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【期刊名称】 《财经法学》
反思问题银行处置措施之“早期干预”
【副标题】 基于公权与私权冲突之视角
【英文标题】 Rethink of the “Early Intervention” as Dispose Measuresof Problem Commercial Bank: Based on the Conflictbetween Public Power and Private Right
【作者】 凤建军【作者单位】 西北政法大学{副教授,法学博士}
【分类】 银行法
【中文关键词】 银行业稳健;问题商业银行;早期干预措施;公权与私权之冲突
【英文关键词】 Health of banking industry Problem commercial bank Early interventionmeasures The conflict between public power and private right
【文章编码】 2095-9206(2018)04-0044-16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 44
【摘要】

基于银行业稳健经营以防范系统性风险之需要,金融监管机构对问题商业银行采取“早期干预”措施有其法律正当性基础,但监管机构采取作为行政措施的“早期干预”措施与商业银行因独立法人资格而享有的财产权与经营权等私权运行存在着一定的冲突。“早期干预”措施在功能上具有一定的局限性,并且具体干预措施之实施难以准确把握其适度性。我国相关金融法制在此问题上更存在着不同法律规定间干预措施的冲突与协调问题,故对“早期干预”措施采取必要的行政审查和司法审查成为保障其合法性与适度性的必要措施。

