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【期刊名称】 《中南大学学报(社会科学版)》
食品安全监管国际软法体系探析
【英文标题】 The system of international soft law on food safety supervision
【作者】 林婧曾文革【作者单位】 重庆大学法学院重庆大学法学院
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法【中文关键词】 食品安全监管;国际软法体系;食物权
【英文关键词】 food safety supervision; international soft law; the right to food
【文章编码】 1672-3104(2015)02?0093?08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 93
【摘要】

由于具备了形成动因、资源以及进路,食品安全监管国际软法渐成体系。该体系由政府间国际组织制定的食品安全监管国际软法、非政府间国际组织制定的食品安全监管国际软法与双边或诸边食品安全监管国际软法三类构成。虽非层次分明,但仍构成一个内容相对完整、存在基础性规范与专门性规范之分并拥有私营软法规范作为重要组成部分的国际法次级体系,相对独立并具备一定内部秩序,以食物权为其保障的核心权利,并呈现出极强的技术性,同时体系外延存在拓展性。未来,食品安全监管国际软法体系的影响力将在硬法规则的支撑与监督下持续扩大,但在食品安全监管权配置规范方面的完善仍步履维艰。面对食品安全监管国际软法体系的现状与未来,我国应当抱着开放接纳、选择性实施、积极参与构建的态度,与此同时,也应高度关注食品安全监管国际软法体系中某些规范是否潜在对贸易的限制与扭曲。

【英文摘要】

Owing to the motivation, resources, and pathes of its formation, international soft law in food safety supervision has become a system. The system consists of international soft law in food safety supervision formulated by inter-governmental international organizations, international inter-governmental organizations or bilateral or plurilateral soft law in food safety supervision. The system, though not distinctly-structured, has been an interational system with relatively complete content, fundamental norms and specifical norms as well as private soft standards as an important part. The system is a secondary system belonging to the system of the international law, being relatively independent, hosting certain internal order, boasting the right to food as the core right of safety, showing a strong technical characteristic and being extensively connotated. In the future, the system of international soft law in food safety supervision will continue to expand in the support and supervision of hard law, but it is extremely difficult to improve those rules about the power distribution of food safety regulation. Confronted with the state and future of the system, China should be open to accept, implement selectively and participate in the construction actively. At the same time, we must pay intensive attention to the possibility of trade restriction and distortion in the development of the system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1206164    
  
