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【期刊名称】 《江西社会科学》
出入境反恐怖主义措施比较研究
【副标题】 以《反恐怖主义法》第39条为例【作者】 周振杰
【作者单位】 北京师范大学刑事法律科学研究院{教授}【分类】 刑法学
【中文关键词】 恐怖主义;出入境管理;行政措施;权利救济
【文章编码】 1004-518X(2016)09-0143-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 9
【页码】 143
【摘要】

在预防恐怖分子跨国流动方面,出入境管理措施更加便捷、有效,因此得到了许多国家的青睐。国外立法中的出入境管理反恐怖主义措施主要包括两类:针对出入境证件的措施与针对出入境者的措施。这些措施涉及国际法规定的基本人权,而且存在被滥用的可能。所以在适用出入境管理反恐怖主义措施之际,国外立法通常会规定一定的救济措施,例如英国2015年最新反恐怖主义法中的入境许可制度。我国《反恐怖主义法》第39条规定的管制措施回应了实践需要,但是在实施细则中应通过规定具体时限与程序规则等内容,为适用对象留下寻求权利救济的途径。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238186    
  
  联合国安理会在2014年9月24日通过的第2178号决议中明确要求:“所有国家应通过有效的边界管制和签发身份证和旅行证件方面的管制,并通过防止假造、伪造或冒用身份证和旅行证件的措施,防止恐怖分子和恐怖集团的流动。”为响应这一要求,许多国家纷纷修改旧法或者制定新法,强化本国在出入境方面的反恐怖主义措施。2016年1月1日开始实施的《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)也在39条规定:“出入境证件签发机关、出入境边防检查机关对恐怖活动人员和恐怖活动嫌疑人员,有权决定不准其出境入境、不予签发出境入境证件或者宣布其出境入境证件作废。”本文拟从比较法的角度探讨《反恐怖主义法》39条的具体适用与权利救济问题。
  一、国外立法强化出入境管制的背景
  联合国安理会通过决议要求各国强化出入境管制的背后,是外国恐怖主义战斗人员跨国流动给国际社会带来的危险日益增加。所谓外国恐怖主义战斗人员,是指“前往其居住国或国籍国之外的另一国家,以实施、筹划、筹备或参与恐怖行为,或提供或接受恐怖主义训练,包括因此参与武装冲突”者。联合国安理会反恐委员会2015年5月的报告认为,约有15000名至30000名外国公民在其居住国或国籍国之外参加恐怖活动,当然绝大部分是在位于伊拉克与叙利亚境内的伊斯兰国。国际激进主义研究中心(International Centre for the Study of Radicalization, ICSR)在2015年的政策报告中也指出,虽然外国恐怖主义参战人员的现象并不仅仅限于叙利亚与伊拉克,但毫无疑问,叙利亚战争比以往任何武装冲突吸引的这类人数都多:来自全球80多个国家的逾20000名外国战斗人员出现在叙利亚战场,其中约有19%是来自欧盟国家,法国人数最多,约有1200人,紧随其后的是德国(500~600人)、英国(500~600人)与比利时(440人)。{1}
  虽然外国恐怖主义战斗人员通常是在来源国之外的国家实施恐怖活动,许多人都无意于返回自己的国家,欧洲情报官员估计约有10%~20%从欧洲前往叙利亚与伊拉克参战的人员计划永远留在冲突地区,许多人甚至烧掉自己的护照,以表示与过去彻底决裂。{2-4}但是,也有许多接受恐怖主义培训的恐怖分子为了策划、实施恐怖主义活动,而返回了来源国。国外研究表明,在可统计的外国恐怖主义战斗人员中,约有10%左右回到了其居住国或者国籍国参与恐怖活动。{5}上述ICSR的报告同样表明,在叙利亚与伊拉克的外国恐怖主义战斗人员中,回到来源国或者直流过境国的约有10%~30%,对当地的安全构成了重大威胁。{6}英国金融时报统计认为,在2014—2015年间在法国发生的恐怖主义案件中有72起与叙利亚的武装冲突有关;近一半的英国安全机构的调查对象都有参加叙利亚武装冲突的经历。{7}英国皇家综合研究院(Royal United Services Institute, RUSI)与议会立法审议报告在2014年10月提交的报告中也认为,给西方带来紧迫恐怖主义威胁的,正是那些外国恐怖主义战斗人员,在叙利亚与伊拉克参加恐怖组织的英国恐怖分子对英国的威胁尤其值得关注。{6}{7}