【英文摘要】

Based on the need of prudent operation of the banking industry to prevent sys-temic risks, financial supervisory institution have a legal basis for taking “early intervention” measures against the problem commercial banks. There are some conflicts between the “earlyintervention”,which belonging to administrative power, and property rights and managementrights of commercial bank, which belonging to private right. The “early intervention” measures have certain limitations in function, and in particular, it is difficult to accurately graspthe degree. Although the “early intervention” measures have the function to prevent bankfailures, they must accept the administrative and judicial review to ensure the legality and ad-equacy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1241783    
  一、问题的提出
  问题商业银行在市场退出过程中存在着作为公权力的司法权与行政监管权共同对问题商业银行介入干预的问题。基于司法权在一国权力体系中的地位和作用,尤其是其作为正义维护的最终力量和最后屏障之地位,司法权本身的合法性与正当性自是毋庸置疑的,只是可能存在着不遵守司法程序或枉法裁判等司法权行使环节的问题,但这并非本文所要研究的内容。笔者认为,在问题银行市场退出语境下,作为公权与私权冲突体现的银行监管权集中体现为银行监管机构对问题银行所采取的“早期干预”(early inter-vention)措施上,这主要是因为“早期干预”体现了行政性的银行监管权与商业银行因独立法人资格而享有的财产权与经营权等私权的冲突。绝大多数的学者主要从“早期干预”对问题银行倒闭预防的视角进行研究,但是笔者希望能在此基础上更多地从公权与私权冲突的视角对该制度进行客观的评价与反思,以期该权力的行使在具有正当性的基础上能够使其实际效果尽可能符合制度设计的初衷。
  二、“早期干预”措施的正当性基础:问题银行处置与银行业稳健经营
  “早期干预”也可以称为“早期介入”或“及时介入”,它是一种行政性监管权在商业银行出现问题时采取的必要纠正措施,通常在西方的学术界被称为“结构化早期介入与解决”(Structured Early Intervention and Resolution,简称SEIR)。[1]早期干预制度的主要目标有二:“第一,维护金融体系的稳定;第二,出于公共利益的考量,将损失(成本)最小化(这里的损失包括纳税人的损失、公共资金的损失、实体经济的损失,以及市场经济所树立的市场竞争规则的损失)。最终的目标还是为了维护公众对银行和金融体系的信任(信心)。尽管存款人利益的保护是存款保险计划的根本性目标,但是这并非早期干预措施的主要目标。”[2]在本质上作为一种行政性监管手段,早期干预制度存在的正当性基础同样适用于前文所述通常情形下银行金融监管权存在的正当性基础,即依然是法律上利益平衡的结果,经济上对市场失灵的矫正。但是作为一种广义上问题银行市场退出的处置措施,早期干预制度在正当性基础上还应当具有特别针对问题银行市场退出的特殊之处。当商业银行处于不安全、不稳健等状态时,银行监管机构如果能够及时发现并采取相应的措施纠正问题直至关闭该问题银行,对于防止问题恶化导致银行突然倒闭,进而将风险传染给整个银行体系产生银行危机,具有至关重要的作用。
  首先,早期干预对于整个银行体系的稳健运行至关重要。在问题银行破产之前,设置一个允许监管机构介入的触发机制是十分重要的。“这使得监管者能够将资本不足但还具有一定偿付能力的银行纳入到破产机制中。这样对类似于存款保险基金这样的公共基金而言,可将损失降低到最小,同时也维护了监管者的声誉。”[3]由于监管者的早期介入,在很大程度上替代了公众存款人对银行的监督功能,如果这样的介入措施是有效的、为公众所信任的,那么公众对于银行倒闭而给自己造成损失的担忧将有所缓解,对于整个银行体系而言,由于公众信心的存在,其面临银行挤兑的风险也就大大降低了,因此有利于维护整个银行体系的稳健运行。
  其次,早期干预对于防止银行从事高风险性的经营行为或对经营风险过度放任具有重要意义。因为银行监管机构的早期干预往往是根据银行问题的严重程度而采取不同的干预措施,最终直至将问题银行关闭。对于问题银行而言,当其预见到如果问题严重,早期干预措施是可以将其迅速关闭的,而金融安全网中的救济性措施将无法“享用”,那么其从事高风险经营活动的激励,以及寄希望于“大而不倒”的“侥幸心理”将大大降低,问题银行可能会从自身的角度采取措施将问题予以解决,或将风险降低到尽可能小。