  迄今为止,“软法亦法”与“软法非法”的论争仍甚嚣尘上。然从法律现象角度将“软法”视为在社会生活中公权力强制力不达之处调和矛盾实质作用的规范束以及主体间不存在共同遵守规则时的分配利益行为模式,此种规范确已大量存在于食品安全监管的国际法实践中。就食品安全问题来说,碍于各国社会利益、贸易利益以及科技水平不同导致的国内食品安全监管措施差异较大且在目前很难采取硬法方式进行调整的状况下,推行食品安全监管国际软法是退而求其次的提高食品安全度、降低国际食品贸易阻滞的重要手段。现今已有一些论著研究食品安全监管中的国际软法现象,却未从体系观的高度对纷繁复杂的食品安全监管国际软法群做一个系统的梳理。
  “体系”在汉语中泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体,其英文“system”的意思同汉语类似。诚然,法学界对于法律体系的含义往往是从国内法体系亦或是法系(大陆法系、英美法系等)的角度加以界定,国际法学界对国际法体系也仍未能形成统一而权威的定义,更甚者国际法的碎片化及其不成体系性的观点得到众多学者的认同。但这并不妨碍用“体系”的本义对食品安全监管国际软法体系这一既存实体进行解读,原因在于以系统观、全局观来把握食品安全监管国际软法整体的形成与结构极为必要。如此才能深刻透析其隐含的各国利益的对立与妥协,觅得其合理性依托,有利于国际社会对这个愈显分量的规范体系进行今后发展的统筹规划,有利于食品安全监管国际软法在全球范围内的推广,也有利于国家在国际软法间不一致情况下的取舍判断,否则国际法主体在创设和履行食品安全监管国际软法时就容易忽视整个体系的协调性,进而导致相关国际软法的碎片化。
  一、食品安全监管国际软法体系的形成
  之所以食品安全监管国际软法体系能够得以形成,缘由在于其具备了自身的形成动因、资源与进路。具体来说,即是于食品安全风险跨国分布且分散于每一个食品安全监管环节的形势下,该体系由基本资源和具体资源发端,通过国际组织决策、国际判例、国
  际协同执法以及商业竞争四种途径演进而来。
  (一)食品安全监管国际软法体系形成的动因
  食品安全监管国际软法体系形成的动因指的是该体系形成的动力源,主要表现为一种强烈的外在需求,是现实问题对国际法制供给的需求。市场经济的发展以及科学技术的进步锐化了食品安全问题,食品安全问题国际化又催生了相关领域的全球治理,引发了对国际法供给的巨大需求。然而食品安全风险点分散于不同国家管辖且各国公权力的设置与运用难以强行统一,国际硬法供给就显得捉襟见肘。正是在这种形势之下,食品安全监管国际软法的价值被发掘。软法具备一种与硬法并行的功能(Para-law function),它能够突破硬法在适用范围、修改程序、执行方式等方面的局限,及时对新的国际性问题形成法制对策,又正因其效力的弱质化与条约法、习惯法规则并行不悖,能够暂时淡化一些短期无法完全调和的国家间矛盾。这样一来,硬法功能无法灵活施展的区域就成了软法滋长的空间。
  在此基础上,食品生命周期性又要求国际软法涉足种植养殖、加工、流通、消费等每一个食品安全监管环节。于是由点及面,国际社会试图构建起防控食品安全所有风险的系统性规范,以“国际组织、多边外交会议通过的包括决议、宣言、声明、指南或者行为守则等在内的一些能产生重要法律效果的非条约协议”{1}为载体的食品安全监管国际软法几乎遍布食品安全监管的各个环节,且越来越重视体系的完整性与协调性,逐步形成了包涵基础性、战略性规范以及食品安全监管各环节专门规范的软法体系。故而食品安全监管软法体系有其深刻的形成动因与存在价值,并非国际硬法体系之附庸。
  (二)食品安全监管国际软法体系形成的资源
  食品安全监管国际软法体系形成的资源主要指的是该软法体系中规范具体内容及其合理性依据的来源。诚然,食品安全监管国际软法体系形成的资源性规范文件几乎不可穷尽,国际法、国内法、硬法、软法又或是 WTO 争端解决机构(DSB)的裁决等都可被视为该软法体系的资源。
  食品安全监管国际软法体系的形成从具备基本资源即基础性规范肇始,主要是涉及人类生存权、健康权、食物权的人权国际规范,如1948年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会、文化权利国际公约》、1996年《世界粮食安全罗马宣言》、2008年联合国人权理事会(UNHRC)第 A/HRC/RES/7/14号决议《食物权》、2009年《世界粮食安全首脑会议宣言》等。虽然它们基本不做食品安全监管的具体操作指示,但却是国际社会在食品安全监管问题上产生合意的开端,是一般适用性规范的本源。
  除了基本资源,食品安全监管国际软法体系形成还依仗具体资源,其主要来自各成员国的合意或某些国家的国内法,部分涉及食品安全监管的具体操作,经演化后有些资源便构成了食品安全监管国际软法体系的一部分。比如美国食品药品监督管理局(FDA)1973年制定的第一个基于 HACCP 原理的食品安全法规(21CFRpart 113~114)便是国际食品法典委员会(CAC)《HACCP 体系及其应用指南》的蓝本;良好生产规范(GMP)也诞生于美国,后为 CAC 采纳;良好农业规范(GAP)则起源于欧洲。这些规范后来都成为了食品安全监管国际软法体系的主干。
  (三)食品安全监管国际软法体系形成的进路
  食品安全监管国际软法体系形成的进路是指该体系形成的途径,可以被划分为国际组织决策、国际判例、国际协同执法以及商业竞争四种途径。
  从国际组织决策途径来看,参与食品安全监管国际软法体系构建的国际组织有许多:联合国粮农组织(FAO)在其《章程》第1条、世界卫生组织(WHO)在其《组织法法小宝》2条第11款以及第21条至第23条、 CAC 在其《章程》第1条均指明了各自对食品安全相关事项提出建议或通过国际通用标准的职能;国际标准化组织(ISO)之建立本就专门旨在制定国际标准; WTO 下属机构也拥有食品安全监管国际软法准立法权,例如根据《实施动植物卫生检疫措施的协议》(简称 SPS 协定)第12条等规定 SPS 委员会有权制定一系列规范以实现“有关协调一致的目标”。诸如此类的国际组织所制定的大量软法促成了食品安全监管国际软法体系化。
  从国际判例途径来看,DSB 所裁决的欧共体沙丁鱼案、欧共体牛肉荷尔蒙案、中美禽肉案等都直接或间接扩大了食品安全监管国际软法的影响力,使其在更广的范围以及更深的程度中被认可。这也是该软法体系形成的途径之一。
  从国际协同执法途径来看,一国不同的监管机构均能与它国对应机构直接形成软法规范,作为各自行使监管权参照执行的法律文件,于是在双边磋商、多边会议等场合中发布的食品安全监管相关非约束性法律文件也可能是日后食品安全监管国际软法体系发展的前期准备。
  从商业竞争途径来看,食品安全监管国际软法体系中的私营性软法可能出自私营企业商业竞争的结果。一些具备市场优势地位的食品企业或企业联盟出台某些标准,令不具备市场优势地位却想要进入或维持相关市场的企业较少或无选择地遵从它们,其对“小规模的生产商具有更大的排斥性”{2}。以上途径所“自愿达成共识的标准(Voluntary consensus standards)源自一个正式的协商过程,该过程可以有或没有政府的参与”{3}。
  这样,国际组织的准立法、DSB 的准司法、国际协同执法以及商业竞争为食品安全监管国际软法体系的生成与发展构建了资源输送渠道。
