法滥诉行为的应对和制裁措施,保证行政诉讼立案登记制的正常运作。行政诉讼实行立案登记制的目的是为了保护公民、法人和其他组织合法诉权,而不允许当事人或非当事人利用这一制度进行违法滥诉。对于“新行诉法”施行后当事人之间可能的恶意串通,或者非当事人冒充他人提起诉讼,企图通过行政诉讼侵害国家、社会公共利益或他人合法权益的行为,或者当事人或非当事人故意提起虚假诉讼、恶意诉讼或无理緾讼的行为,法院可依法采取相应的制裁措施,包括驳回起诉、罚款、拘留等,构成犯罪的还应依法追究其刑事责任。开弓没有回头箭
  二、案件可跨行政区域管辖,让地方干预易变干预难
  “新行诉法”第18条第2款规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。这一规定虽然使用了“可以”和“若干”两个非强制性和非普遍性要求的词汇,表明这一制度目前尚具一定探索性质。但是,其创新意义亦不可小视。《行政诉讼法》实施20多年来,所遇到的最大困难和障碍即是地方干预:法院完全按行政区域设置,法院人财物均受地方控制,其审判权的行使不可能不受到地方当局或多或少的影响,从而使人民法院对行政案件独立、公正审判目标的实现不能不打折扣。
  正是鉴于行政审判的这一困境,“新行诉法”确定了行政案件可跨行政区域管辖的制度创新。“新行诉法”作出的这一规定加上最高人民法院前不久展开的巡回法庭的实验预示着今后一个长时期中司法体制改革的方向:司法逐步去地方化。[4]
  当然,目前展开的司法去地方化探索和实验所推进的改革力度还是非常有限的:高级人民法院确定跨行政区域管辖行政案件的法院仍是按行政区域设置的法院而非跨行政区域的法院。前不久上海市设置的第三中级人民法院和北京市设置的第四中级人民法院,与原第一、第二中级人民法院并没有重大区别,它们虽管辖全市范围内的行政案件,但只管辖区政府作为被告的行政案件和其他重大、复杂的行政案件,而并不管辖区政府部门作为被告的一般行政案件。至于最高人民法院巡回法庭,它们也只管辖属于最高人民法院管辖的行政案件而不管辖现在属于高级人民法院管辖的行政案件。这些行政案件在巡回法庭审理不一定比在北京最高人民法院本部审理更独立、更公正和更能去地方化。尽管如此,但有了这种制度设置,其对行政审判去地方化还是会起到一定的作用:上海、北京的第三、第四中级人民法院今后可以逐步扩大受理全市各区政府部门作为被告的行政案件的范围,最高人民法院巡回法庭也可以逐步扩大受理其巡回区域各省、自治区行政案件的范围。因为“重大、复杂”是不确定的法律用语,在上海、北京的第三、第四中级人民法院、最高人民法院第一、第二巡回法庭和今后更多这样的跨区域法院、巡回法庭有能力受理和审判更多行政案件的条件下,自然会对“重大、复杂”做更宽泛一些的解释,以受理更多的原来由下级法院管辖的可能受到当地地方当局干预的行政案件,以实现去地方化和防止地方干预这一改革的初衷。至于省、自治区高级人民法院确定一定县级人民法院、一定市中级人民法院管辖他县、他市的行政案件,其去地方化和防止地方干预的力度可能会比上海、北京增设第三、第四中级人民法院的力度更大些。因为上海、北京的第一、第二中级人民法院过去就是跨行政区域设置的(若干区设置一个),而一般地方中级人民法院则一直是按行政区域设置的(一市、一地区、一自治州对应设置一个中级人民法院)。
  由此可见,“新行诉法”确定的行政案件跨行政区域管辖的这一制度创新有利于排除地方干预,保障法院公正审判,从而有利于更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵犯。
  为使这一制度创新的探索更有成效,最高人民法院和各地法院在“新行诉法”施行过程中将进一步加大推进这一制度探索和实施的力度。例如,地方可在由现行体制法院管辖跨行政区域行政案件的基础上,探索和实验直接设置跨行政区域的行政法院:在若干个县、区设一个基层行政法院;在若干个市设一个中级行政法院。当事人不服中级行政法院的裁判,可不经省、自治区、直辖市高级人民法院而直接向最高人民法院巡回法庭上诉。最高人民法院则可在全国按地区(大区)设置多个巡回法庭,直接受理巡回区域的(而非仅全国性的)重大、复杂一审行政案件和当事人不服巡回区域中级行政法院裁判的二审行政案件和申诉再审案件。如果这种探索和实验获得成功,地方当局对行政诉讼的干预就可以大大减少乃至基本消除。
  三、扩大受案范围,让行政解纷法治渠道窄变法治渠道宽