  再次,早期干预还对银行改善公司治理具有重要意义。对于一些问题银行而言,形成倒闭风险的主要问题是欠缺完善的公司治理,按照学界和实务界的通说,英国巴林银行的倒闭,表面上是因为期货交易员尼克·里森的违法操作,但本质上则是由于巴林银行糟糕的公司治理,正如尼克·里森自己所言:“其实巴林银行迟早会倒闭,所有人都被授予很大的自主权以求生财之道,而规章制度和风险管理却一塌糊涂,我开设非法账户,以及随后的阪神大地震只是诱因而已。”[4]因此,早期干预的措施不仅仅是一种问题的事后纠正机制,更重要的还是一种“监管压力”,这种压力无论对问题银行自身而言,还是对问题银行的股东、高管而言,都是客观存在的,因为在监管机构早期干预的措施中可能存在一定的对银行、董事、股东的“限制或惩罚措施”。因此早期干预措施对上述主体所形成的“监管压力”无疑对改善银行的公司治理具有重要的积极意义。
  最后,早期干预对于阻止已经陷入破产困境的银行从事对整个银行体系而言不负责任的高风险性行为以及对于尽可能减少社会公众的损失具有重要意义。“如果在一家银行资产现值与债务现值持平,出现资不抵债之前就被关闭,那么存款保险机构和存款人就不会有损失。如果一家已资不抵债的银行继续营业,其股东除了投到银行的股本外不再会有其他损失,他们就会有再赌一把的强烈愿望,换句话说他们就会冒着极大的风险试图捞回老本。”[5]也就是说,当问题银行存在的问题严重到已经处于资本严重不足的状态时,实际上其已经陷入了破产困境,此时的问题银行更有动力从事高风险的业务,这样的高风险业务对于问题银行犹如“赌博”一般,一旦赌赢则其可能摆脱困境;即使赌输,情况也已经基本上到了最糟糕的境地,大不了倒闭破产而已,因此有研究表明,“一个濒临破产的银行往往会试图去冒更大的风险”[6]。银行的倒闭破产虽然是一件正常的事情,是一个正常的经济现象,但是突然的、毫无准备的银行倒闭对于银行体系而言却是危害至深的。因此早期干预措施往往赋予银行监管者以相应的权力与问题银行的管理者和股东进行协商,并对上述人员的利益和权利进行一定的限制,尤其是可能让上述人员对银行倒闭所造成的损失进行一定程度的分担,从而可以防止陷入破产困境的银行“破罐子破摔”,或者“再赌最后一局”而给银行体系造成严重的不稳定影响。即使问题银行真的濒临倒闭破产,通过早期干预能尽可能地保住问题银行的有效资产,并使管理人员和股东分担一部分损失,这对于整个社会公众的利益或公共基金而言,所可能遭受的损失将有所减少。
  因此,早期干预作为一种广义上的问题银行处置程序,对于抑制问题银行过度追求高风险性经营,改善银行公司治理,防止问题银行因为突然倒闭而给毫无准备的银行体系造成危机以及尽可能降低银行倒闭给社会公众造成的损失都具有重要的意义,这也构成了早期干预措施存在的正当性基础。
  三、早期干预措施的主要内容:以美国和中国相关法制为重点
  通常而言,各国有关银行监管的法律制度可能列出一个相对明确的授权清单,列出银行监管机构可能采取的矫正措施,并授权银行监管机构可以根据情况采取下列措施中的一部分直至全部:(1)要求银行遵守分派红利、支出管理费用、贷款或投资交易、存款或债务水平方面的限制性规定;(2)要求银行改变其管理结构和组织机构、改进其管理方式和自我监管制度;(3)要求银行不得进行某些特定的、高风险经营活动(比如持有股票),以确保银行将以一种令人满意的方式开展将来的业务;(4)要求银行逐步增加风险准备金、收回特定贷款、准备增资、关闭分支机构;(5)限制银行吸收存款。监管机构还可以通过对银行许可证进行限制的方式,限制银行的经营行为。[7]尽管早期干预措施的目的在不同国家的立法上是基本一致的,但是早期干预措施的具体内容在不同国家的立法规定上还是有所差异的。
  (一)美国的“立即矫正措施”(prompt corrective action,简称PCA)
  监管者基于信息的不对称,以及可能考虑到问题银行一旦严重到要关闭时将要面临的社会与政治压力,甚至可能出于与银行业的良好关系,在何时对问题银行采取介入性的早期干预措施上有时“举棋不定”,而且往往可能更加倾向于晚一点而不是早一点的介入,这就使得监管机构有可能贻误最佳的介入时机,从而导致问题银行的问题更加严重。因此,“对银行监管机构来说,选择恰当的介入时间非常重要。事实表明,不稳健银行的实际情况总是比其账面状况更糟糕”[8]。为了避免银行监管者因被赋予过大的自由裁量权而在面对问题银行时,在介入的时机和采取措施上的不妥当性,美国1991年通过了《联邦存款保险公司改进法》(Federal Deposit Insurance Corporation ImprovementAct,简称:FDICIA)。该法第131节和132节规定了立即矫正措施(prompt correctiveaction),并将其作为1950年《联邦存款保险法》的第38节和39节。所谓“立即矫正措施”,是指当银行出现法定事由时,银行监管机构要求银行立即采取行动改进所存在的问题。立即矫正措施通行的做法是监管机构依据一定的标准将银行分类,要求或者强制不同类型的银行采取不同的改进措施。[9]该立即矫正措施主要着眼于银行的资本充足率,不再允许银行出现资本不符合监管要求的情况,尤其是银行资本不足的情况将被严格禁止。其目的在于尽量完善现有的监管规则,以促使监管机构能够采取更为迅速的行动。[10]其目标是在银行资本充足率跌至一定水平,但远未导致倒闭时,促使监管者对问题银行采取一定的措施,以减少可能造成的存款保险基金的损失。其基本的监管理念是“河堤并不是突然崩溃的”,问题银行所出现的问题也会有一个从不严重到严重的发展过程,尽早发现问题,尤其是在其还不严重时,采取必要的矫正措施,以尽可能地解决问题。实际上,“美国的立即矫正措施所采取的这样一种强制性规定的原理在于监管规则也必须要服从市场规则,当清楚地看到问题银行确实没有什么改善的话,那么就应该趁早介入以避免给公众资金造成更大的损失”[11]。立即矫正措施包括强制性措施和自由裁量性措施,其具体内容如下。
  首先,根据美国《联邦存款保险法》第38节的规定,联邦银行监管机构每个季度都根据资本情况将其监管的银行划分为五个等级,具体划分等级及标准如表1所示:
  表1立即矫正措施的资本分类[12]