  我们应当明确的是,考察国际法发展的七个主要新趋势:适用国际法的法庭多样化;法律规范的增加及潜在的冲突;非政府实体参与国际争端解决的途径增加;国际法庭中管辖权和适用法的划分;跨司法体系对话的加强;不同法庭和法律体系间程序和传统的融合;同时纳入国内和国际因素的混合法庭的发展。前三个趋势表现出了国际法碎片化的倾向,而后四个则指向国内与国际行为者间新型的交互作用方式和国际法律多元化的发展。{4}不可否认,国际法碎片化现象确实存在,相较国内法,国际法体系不够成熟。但将碎片化现象作为国际法不成体系的证明,未免对“体系”的释义过于严苛,不利于以整体观的视角来研究国际法,也容易忽视国际法具体规范之间的紧密联系。由此推观食品安全监管国际软法体系之形成,具备了意图、材料、行为三者,食品安全监管国际软法体系即可告粗成。上述动因即是食品安全监管国际软法体系形成的精神要素,资源是物质要素,进路是程序要素。
  二、食品安全监管国际软法体系的结构
  食品安全监管国际软法体系经过动态的发展羽翼渐丰,根据不同的制定主体加以划分,现阶段该体系由政府间国际组织(Inter-government Organization,简称 IGO)制定的食品安全监管国际软法、非政府间国际组织(International Non-Governmental Organization,简称 INGO)制定的食品安全监管国际软法以及双边或诸边食品安全监管国际软法这三类软法规范构成。
  (一)政府间国际组织制定的食品安全监管国际软法
  IGO 制定的食品安全监管国际软法具有最强的实际效力以及最广泛的影响力,包括联合国及其下属专门机构 FAO、WHO,FAO 与 WHO 共同建立的 CAC, WTO 等制定的综合性软法与专门性软法。
  食品安全监管综合性国际软法下辖两类规范:一是从人权高度关涉食品安全监管的软法规范,如2004年 FAO《支持在国家粮食保障范围内逐步实现充足食物权的自愿导则》准则8“食品安全与消费者保护”。二是食品安全监管框架、战略性质的软法如 FAO2013年《经审查的战略框架》(Reviewed Strategic Framework)。就 FAO 与 WHO 被全世界广泛认可的权威性和影响力而言,其制定的软法规范应当居于食品安全监管国际软法体系的顶层,是基础性规范,亦是为同其存在隶属关系的机构如 CAC 制定标准提供指导。
  食品安全监管专门性国际软法则涉及指导对象为食品链中组织的具体监管标准、监管程序与监管系统设计规范方面的软法。需要指出的是,作为 FAO 与 WHO 共同建立的下属工作机构,CAC 制定的专门性软法规范可谓在 FAO 与 WHO 规范框架下就具体问题的细化,但它的影响力不逊于 FAO 与 WHO,只是就其同 FAO 与 WHO 的隶属关系来分析,FAO、WHO 软法同 CAC 软法当是母法与子法的关系,后者一般不违背前者。例如 FAO 与 WHO 合编的2007年《安全制备、贮存和操作婴儿配方奶粉指导原则》(Guidelines for the safe preparation, storage and handling of powdered infant formula)即是应 CAC 下食品卫生法典委员会(CCFH)的要求为修订1979年《国际婴幼儿食品卫生规范法典》草案而出台的咨询建议,后者的修订自然应依照前者。这是食品安全监管国际软法体系具备内部秩序的典型表现。截至目前为止, CAC 的软法规范数量总共为334个{5},横向通用标准与纵向特定商品标准并行,“该国际标准已经成为国际间技术法规、标准和国际标准合格评定以及人类、动植物健康和安全保护措施的协调基础”{6}。
  上述组织还依据章程授权范围来制定的内部规范,虽不要求成员国强制遵守,但能就监管特定环节或事项、监管权与社会监督的关系等设计一定的行为模式,代表着 IGO 通过组织规则在一定程度上统一各国食品安全监管的共同诉求,或者广泛吸纳全球食品安全风险信息、防控经验和教训,形成具有示范价值或代表成员国最大可接受程度的指导规范、建议、决议等。
  除此之外,WTO 下辖机构制定的食品安全监管相关软法常常被忽略。如 SPS 委员会同食品安全问题有着最直接关联,其在职权范围内制定的指导建议或决议理应对于解决 WTO 食品贸易争端具有指导性,诸如2000年《推进 SPS 协定第5.5条实施的指南》(Guidelines to Further the Practical Implementation of Article 5.5)等,即便它们对 WTO 成员国不存在直接的法律约束力,但并不能低估其对 DSB 裁决的影响力,一旦 DSB 在裁决过程中适用了此类软法,其便被间接赋予了强制力。
  较之上述全球性 IGO 制定的食品安全监管国际软法,区域性 IGO 制定的有关软法影响力一般局限于特定地区,但更能够代表区域国家的合意。例如亚太经济合作组织(APEC)食品安全合作论坛(Food Safety Cooperation Forum,简称 FSCF)2011年发布的《大天空之州声明》(Big Shy Statement 2011),旨在强化食品安全体系,确保安全的食品供给以及食品国际标准的协调。
  (二)非政府间国际组织制定的食品安全监管国际软法
  INGO 制定的食品安全监管国际软法是食品安全监管国际软法体系的重要组成部分。由 ISO 就特定专业事项形成的私营标准(Private standards),其一般不直接指导政府监管(政府对于食品安全监管的手段通常是直接监管与产品责任),而是指导食品经营者自我监管(Self-regulation)与认证的私人监管方式。{7}一方面 ISO9000质量管理、ISO31000风险管理等普适性标准自然可以适用于食品,另一方面有 ISO22000食品安全管理项下的一系列专门针对食品安全管理的软法。据 ISO 官方统计,在超过19500项 ISO 国际标准中,有大约1000项是专门针对食品的,并且还有多种多样的有关农业机械、物流、交通、制造、标签、包装和贮存的标准。{8}多数 ISO 食品标准出自于 ISO 食品技术委员会(ISO/TC 34)、精油技术委员会(ISO/TC 54)、淀粉及其副食品技术委员会(ISO/TC 93)以及渔业和水产养殖技术委员会(ISO/TC 234)。虽然是 INGO 制定的私营标准,但其制定主体是世界上最大的标准化专门机构,ISO 食品安全监管标准在全球范围内都具有相当强的权威性和通用性。
  除 ISO 以外,由全球食品安全倡议(Global Food Safety Initiative,简称 GFSI)、安全食品国际(SFI)以及食品安全质量机构(Safe Quality Food (SQF) Institute)等 INGO 又或者说是私营性组织也制定了诸多自治性软法,可下分为单个公司规范、全国性集体规范以及国际性集体规范三种类型。INGO 虽然不以主权国家为成员国,但其在环保、食品等专业性领域、食品零售等重要行业领域以及保护消费者国际联合方面数量规模巨大、作用日渐突出。它们发挥其专业特长,形成某领域内国际先进的治理理念与典型做法,是 INGO 与主权国家、IGO 共同参与全球治理的重要体现;又或是制定和实施优于国内监管标准或严于国内监管程序的自治性规范,通过跨国性经营者(如零售商)联盟、消费者权益保护组织等食品价值链中利益相关人的国际结合,降低食品生命周期中对政府监管