  大量外国恐怖主义战斗人员能够顺利到达叙利亚与伊拉克,与相关国家宽松的边境管理不无关系。研究表明,前往伊拉克与叙利亚参加伊斯兰国、胜利阵线等恐怖主义组织的外国恐怖主义战斗人员选择在土耳其中转的原因,正是土耳其与叙利亚、伊拉克之间的漫长、复杂的边境使得非法越境相对容易。当然,欧盟国家公民前往土耳其不需要申请签证,也是重要原因之一。{7}
  正是在这一宏观背景下,许多国家纷纷通过修改旧法或者制定新法,强化本国的出入境反恐怖主义措施。例如,自2015年7月1日,英国开始全面施行其第八部反恐怖主义立法——《2015年反恐怖主义与安全法》(Counter-Terrorism and Security Act 2015,以下简称《2015年反恐怖主义法》)。{8}在介绍该法的立法背景与目的之际,英国首相卡梅伦明确指出:“本法将在许多重要领域采取针对性措施,阻止人们前往海外参加恐怖组织或者参与恐怖活动,然后再返回英国,并妥切处理那些已经回到国内对社会公众造成威胁者。”{9}
  二、国外立法中的出入境管制措施与权利救济
  (一)国外立法中的出入境管制措施
  从当前的国外立法来看,出入境管制措施大致可以分为如下两类:
  一是针对出入境证件的措施,即通过限制或者取消恐怖分子或者恐怖嫌疑人的旅行证件,限制其出入境。例如,澳大利亚2014年8月通过的立法,授权政府不经司法许可宣布赴境外参加恐怖组织或者恐怖活动人员的出入境证件无效,并且澳大利亚政府已经据此宣布了60余位澳大利亚公民的护照无效;美国现行立法已经授权总统宣布美国公民的出入境证件无效,联邦立法机关审议立法,以授权政府直接宣布恐怖主义组织成员的美国护照无效;许多国家也都在思考,是否需要增强政府限制或者取消恐怖主义嫌疑人旅行证件的权力。{4}从本国的反恐怖主义实情出发,欧盟国家规定了更加严格的管制措施。在荷兰,如果政府有理由怀疑某人曾经去过伊拉克、叙利亚等武装冲突地区,并对荷兰的国家安全与利益造成威胁,政府可以取消其护照;德国立法机关在既有的护照法授权政府在法定条件下没收恐怖分子以及嫌疑人护照的基础上,已经参照联合国安理会第2178号决议的要求,进一步采取了相关措施,以使政府能够更便捷地采取没收措施。{2}英国《2015年反恐怖主义法》第1条也明确规定,如果有理由怀疑某人是为了实施恐怖主义相关行为而离开英国,政府可以取消或者扣押其包括护照以及可以作为护照使用的其他文件在内的旅行证件。
  二是针对出入境者的措施。这类措施继而可分为临时性措施和永久性措施。
  临时性措施,即通过行政命令在一定期限内限制恐怖分子或者恐怖嫌疑人出入境。例如,根据法国2014年9月通过的立法,如果有合理而且充分的理由相信某人是有赴法国境外参加恐怖组织或者参与恐怖活动的嫌疑,政府可以颁布行政命令禁止该人离开法国,该命令的期限为六个月,而且可以无限制地延长;法国议会2014年秋通过的反恐怖主义立法也授权政府在法定条件下禁止恐怖分子或者嫌疑人离开法国。{2}英国《2015年反恐怖主义法》第2条也规定了“临时禁入令”(Temporary Exclusion Orders, TEO),授权国务大臣在英国公众可能遭受恐怖威胁情况下通过行政命令禁止特定人员入境。
  永久性措施,即通过剥夺恐怖分子或者嫌疑人的国籍,将之永久地驱逐出境或者限制其入境。剥夺国籍就是剥夺一个人属于某一个国家的国民或公民的法律资格,切断其与特定国家间固定的法律联系。由于涉及基本人权,剥夺国籍通常是在刑事诉讼程序中适用,而且非常罕见。但是,为了应对外国恐怖主义战斗人员日益增大的安全威胁,越来越多的国家正在将剥夺国籍作为重要的预防措施来使用。例如,黑山与波斯尼亚在911事件之后,剥夺了在该国定居的许多外国战斗人员的国籍,并强制将他们送回来源国;加拿大政府2014年1月通过的C-24号法案授权政府在恐怖分子具有双重国籍的案件中,剥夺其加拿大国籍;法国立法也授权政府剥夺具有双重国籍的恐怖分子的法国国籍;{1}印度尼西亚也在2014年通过修改国籍法授权政府剥夺未经总统许可参加国外军事集团者的国籍。{10}(P12)
