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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
论民办高校破产后受教育权的法律保护
【作者】 王鹏龚纬【作者单位】 山东大学法学院济南市历城区人民法院
【分类】 法律教育
【中文关键词】 受教育权;立法保护;行政保护;司法保护
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 75
【摘要】

从教育平等理念、受教育权性质和民办高校性质看,民办高校破产后其学生的受教育权应当受到保护。但相对于公办高校,民办高校对此问题的解决应当有自身的独特进路,也不能完全等同于传统的基本权利保护方式。为建构受教育权从预防侵害到补偿损失的立体保护框架,其主要保护方式应包括学校保护、立法保护、行政保护和司法保护等。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180719    
  2011年,民办院校烟台建文学院倒闭,但围绕该校学生如何安置的问题陷入了困境,这一事件引出了一个重要的问题:民办高校倒闭侵犯学生受教育权应当如何保障。
  一、学校保护
  (一)内部监督机制
  内部监督的作用在于预防,对学生受教育权的保护具有间接作用,世界上多数发达国家或地区对此均有规定。如在日本和我国台湾地区的《私立学校法》中均有关于在学校内部设立监事和监事会的规定,其规定监督的内容主要包括:学校的财务状况,校领导的违法行为和学校章程的执行情况等[1]。这些监督内容虽然并不直接涉及受教育权问题,但却起着重要的“预警”作用,在很大程度上能够防止对学生受教育权的侵害—即使侵害,也已经提前发出了警告,能够给学生预留充足的准备时间,减轻受教育权的减损程度。因此应当参照日本的有关制度建立监事会,发挥其在保护受教育权中的“预警”和“减震”作用。
  (二)外部协调机制
  在烟台建文学院倒闭事件中,暴露了两个问题:第一,学生转校后其学籍是否应当清零,也就是是否应当“重新开始”;第二,学校之间应该如何协调转校事宜。
  笔者认为,问题一的解决需要依靠中介组织,问题二的解决需要参照日本的经验即在学校之间签订具有法律效力的协定。具体而言,解决学籍的出路在于建立由中介组织操作的“资格认证制度”,[2]通过对学生水平程度的测试,确定接收学校的对应年级。在选择接收学校方面,民办高校可以参照日本,在确保各自自主性的前提下同邻近大学签订“事前协定”,即“在本校出现破产状况时转移本校学生至近邻学校,同时预先准备好所需教师的派遣。”[3]此外,还应建立学生保险制度,对于不能转学又拿不到退还的学费的学生给予保险和补助,以保障学生的正当权利。
  二、立法保护
  我国当前关于民办高校学生受教育权的法律根据主要包括宪法第19条、第46条、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》及其实施条例等法律文件,以及地方性的法规和规章。但综观这些法律和地方规范性文件之内容,能够发现这些规定的重点是其设立、财务管理、监督、奖励及变更和终止等内容,对民办高校倒闭后学生受教育权如何保护问题没有直接的规定,造成保护的乏力。
  鉴于我国缺少规定的现状,欲救济学生受教育权,有两种立法方式可供选择,即法律直接规定保护和法律间接规定保护,笔者认为后者更为合适。
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  具体来讲,法律间接规定保护的内容主要包括这几个方面:第一,在设立环节上完善学校章程。可通过法律解释明确章程这一方面的内容,鼓励学校主动将倒闭后学生的处理问题写入章程之中。第二,加强对民办高校财务监督和管理的规定。民办学校的经费主要来自学费,因此学费的收取“要遵循成本核算原则,并要考虑社会承受力等因素,科学、合理地来确定”。另外还应考虑通过立法要求民办高校提前建立专项赔偿基金,以保证在学生受教育权受到侵犯后能够迅速得到赔偿。第三,在学校破产方面,最高法院可通过司法解释对其终止的条件进行扩大解释。根据《民办教育促进法》民办高校终止有三种方式:章程规定、被吊销执照和资不抵债。对于第一种情况,法律规定应当“经审批机关批准”,但并没有具体说明审批机关批准的条件,因此司法解释可对此进行细化,将“已对学生进行妥善安排”作为批准的条件之一。对后两种情况可以采用事后追究方式,在《〈民办教育促进法〉实施条例》第49条中,增加由没有妥善安置学生的学校负责人承担相应的民事乃至刑事责任的条款。
  三、行政保护
  (一)事前行政保护
  事前行政保护的作用重在预防,其内容主要集中在民办高校的设立和登记过程之中。根据《民办教育促进法》第14—18条及《民办教育促进法》实施条例第3章规定的程序,行政机关具有较大的行政自由裁量权,因此完全能够借此发挥其维护学生受教育权的作用。
  1.加强政府对民办高校的章程管理。根据学者研究,国外民办高校在章程规定中重视“学校与外部关系的规定”和“学生及校友的规定”,前者有助于协调学校之间的关系,从而在学校破产后能够适当安排学生的教育事项,后者则有助于直接保护学校破产后学生的受教育权。当前我国大部分民办高校章程中对此尚无规定,因此,政府在学校章程的制定中应当鼓励民办高校规定这些方面的内容,保证学校破产后学生的妥善安置。另外政府在高校运行过程中也应该对其章程的执行情况进行一定程度的监督和指导。
  2.明确设立机关和登记机关的分工,建立双重保障机制。法律虽然规定了民办高校应该进行设立审批和登记程序,但在这两个过程中行政机关审批的依据并没有明确规定。因此笔者认为行政机关内部应当对此进行协调,尤其是直接关系到学校倒闭后学生受教育权救济的学校资产、师资和章程等的问题,更应改明确两部门的分工和侧重。此外,由于民办高校是民办非企业单位,因此在登记过程中还要考虑《民办非企业单位登记管理暂行条例》的制约。
  3.细化政府的审批标准。上述法律对审批登记的标准并没有细化的规定,这在一定程度上有利于民办学校的办学自主权,但也容易造成管理不严,使一些不太合格的学校取得办学权,导致其倒闭后学生无处安置。因此,“给予民办高校较大的办学自主权并不等于绝对自由”,“必须规定严格的法律条件和程序”。
  (二)事中行政保护
  这一保护作用在于:当学生受教育权因民办高校破产而导致侵犯时,民办高校能够对其进行一定的经济补偿,以减轻权利的受损程度。包括:
  1.财务监督制度。其法律依据是《民办教育促进法》第5章的有关规定,但规定不够具体,因此应该明确教育、审计等政府部门在民办学校财务监督中的作用,并互相配合对学校财务状况进行定期和不定期的监督检查。
  2.评估制度。根据是《民办教育促进法》第40条,据此,在实践中中介组织应当在政府的指导下,根据国家的政策和法律,独立、公平地开展对民办高校教育教学的评估,并将评估结果反馈给政府机关。
  3.盈利机制。2007年教育部颁布的《民办高等学校办学管理若干规定》对民办高校取得合理回报的问题给予了规制和引导,并对变相获得的利益规定了适当的惩罚措施。行政机关在监管过程中可参照美国在这方面的经验,即私立学校经费不能连续两年出现赤字,如果学校违反规定或把赢利放在第一位,忽视教学质量,一旦被发现就要被处罚,直至学校关闭。
  4.财务风险制度。它是指民办高校应在政府指导和监督下,拿出专项资金,建立教育社会保障制度,包括教育保险

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