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈海明.国际软法在国际法律秩序中的作用[J].新疆社科论坛,2010(1):41.

{2}王殿华.私有食品安全及质量标准功能及趋势简析[J].食品安全导刊,2010(12):57.

{3}Spencer Henson. The role of public and private standards in regulating international food markets [J]. Journal of International Agricultural Trade and Development,2009(4):65.

{4}侯幼萍.论国际法律体系的多元化与协调发展[J].法学杂志,2007(1):158.

{5}CAC. Codex Standards [EB/OL]. http://www.codexalimentarius.org/standards/en/,2014-05-16.

{6}涂永前,张庆庆.食品安全国际标准在我国食品安全立法中的地位及其立法完善[J].社会科学研究,2013(3):79.

{7}Spencer Henson, Caswell J. Food safety regulation an overview of contemporary issues [J]. Food Policy,1999(24):593.

{8}ISO. ISO standards and food [EB/OL]. http://www.iso.org/iso/home/news_index/iso-in-action/food.htm.2014-04-01.

{9}韩永红.论食品安全国际法律规制中的软法[J].河北法学,2010(10):147.

{10} UN.联合国大会决议[EB/OL]. http://www.un.org/zh/ga/ documents/gares.shtml,2014-05-16.

{11} Michael A. Livermore. Authority and legitimacy in global governance deliberation, institutional differentiation, and the codex alimentarius [J]. New York University Law Review,2006(81):766.

{12}戚亚梅.私营标准与国际食品贸易发展[J].标准科学,2009(5):64.

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