  许多恐怖主义威胁严重的欧洲国家开始重视使用剥夺国籍这一行政措施,在很大程度上是在效仿英国的做法。自2006年的David Hicks案以来,英国立法机关已经通过数项立法,不断扩大政府在剥夺恐怖主义战斗人员的国籍方面的权限。例如,英国2006年的国籍法修正案,授权内政部为了公共利益,无须经过司法许可直接剥夺犯罪人的国籍,而且决定一经做出立即生效。尤其需要指出的是,英国内政部在过去只能剥夺具有双重国籍犯罪人的国籍。但是,2013年11月针对Hilal案通过的修正案授权英国内政部在有合理理由相信单一国籍的行为人可能获得另一国家国籍的场合剥夺该人的英国国籍。{11}
  (二)出入境管制措施的程序与救济
  国际法并没有完全禁止上述出入境管制措施,《公民权利和政治权利国际公约》12条第3款明确规定在为了保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制的情况下,可以对该条第1款与第2款规定的迁徙自由权与离开本国的权利进行限制。而且,从实践的角度而言,通过这些措施限制恐怖分子或者恐怖嫌疑跨国流动是直接有效的。但是,这些措施用之不当很容易侵犯基本人权,国外立法原则上都为适用对象规定了一定的权利救济措施。例如,就英国内政部剥夺国籍的决定,英国立法允许当事人向移民与难民法庭(Immigration and Asylum Tribunal)提出上诉;如果在以需要保密的理由做出剥夺国籍决定的案件中,当事人可以向移民特别上诉委员会(Special Immigrations Appeals Commission)提起上诉。有的欧洲国家甚至允许当事人向联合国人权委员会等国际机构申请裁决。例如,联合国人权委员会2008年在两名比利时公民诉比利时一案中,就基于对他们的刑事指控已经被驳回的理由,明确指出,比利时政府为了实施联合国安理会第1267号决议而限制他们的迁徙自由是不必要的。{12}这里拟以英国《2015年反恐怖主义法》规定的“临时禁入令”的适用程序与救济措施为例,以作说明。
  所谓临时禁入令,指国务大臣针对具有恐怖主义嫌疑者签发的禁止其进入英国境内的行政命令。以国务大臣签发禁令的前提及其生效是否以法院许可为必要要件,可以将《2015年反恐怖主义法》中的“临时禁入令”分为“普通临时禁入令”与“紧急临时禁入令”两种,前者是指国务大臣针对符合法定条件的人员,经法院许可签发的临时禁入令;后者是指国务大臣在紧急状态下,未经法院许可签发的临时禁入令。
  其一,普通临时禁入令。如果国务大臣认为特定人员符合下述条件,可以对之签发禁入令,禁止其入境:该人已经或者可能参与涉恐行为(terrorism-related activities),为英国公众免受恐怖主义威胁所必需,该人在英国境外且具有合法的英国居留权。这里所谓的“涉恐行为”指:(i)实施、预备或者教唆恐怖主义行为,(ii)促进实施、预备或者教唆恐怖主义行为的行为或者有实施此行为之故意,(iii)鼓励实施、预备或者教唆恐怖主义行为的行为,或者有实施此行为之故意,或者(ix)明知或者相信某人涉及第1项规定之行为,而给予支持或者帮助的行为。
  在将“临时禁入令”通知适用对象之前,国务大臣必须向法院申请许可。如果法院经审查认为上述适用条件并不存在,可以直接推翻该“临时禁入令”或者指示国务大臣予以撤销。此处的“法院”根据当事人的主要居住地的不同而不同:如果当事人的主要居住地在苏格兰,指苏格兰最高法院民事法庭(Outer House of the Court of Session);如果当事人的主要居住地在北爱尔兰,指北爱尔兰高等法院(the High Court in North Ireland);在其他案件中,指苏格兰与威尔士高等法院(the High Court in England and Wales)。
  法院审查的主要内容,是判断国务大臣的相关决定是否存在明显缺陷。在根据司法审查的各项原则进行审查之后,如果法院认为国务大臣的相关决定存在明显缺陷,可以拒绝许可国务大臣发出禁令。否则,法院必须予以许可。当然,国务大臣可以就法院的裁决提出上诉,但是只能针对法律适用问题提出异议。