法宝



┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│资本类型[13]   │总资本充足率   │核心资本充足率  │资本杠杆比率[14] │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│资本非常充足   │10%或以上     │6%或以上     │5%或以上     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│资本充足     │8%或以上     │4%或以上     │4%或以上     │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│资本不足     │低于8%      │低于4%      │低于4%      │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│资本明显不足   │低于6%      │低于3%      │低于3%      │
├─────────┼─────────┴─────────┴─────────┤
│资本严重不足   │资本杠杆比率低于2%,无论其他的指标如何          │
└─────────┴─────────────────────────────┘

  其次,由银行监管机构根据银行所处的资本类型状态,采取不同的监管措施。当银行处于资本十分充足和资本充足状态时,监管机构一般不会对其采取任何限制性的措施,除非其因“资本分配或向某个控股人支付管理费”而导致银行资本恶化成为资本不足的银行时,监管机构有权禁止其从事上述行为,一旦银行已经进行了上述行为而导致资本恶化,则会被降到资本不足的银行类型。[15]除此之外,如果联邦存款保险公司认为一家银行处于“不安全或不稳健”状态或从事“不安全不稳健业务”[16],其可将该银行从资本十分充足银行降为资本充足银行,可以要求资本充足银行或资本不足银行遵守某些处于下一级资本类型的银行所应遵守的强制性或选择性监管措施。[17]
  对于资本不足银行,监管机构有权对其采取下列强制性矫正措施:(1)对银行恢复其资本的努力进行密切监督;(2)要求银行在法定的时间内(通常为资本不足后45天内),提交一份监管机构认可的资本恢复计划,并要详细说明其如何恢复为资本充足银行;(3)除非银行的资本恢复计划获得批准,并且该资本恢复计划执行的效果与计划是一致的,否则每个季度都会限制其资产增长,以便使其每个季度的平均总资产不超过前一个季度的平均总资产;(4)收购及获取权益、设立分支机构以及开展新业务必须事先经过监管机构的批准。[18]除此之外,监管机构还可以对银行采取下列自由裁量性措施:
  (1)要求银行增加资本金;(2)限制银行附属机构之间的内部交易;(3)限制存款利率;(4)严格地限制资产增加;(5)限制从事某些风险业务活动;(6)改善银行管理(调整银行管理者等);(7)禁止从代理行吸收存款;(8)银行控股公司分配资本需要获得批准;(9)要求其放弃财产及机构等。
  对于资本明显不足银行,监管机构有权对其采取下列强制性矫正措施:(1)一切适用于资本不足银行所采取的强制性措施和自由裁量性措施;(2)限制向银行高级职员支付报酬;(3)命令增加资本金;(4)限制存款利率。同时监管机构还可以根据实际情形行使自由裁量权,采取一系列选择性监管措施:(1)适用针对资本不足银行所采取的选择性措施;(2)如果未按照要求提交资本恢复计划或者增加资本金,则可以对银行进行接管;(3)如果有必要,也可以采取针对资本严重不足的银行所采取的强制性监管措施。[19]
  对于资本严重不足银行,监管机构有权对其采取更为严厉的监管措施,包括以上适用于资本明显不足银行的所有监管措施,当银行资本进入严重不足状态时,银行监管机构应当在90日内任命接管人接管该银行,如果作为接管人的联邦存款保险公司认为给予该银行一定的宽限期会避免存款保险基金遭受长期损失的话,其可以提供给该银行最多两次为期90天的宽限期。资本严重不足的银行未经联邦存款保险公司的事先批准,禁止从事下列行为:(1)普通营业性质以外的重大交易活动;(2)为高杠杆交易提供信贷;(3)修改章程或章程细则,除非该修改是实施法律、法规或命令所必需;(4)对会计方法做出重大变化;(5)与附属机构从事内部交易;(6)超额支付报酬或奖金;(7)对新债务或展期负债支付的利率超过正常利率;(8)对次级债券支付本金和利息。[20]