  这次《行政诉讼法》修改的另一个有重要意义的制度创新就是通过多种途径扩大行政诉讼的受案范围,让更多的行政行为接受司法监督,让公民、法人和其他组织能对更多的行政侵权行为提起行政诉讼。“新行诉法”在这方面的制度创新主要是通过以下四个途径实现的:
  其一,将原《行政诉讼法》(以下简称“原行诉法”)确定的诉讼客体“具体行政行为”改为“行政行为”。行政行为的范围显然大于具体行政行为。尽管“新行诉法”仍然排除公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令(即“抽象行政行为”)提起行政诉讼,长期以来,行政法学界一直将行政机关针对特定人或就特定事作出的行政行为称为“具体行政行为”,而将行政机关制定、发布行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行政行为称为“抽象行政行为”。“原行诉法”明确规定只有“具体行政行为”具有可诉性,“抽象行政行为”则不具有可诉性。但“新行诉法”所作这一改变(“具体行政行为”改“行政行为”)透露出来的立法意向无疑将影响和引导法官的受案倾向:尽量减缩排除范围,扩大受理范围。另外,“新行诉法”增加规定作为受案范围的行政协议行为既不属于抽象行政行为,也不属于严格的具体行政行为。
  其二,“新行诉法”新增4项行政行为为列举的可诉行政行为:(1)确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或使用权的行为;(2)征收、征用或对征收、征用的补偿行为;(3)滥用行政权力排除或限制竞争的行为;(4)涉及特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的行为。虽然这些行为都涉及公民、法人和其他组织的“财产权”,依“原行诉法”也在受案范围之内,但“原行诉法”因为没有明确列举,行政相对人实际起诉还是会发生困难,法院大多是不予受理的。“新行诉法”将之明确列举,即排除了相对人对这些行为起诉的障碍,法院也就没有理由再拒绝受理了。
  其三,“新行诉法”扩充了“原行诉法”7项列举行为中6项行为的内容:(1)在行政处罚行为中增加了暂扣证照、没收违法所得、警告三项内容;(2)在行政强制行为中增加了行政强制执行的内容;(3)在涉及经营自主权的行为中增加了涉农村土地承包经营权和农村土地经营权两项内容;(4)在行政许可行为中增加了“有关行政许可的其他决定”的内容;“原行诉法”中只规定对行政机关决定拒绝行政相对人许可申请或对相对人申请不予答复的行为为受案范围,“新行诉法”增加了“有关行政许可的其他决定”,即意味着行政相对人对行政机关准予、变更、延续、撤销、撤回、注销许可等各种行政许可行为均可起诉。(5)在行政给付行为中增加了支付最低生活保障和社会保障待遇的内容;“原行诉法”对行政给付规定了一项可诉的内容,即支付抚恤金,“新行诉法”将目前适用范围最广泛的两项行政给付纳入了列举受案范围,对保障给付对象权益有重要意义。(6)在要求履行义务行为中明确列举了集资、摊派费用等行为内容。当然,上述对行政诉讼受案范围的扩充并非完全实质性的扩充,而只是对“原行诉法”规定的受案范围的进一步明确。因为“原行诉法”列举相应行政行为时一般都加了一个“等”字,“等”即可包含这些扩充的行政行为。但是,“新行诉法”将之明确列举并非没有意义,它有利于消除法院在受案、立案中对“等”的争议:是“等内”还是“等外”,防止某些法官以“等”属“等内”为由排除对这些扩充的行为的受理,以保障行政相对人对这些行政行为诉权的顺利实现。在过去的行政诉讼实践中,许多法官只认列举,不认“等”。对于“等”外的警告、涉土地承包经营权和土地经营权行为、支付最低生活保障和社会保障待遇行为通常不予受理。
  其四,“新行诉法”将“原行诉法”规定的受案范围兜底条款“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为。这是对“原行诉法”规定的受案范围的最重大的实质扩充。“合法权益”的范围显然大于人身权、财产权的范围。合法权益既包括人身权、财产权,也包括受教育权、劳动权,甚至包括政治权利,远比“人身权、财产权”范围广泛。当然,“新行讼法”将公民行政诉讼诉权扩大到涉“合法权益”行为如此广泛的范围,并非公民从2015年5月1日起就能对所有涉及自身“合法权益”的行政行为均能提起行政诉讼。这恐怕暂时还做不到,还得有一个过程。在2015年5月1日新法实施以后,法院在受案范

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