  在获得法院的许可之后,国务大臣必须将禁令通知到被禁止进入英国境内的人员(禁入对象)。而且,必须在该通知中告知禁入对象根据《2015年反恐怖主义法》向国务大臣申请授予“入境许可”(permit to return)的权利。“临时禁入令”在向禁入对象发出通知之际生效,有效期为2年。在禁令生效期间,禁入对象所持有的护照等出入境证件自动失效,任何在英国境外向禁入对象颁发英国出入境证件的行为都属无效行为。国务大臣可以向同一对象重复发出“临时禁入令”,即使在前一项禁令仍在有效期间,也可以发出后一项禁令。当然,国务大臣也可以随时撤销入境禁令。
  其二,紧急临时禁入令。《2015年反恐怖主义法》第2条规定,在紧急情况下,为了保护公众免受恐怖主义威胁,国务大臣可以在不经法院许可的情况下,向相关人员发出临时禁入令,这一禁令同样在发出通知之际生效。在紧急临时禁入令之中,国务大臣必须声明,其具有合理基础认为情况紧急,需要在未经法院许可的情况下签发禁令。
  在将禁令通知禁入对象之后,国务大臣必须立即将该禁令提交至法院进行审查。法院必须在禁令通知至当事人7日之内开始审查,就国务大臣的紧急决定是否存在明显缺陷进行裁决。如果法院经审查,认为国务大臣的任何决定存在明显缺陷,必须推翻临时禁入令。否则,就必须予以批准。而且,法院必须将其裁决结果通知到当事人。
  作为“临时禁入令”的救济措施,《2015年反恐怖主义法》第7条规定,禁令有效期间,被禁止入境者可以向国务大臣申请“入境许可”。该法第6条规定,在申请提出后的合理期间内,

  ······

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【参考文献】

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{8}UK Parliament. Explanatory Notes to Counter-terrorism and National Security Act 2015[EB/OL]. http://www. legislation.gov.uk/ukpga/2015/6/notes/contents.

{9}UK Parliament. Counter-terrorism and National Security Act 2015[EB/OL]. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/6/contents.

{10}Fenton, A.J. and Price, D. Breaking ISIS: Indonesia’ s Legal Position on the Foreign Terrorist Fighters Threat . Australian Journal of Asian Law, 2015, 16(1).

{11}TheGenevaAcademyofHumanitarianLaw and Human. Foreign Fighters in International Law[EB/OL]. http://www. geneva-academy.ch.

{12}Rachel Briggs Obe and Tanya Silverman. Western Foreign Fighters: Innovations in Responding to the Threat [EB/OL]. http://www.strategicdialogue.org/ISDJ2784_Western_foreign_fighters_V7_WEB.pdf.

{13}HM Government. CONTEST: The United Kingdom’s Strategy for Countering Terrorism [EB/0L]. https:// www.gov.uk/government/publications/counter -terrorism strategy-contest.

{14}罗沙.中国警方从东南亚遣返多批企图参加“圣战”的偷渡人员[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2015-07/11/c_1115892366.htm.

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