  除此之外,美国《联邦存款保险法》第39节还规定了“安全和稳健的标准”,对被监管银行从经营管理标准(包括内部控制、信息系统、内部审计系统、贷款文件、信用保险、利率风险、资产增长、补偿、费用、福利以及联邦金融监管机构认为适当的其他经营管理标准)、资产质量、盈利及股票估价标准、赔偿标准等几个方面进行了监管规定,要求被监管银行在法定期间内按照上述标准提交一份安全和稳健计划,详细阐述被监管银行为弥补亏损所采取的具体措施,如果其未能提交监管机构认可的计划或者未能有效实施该计划,监管机构应以公开命令的形式要求银行弥补亏损,并实施下列行为直至亏损得以弥补:(1)限制银行资产增长;(2)要求银行增加有形资产与总资产的比率;(3)限制利率;(4)监管机构认为可以更好地实现将存款保险基金损失减少到最小的其他措施。[21]
  2006年,美国国会还授权联邦存款保险公司针对被保险的银行实施一个“升级版”的风险评估体系,以更好地反映银行经营活动的风险状况。这样一个评估体系不仅可以根据银行实施的不同经营行为对不同的银行进行区分,而且允许对于大银行和小银行进行不同的风险评估。这样联邦存款保险公司可以根据针对大银行和小银行不同的风险评估结果采取不同的风险监管措施。但是,很可惜这一授权到2007年即被终止。随后的事实表明,联邦存款保险公司一直在寻求对被监管的银行采取更为精细的、更有针对性的监管。[22]
  (二)中国银行业监管法制中的“早期干预”措施
  我国在商业银行监管的早期干预措施上,主要以《银行业监督管理法》和2012年6月7日银行业监督管理委员会颁布的《商业银行资本管理办法(试行)》[23]为法律依据。其中《银行业监督管理法》第37条规定了早期干预措施的主要内容,实施早期干预的条件主要有两种情形:第一,被监管银行违反审慎经营规则,经监管机构责令限期改正,逾期未改正的;或者第二,被监管银行的行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的。在程序上须经“国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准”。在能够实施的干预措施上,主要有:(1)责令暂停部分业务、停止批准开办新业务;(2)限制分配红利和其他收入;(3)限制资产转让;(4)责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;(5)责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;(6)停止批准增设分支机构。
  《商业银行资本管理办法(试行)》主要以资本充足率为基础,并辅之以其他标准,采取一种分级“阶梯式”的干预措施,规定了我国的“立即矫正措施”制度,其目的是加强商业银行资本监管,维护银行体系稳健运行,保护存款人利益。[24]
  首先,法律明确要求商业银行应当符合法定的资本充足率监管要求。银监会有权对资本充足率未达到监管要求的商业银行采取监管措施,督促其提高资本充足水平。据此,法律明确规定了四个方面的资本充足率监管要求。第一,商业银行各级最低资本充足率要求:(1)核心一级资本充足率不得低于5%;(2)一级资本充足率不得低于6%;(3)资本充足率不得低于8%。第二,储备资本和逆周期资本要求:商业银行应当在最低资本要求的基础上计提储备资本,储备资本要求为风险加权资产的2.5%,由核心一级资本来满足;特定情况下,商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本,逆周期资本要求为风险加权资产的0~2.5%,由核心一级资本来满足。第三,系统重要性银行附加资本要求:对于国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%,由核心一级资本满足。第四,第二资本支柱要求:所谓“第二资本支柱要求”,是指银监会根据单个银行的具体情况,制定针对单个银行的更高的资本监管要求。除此之外,商业银行还应当满足杠杆率监管要求。
  其次,根据银行的资本充足状况,银监会将商业银行分为四类,如表2所示。
  表2中国银监会关于商业银行的分类及标准

