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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
新形势下预防化解涉诉矛盾纠纷的路径探析
【副标题】 兼论构建“预防化解矛盾纠纷一体化机制”【作者】 尹德常
【作者单位】 济南市中级人民法院【分类】 法律社会学
【中文关键词】 矛盾纠纷;预防化解;工作路径【期刊年份】 2011年
【期号】 5【页码】 16
【摘要】

新时期社会矛盾呈现多发性、多样性、复杂性和易激化性等特点。由于非诉讼化解矛盾纠纷功能的弱化,人民法院由化解矛盾的“最后一道防线”成为“第一道防线”,审判工作面临着前所未有的压力。近年来,济南中院着力推动建立“预防化解社会矛盾纠纷一体化工作机制”,充分发挥党委统揽全局的优势,有效整合社会资源,形成化解矛盾纠纷的合力。同时,工作重心前移,法官深入村(居),从源头预防矛盾纠纷的发生。从济南中院近年来的实践看,“一体化机制”取得实实在在的效果,为新时期预防化解涉诉矛盾纠纷提供了有益借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180711    
  当前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期,处于经济发展方式转变的攻坚阶段,也处于社会矛盾凸显期。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话中指出,“当代中国正经历着空前广泛的社会变革。这种变革在给我国发展进步带来巨大活力的同时,也必然带来这样那样的矛盾和问题。发展是硬道理,稳定是硬任务。”人民法院担负着维护社会稳定的重要任务,认真研究新时期社会矛盾纠纷的产生原因,创新预防化解涉诉矛盾纠纷工作机制,对于维护改革、发展、稳定大局,构建和谐社会,具有重要的现实意义。
  一、新时期社会矛盾纠纷的主要特点
  新时期社会结构变动而引发了相对利益调整、观念冲突、社会震动,矛盾主体的范围亦随之增加、增宽,社会矛盾纠纷呈现类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点,具体表现在:
  (一)矛盾主体范围的扩张,使得法律效果和社会效果脱离。过去社会矛盾纠纷多为民间纠纷,即公民个人之间因婚姻、继承、赡养、邻里关系而引发自然人间的纠纷。但是,近几年职工与企业之间、村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与基层政府之间,因不同之因而产生的纠纷则比较突出,且呈递增趋势。不少单位、企业的干群关系紧张,甚至达到对立的程度,增加了化解矛盾的难度。有的纠纷被司法机关或行政机关裁决后,群众怨气冲天,甚至采取上访、静坐的过激举动,造成的负面影响很大。
  (二)维权意识提高,涉诉矛盾增多。从日常接待的咨询来访、受理纠纷的情况看,现在纠纷主要集中在企业拖欠职工工资、养老金、医疗费以及征地折迁安置,债权债务、集资收费等方面,都涉及群众的切身利益,而这些问题基本上都有相应的法律法规调整。
  (三)群体性纠纷突出,解决难度增大。在常见的矛盾纠纷中,往往是多数人利益相同,要求相似,容易形成群体性纠纷。如拆迁安置、征地补偿、企业改制、集资无法偿还等关系到一部分人的切身利益的事件。这些矛盾纠纷处理不好,对社会的稳定危害也更大。
  二、社会矛盾纠纷解决面临的现实困境
  由于非诉讼化解矛盾纠纷功能的弱化,人民法院由“最后一道防线”,变为“第一道防线”。出现纠纷后,人们首先选择法院调整或修补利益,法院处于纠纷的风口浪尖。出现这困境主要由以下几种原因:
  (一)非诉调解组织不能充分发挥作用。人民调解在走向规范化、法制化之际,尽管其正当性和效力有所提高,有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用,但是在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限[1]。人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用,但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得力不从心。人民调解存在的问题主要是:一是经费保障不到位,人民调解组织弱化。近几年来,随着机构改革的不断深化,有部分乡镇司法所及村级调解组织实际上名存实亡,其工作人员往往由其他人员兼任,也无固定经费保障,致使这些兼职人员无心也不愿从事人民调解工作。人良调解组织是公益性的组织,对当事人提供的是无偿的服务,其经费应由国家及社会投入。然而在现实中,国家对其经费投入有限,影响了调解人员的积极性,使其对纠纷采取消极态度,甚至直接推向法院。二是法律服务市场未规范,法律援助形同虚设。法律服务市场未能有效规范,大多数人民调解组织的工作人员均办理了相关的法律工作者证件,这部分人员为了自身经济利益,往往难以自觉履行人民调解及法律援助的义务,反而倾向于劝说当事人选择诉讼,为当事人提供有偿服务,同时增加了矛盾的调解难度。这些原因影响了人民调解组织的作用发挥,也使大量的案件涌入7法院,使法院因超负荷运转不堪重负,而且滋生了迟到的正义,进而影响人民法院的司法公信力。
