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【期刊名称】 《江西社会科学》
宅基地流转改革的价值趋向与改革路径
【作者】 夏克勤【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院{博士生}
【分类】 土地法【中文关键词】 宅基地;流转;住宅;农村土地
【文章编码】 1004-518X(2016)09-0164-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 9
【页码】 164
【摘要】

十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”、“改革完善农村宅基地制度”的改革目标。通过梳理各省市针对宅基地使用权的流转改革可以发现,许多改革虽在主体、内容、依据上存在“合法性风险”,但是对我国滞后的宅基地制度的“松绑”,有利于激发经济社会发展活力,属于“良性违法”现象。宅基地使用权流转制度改革应当有利于维护农民的生存发展权、有利于发挥土地利用效率、有利于维护社会公平。在价值衡量基础上,提出宅基地流转应当按照“两步走”步骤稳妥推进、逐步开禁;进一步扩大宅基地使用权的基本权能;建立宅基地的有偿取得和有偿退出制度;完善宅基地使用权的流转方式;建立宅基地流转土地收益公平分配机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238188    

农村宅基地是农村集体所有的,农户经依法批准用于建造住宅及附属用房的土地。当前,我国采用“一户一宅、无偿取得、禁止交易、无限使用”的农村宅基地制度,国家政策明令禁止城镇居民到农村购买宅基地和农民住房。随着工业化和城镇化的加速,大量农民进入城镇谋求生计,造成了大量宅基地被闲置甚至“空心村”现象[1]。宅基地使用权不能流转,使农民无法分享到土地收益,宅基地的资产和资本价值不能显化,不能为进入城镇谋生的农民提供安身立命的经济来源;另一方面,大量宅基地被闲置与城镇建设用地紧张的现状形成强烈对比,城乡用地未得到合理配置。因此,理论界和实务界一直较关注宅基地流转问题,存在开禁说、禁止开禁说和限制开禁说诸观点,许多省市也进行了积极改革创新,但就很多问题仍未形成共识。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“赋予农民更多财产权利”和“改革完善农村宅基地制度”的改革目标。如何对宅基地流转制度进行合理设计,让农民共享改革发展的成果,成为新形势下的重大课题。

一、宅基地流转制度改革的地方实践

早在十八届三中全会之前,一些省市如天津、吉林、重庆、浙江等地对宅基地流转进行了的超前实践,目的在于盘活潜力巨大的农村土地财富,扩大农民的土地权益,促进城乡用地合理配置。

(一)各地宅基地流转改革的主要类型

一是根据流转主体,可分为狭义的流转和广义的流转。狭义的宅基地流转即指农户之间、农户与城镇居民等平等主体之间的自愿有偿流转,这种流转或单独进行,或者根据“房随地走”原则,与农民住宅同时流转;广义上的宅基地流转涉及农户、集体、政府等主体之间的流转,如政府征收、政府土地储备机构收购、政府主导下的宅基地置换等。

二是根据流转范围,可分为集体经济组织内部和集体经济组织外的流转。各地政府早年出台的规定对宅基地的流转范围规定较为保守,一般限制在本集体经济组织内部,如重庆2008年出台的规定明确将宅基地的申购方限定为本集体经济组织成员或高山移民;近年来各地对宅基地受让人的范围有所放开,如浙江省2012年出台的规定提出,要探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨社置换的机制;温州市进一步提出要建立宅基地在县域内置换和流转的机制,但未明确城镇居民是否可以购买宅基地使用权。

三是根据流转模式,可分为政府主导下的流转和村民自主运作的流转。前者如天津的“以宅基地换房”,在不减少耕地的前提下,农民按照标准以其宅基地无偿置换小城镇中的一套住宅,区统一组织对还迁住房面积大小的土地进行复耕,所节余的建设用地一部分入市拍卖后作为置换成本(城镇住宅建设资金),另一部分作为区储备用地。农民自主运作的宅基地置换是以农民为主体进行的,政府仅进行引导而不参与,土地收益在村民间进行分配。如郫县指路村的“五自”模式:农民自筹部分资金,并将预计节约的建设用地指标出让给镇政府土地储备机构获取部分资金,自行整治土地、建设新居。对预留集体建设用地进行自主开发,发展乡村第三产业,收益由股东按比例分配。这两种模式最根本的区别在于土地收益的分配,在农民自主模式下,集体和农户能更直接地分享农村城市化的成果。