┌──────┬─────────────────────────────┐
│商业银行类型│分类标准                         │
├──────┼─────────────────────────────┤
│第一类商业银│资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到法定的│
│行     │各级资本要求(即满足资本充足率监管规定的所有要求)     │
├──────┼─────────────────────────────┤
│第二类商业银│资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二资│
│行     │本支柱要求,但均不低于其他各级资本要求(即可以满足前三个方 │
│      │面的资本监管要求,但无法满足第二资本支柱要求)       │
├──────┼─────────────────────────────┤
│第三类商业银│资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低│
│行     │资本要求,但未达到其他各级资本要求(即可以满足第一个方面关 │
│      │于最低资本充足率的要求,但无法满足后三个方面的资本监管要求│
│      │)                             │
├──────┼─────────────────────────────┤
│第四类商业银│资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达│
│行     │到最低资本要求(即四个方面的资本监管要求均无法满足)    │
└──────┴─────────────────────────────┘

  再次,针对不同资本类型的商业银行采取阶梯式的、逐级严厉的介入式矫正措施:对第一类商业银行,银监会支持其稳健发展业务。为防止其资本充足率水平快速下降,银监会可以采取下列预警监管措施:(1)要求商业银行加强对资本充足率水平下降原因的分析及预测;(2)要求商业银行制定切实可行的资本充足率管理计划;(3)要求商业银行提高风险控制能力。
  对第二类商业银行,除了可以适用上述监管措施外,银监会还可以采取下列监管措施:(1)与商业银行董事会、高级管理层进行审慎性会谈;(2)下发监管意见书,监管意见书内容包括:商业银行资本管理存在的问题、拟采取的纠正措施和限期达标意见等;(3)要求商业银行制定切实可行的资本补充计划和限期达标计划;(4)增加对商业银行资本充足的监督检查频率;(5)要求商业银行对特定风险领域采取风险缓释措施。
  对第三类商业银行,除了可以适用针对第一类、第二类银行监管措施外,银监会还可以采取下列监管措施:(1)限制商业银行分配红利和其他收入;(2)限制商业银行向董事、高级管理人员实施任何形式的激励;(3)限制商业银行进行股权投资或回购资本工具;(4)限制商业银行重要资本性支出;(5)要求商业银行控制风险资产增长。
  对第四类商业银行,除了可以适用上述所有监管措施外,银监会还可以采取以下监管措施:(1)要求商业银行大幅降低风险资产的规模;(2)责令商业银行停办一切高风险资产业务;(3)限制或禁止商业银行增设新机构、开办新业务;(4)强制要求商业银行对二级资本工具进行减记或转为普通股;(5)责令商业银行调整董事、高级管理人员或限制其权利;(6)依法对商业银行实行接管或者促成机构重组,直至予以撤销。在处置此类商业银行时,银监会还将综合考虑外部因素,采取其他必要措施。除上述监管措施外,银监会可依据《银行业监督管理法》以及相关法律、行政法规和部门规章的规定,采取其他监管措施。
  四、对早期干预措施的反思与回应:以公权与私权冲突视角为主
  早期干预措施认为问题银行并不是在某个特定的时间突然陷入困境的,其问题的形成与恶化往往是一个发展的过程,因此,需要对问题银行“早发现、早干预、早解决”,以维护金融体系的稳定,尤其是尽可能减少作为公共基金的存款保险基金的损失,美国1991年《联邦存款保险公司改善法》颁布之后几年的银行监管实践表明“解决问题银行的总成本下降了”[25]。但是,2007年美国的金融危机,大约导致400家左右的银行关闭破产,早期干预措施的作用受到一定的质疑。因此准确认识、客观评价早期干预措施,既要看到其为实现制度设计目标而发挥积极功能的一面,又要看到其功能的局限性,同时还要更深刻地从公权与私权冲突的视角来认识早期干预措施。

  ······

光宗耀祖支撑着我去教室


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Rosa M Lastra. Cross-Border Bank Insolvency[M]. Oxford University Press, 2011.

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