  (二)替代性纠纷解决机制尚未统一建立。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外,诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解,还包括极富中国特色的信访制度[2]。它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题,总体看,现行的纠纷解决体系解纠效力不高,结构、布局不合理。过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远,有的甚至是南辕北辙;各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡,有的则形同虚设;尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢,消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅,要么付之阙如。近年来,各地对化解社会矛盾纠纷有过许多尝试,但需要从更高的视野加以审视、总结、提高和升华,以建立符合时代发展要求的、经得起理论、法律和实践检验的纠纷解决机制。
  (三)纠纷解决的领导机制亟待改进。在解决社会矛盾纠纷问题上,现在的领导方式和工作机制缺乏务实精神,往往以会议落实会议、以文件落实文件、以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究。此外,政策制度的可操作性、实效性、长效性尚需强化。近年来,各级国家机关和部门针对化解社会矛盾出台了形式各异的政策制度,一定程度上起到了促进社会矛盾化解的作用,但工作的开展往往难以持久。其根本原因是政策制度的可行性与可操作性有待完善。例如现在倡导建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,但法院与非诉讼机构并不存在隶属关系,开展衔接工作缺乏主动性,有效性。同时,创新工作方法,离不开人力、物力的支持,而这往往不是法院与其他非诉讼机构单方所能解决的。不解决这一瓶颈,所谓“制度”、“意见”也只能停留在文件上,达不到预期目的。改进领导机制,使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循,由救火式、突击式、运动式转变为科学化、规范化、程序化和制度化,是各纠纷解决主体所面临的紧要问题。
  三、预防化解社会矛盾纠纷的路径探析
  积极探索社会矛盾纠纷解决的合理化机制,既是当今社会发展的迫切需要,又是成熟法治社会的标志。在当代中国,探索构建便捷、节约、高效的纠纷解决机制,用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道、工作机制、政府责任等,形成社会各种力量参与的纠纷解决工作格局,具有重要的社会意义。近年来,各地区就化解社会矛盾就化解社会矛盾进行了许多有益的探索与实践,采用方式较多的是多元化纠纷解决方式或大调解机制。所谓多元化纠纷解决方式就是负有化解社会矛盾职责的政府机构、社会组织根据各自工作分工,各自进行矛盾的化解工作。经过各地的实践,多元化纠纷解决机制在一定程度上加强了社会矛盾化解工作力度,取得一定效果。但从各地实践看,存在制度上的缺陷,主要表现在非诉调解组织之间协调不够,没有形成必须严格执行的制度和一个有效和谐的整体,导致政出多门、各自为战的现象从而限制了非诉讼解决方式的功能发挥。新时期矛盾类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点决定了矛盾的发生往往不是一个部门、组织能够独立解决的问题。需各相关部门协同处理。而受管理体制的制约,各相关部门之间缺少协调配合的工作关系,处理矛盾时往往“单打独斗”。有的地区也因不能发挥合力、取得实效,而使各种制度流于形式。
  所谓大调解格局,其重在强调工作方法选择。优先选择调解的工作方法;在工作分工上与多元化属异曲同工,也强调负有化解社会矛盾的政府机构、社会组织根据分工开展工作。仍然不能避免多元化存在的问题。
  如何建立一个各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制,是创新管理方式,预防化解社会矛盾的前提,也是人民法院面临的重大课题。新形式下矛盾纠纷往往是人数多、涉面广、影响大、情绪不稳定、矛盾易激化等特点,而且这些矛盾纠纷往往还涉及多种复杂原因、多个复杂问题,不是一种手段、一个部门所能解决的,善于依靠政治优势,成立专门工作组并协调各个部门加以统筹处理。因此,“要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”[3],由党政组织牵头,各有关部门参与,运用多种手段加以化解,是新形式下预防化解社会矛盾所应有的理性思维。从当前我国的政治制度出发,能够整合各种社会力量化解社会矛盾的,只有坚持在党委的统一领导下,预防化解矛盾纠纷一体化工作机制(以下简称一体化机制),充分发挥社会力量的能动性化解社会矛盾,形成预防化解矛盾纠纷的合力,才能达

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