四是根据流转方式,分为转让、出租、入股、抵押、转租、联营、房屋联建、指标流转等。安徽省的宅基地流转方式包括转让、出租、入股、抵押;重庆市允许农村宅基地使用权以出租、转让、转租、入股、联营等方式交易;成都市在汶川大地震后,允许农户通过宅基地使用权抵押和联合建房来实现灾后重建;此外,还有一种指标流转(如重庆2008年底实施的“地票交易”制度),将农村宅基地复垦为耕地后产生的建设用地指标(“地票”)在交易所交易。

(二)江西省Y县的宅基地制度改革情况

2015年2月,全国人民代表大会常务委员会授权国务院选择33个试点县级行政区域进行农村土地改革,Y县是江西省唯一的土地改革试点县。Y县宅基地流转制度改革主要内容有:第一,宅基地有偿使用制度。村民原始取得宅基地实行择位竞价,对因历史原因形成“一宅超标”和“一户多宅”的,根据其超标面积实行阶梯式计费;非本集体经济组织成员通过继承等方式占有和使用宅基地的,按不同标准收费;坚持“取之于民、用之于民”,宅基地有偿使用费主要用于旧村改造、宅基地退出补偿、村庄基础设施建设、公共设施、公益事业及误工人员的误工补贴等。第二,宅基地自愿退出制度。退出分无偿、有偿和享受政府相关优惠政策三种方式。第三,宅基地流转制度。宅基地可采取转让、出租等方式流转,受让、承租人应为本集体经济组织内部成员,转让方流转宅基地后必须在农村或城镇仍有合法住所,流转后不得再申请宅基地。第四,流转收益分配。房屋收益归产权人所有,宅基地收益在集体经济组织和原宅基地使用人之间进行合理分配,前者分配原则上不得低于同期分配宅基地交纳的最低价款,宅基地出租租金的20%上交集体经济组织。

(三)各地宅基地流转实践的启示

各地宅基地流转实践为我国土地制度改革进行了有益探索,但也存在以下“合法性”风险:一是在主体上,扩展到了国家政策不许可的集体经济组织外的村民和部分城镇居民,并推动了以政府为主导的带有公权力属性的流转形式,包括政府回购、置换等;二是在依据上,缺乏高层级效力的法律法规依据,如宅基地置换在实施和结果上体现为收回农民宅基地使用权并进行补偿,与其说是宅基地使用权的流转,毋宁说更近似于征收,但其又不受征收的“公共利益”目的和严格程序之限制,也没有法律依据,可谓游离于宪法法律之外的一种创新举措;三是在内容上,将物权法规定的宅基地使用权的占有、使用权能扩展到了收益、处分权能,转让、出租、入股、抵押、转租、联营、房屋联建等流转形式,即为行使收益、处分权能的体现。

虽然以上“地方试验”在合法性上存疑,但它是对滞后的宅基地制度的“松绑”,有利于激发经济社会发展活力,属于目的正当、形式违法的“良性违法”现象。[2]张千帆指出,只要“符合民主、法治与人权的宪法原则,且没有损害任何全国性利益”{1}的改革,就应当受到宽容。笔者认为,十八届三中全会明确了“赋予农民更多财产权利”、“改革完善农村宅基地制度”的改革方向,具体制度设计尚未明确,对于各地改革应有一定的弹性包容空间,先行先试,总结经验,汲取教训,逐步推广,效果较好的“地方试验”可以在全国推广甚至上升为立法,效果欠佳的进行修正或予以否弃。

二、宅基地使用权流转改革的价值趋向我反正不洗碗,我可以做饭

宅基地使用权流转应否开禁?如何开禁?如何判断某项宅基地流转改革是“良性违法”?这些问题不能仅从实定法和政策层面加以评判,而需对改革背后的价值博弈和利益冲突进行深入考量。学界关于宅基地流转问题存在允许流转说、禁止流转说及限制流转说等{2}(P238),笔者主张“有条件的逐步开禁说”,认为宅基地流转改革应当符合以下价值趋向:

(一)宅基地使用权流转改革必须符合宅基地的社会保障属性,有利于维护农民的生存、发展权

九亿农民的安居乐业是农村和谐稳定的前提。宅基地使用权基于集体经济组织成员身份而取得,“一户一宅、无偿取得”具有强烈的社会保障性和福利性,宅基地制度发挥着农民居住保障的作用,是我国农村保障体系的重要组成部分。虽然经济社会发展已弱化了爆发大规模土地兼并风险的客观条件[3],但仍须对农民丧失生活保障削弱农村社会抗风险能力的可能性保持警惕。据调查,目前我国“无地农民”的人数占农民总数的10%强,{3}(P60)在农民收入较低且农村保障体系尚未十分健全的现阶段,[4]宅基地的生活保障功能仍应是改革的基本考量。

禁止流转说认为,为了维护农民的生活保障,宅基地使用权流转不应开禁。一旦允许宅基地使用权自由流转,农民受到利益驱动卖掉宅基地和房屋,又不能完全转化为城镇居民,可能成为一股新的社会不安定因素。笔者认为这种观点是片面的:其一,该观点仅关注宅基地作为土地资源的社会保障性,忽略了宅基地的资产和资本功能亦具社会保障性。宅基地具有资源、资产和资本三大功能,资源功能要求土地的有效配置和合理利用(如占有、居住);资产功能要求土地具有可交易性,明晰产权、显化价值(如收益、处分);资本功能是指土地融资功能(如抵押、入股、证券化等)。{4}(P168)宅基地的资源功能可以为农民提供容身之所,而资产和资本功能可以将宅基地使用权货币化,为农民在城镇谋得安身立命之本,为其发展提供物质支撑。其二,认为农民受到利益驱动就会卖地卖房的观点,显示了论者对农民“理性”的怀疑。然而“理性农民假说”认为:“全世界的农民都在与成本、利润和风险打交道,他们都是时刻计算个人收益的经济人。在自己那个小小的个人分配的领域里,这些农民都是企业家。”{5}(P64)这也为我们的实证调研所证明[5]。其三,禁止流转说以维护农民的根本利益为宗旨,带有浓厚的“家长主义”色彩,然而,禁止宅基地流转并非在所有情况下都符合农民的利益,如成都市允许灾毁住房农户以宅基地使用权和拟建房屋作抵押申请贷款,以帮助农村地震后重建,恰恰是出于农民安身立命的需要。

农村宅基地流转开禁既是保障农民生存权的需要,也是新时期下保障农民发展权的需要。农民发展权是指每一个农民个体拥有的公平参与促进经济社会文化和政治发展过程,并公平分享发展成果的基本人权。{6}这一权利为《联合国发展权利宣言》第一条所确认[6],习近平同志指出的“要让广大农民共享改革发展成果”是农民发展权的最生动、最直观的诠释。长期以来,宅基地禁止流转与户籍制度一起,限制了农民自由迁徙,农民享有的政治、经济、教育、卫生、福利等各方面的权利与城镇居民相比极为不平等,大量农民工进入城镇谋生,却又无法在城镇安身立命,这不仅造成了农一代的贫困,还引发了留守儿童等社会现象,极可能加剧农二代在家庭、教育和职业发展等方面的困境。宅基地流转的开禁,可以扩大农民的土地权利,给予其更多选择发展道路的自由,这是保障农民发展权不可或缺的。

总之,宅基地使用权流转开禁,体现了新时期对农民生存权、发展权的保护。同时,为了控制农民大规模失地的风险,不宜一步到位地放开宅基地流转,而应稳妥推进、逐步放开。

(二)宅基地使用权流转改革必须彰显宅基地使用权的物权属性,提高土地利用效率

物权效率原则是物权制度的根本性原则,它要求通过对物的占有和支配,实现对物的充分高效利用,宅基地流转改革应当充分发挥物权的效率性。但是,现有宅基地制度安排是低效率的。体现在:第一,宅基地使用权在原始取得上的低效率。“一户一宅”的无偿取得制度带来的结果是普


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张千帆.宪法变革与地方试验——再论良性违法(宪)的界定及其超越[C].中央与地方关系的法治化国际学术研讨会论文集,2007.

{2}王小莹.我国农村土地流转法律制度研究[M].北京:法律出版社,2012.

{3}陈小君.后农业税时代农地法制运行实证研究[M].北京:中国政法大学出版社,2009.

{4}中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室.农村土地制度改革:国际比较研究[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

{5}(美)西奥多·舒尔茨.改造传统农业[M].北京:商务印书馆,1987.

{6}汪习根,杨丰菀.论农民平等发展[J].湖北社会科学,2009,(9).

{7}(美)波斯纳.法律的经济分析[M].北京:法律出版社,1997.

{8}梁慧星,陈华彬.物权法[M].北京:法律出版社,1997.

{9}周其仁.变革土地制度的时机已经成熟[N].南方周末,2007-10-18.

{10}刘承韪.产权与政治——中国农村土地制度变迁研究[M].北京:法律出版社,2012.

{11}贺雪峰.地权的逻辑[M].北京:中国政法大学出版社,2010.

{12}吕军书.从政法传统看我国农村宅基地抵押流转的必然性——兼论农村宅基地抵押流转的途径[J].求实,2014,(1).

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