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【期刊名称】 《江西社会科学》
我国失业保险中促进再就业法律制度的完善
【作者】 胡珀【作者单位】 兰州大学法学院{副教授,博士}
【分类】 社会保障行政法律制度
【中文关键词】 失业保险;促进再就业;社会保障法;劳动法;制度完善
【文章编码】 1004-518X(2016)09-0171-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 9
【页码】 171
【摘要】

我国失业保险法律制度的建立相对较晚,现有失业保险立法关于失业保障的规定较为全面,但关于促进再就业的规定有诸多不足,存在着基础概念界定不清晰、失业保险覆盖范围较窄、失业保险金给付制度不合理、再就业培训措施欠缺和职业介绍功能发挥不足等问题。为实现社会法治,促进经济发展,在立法上应当合理界定基础概念、扩大失业保险覆盖范围、实行有差别的浮动性失业保险费费率和递减的失业保险金给付模式;在执法上应当具体化再就业培训措施、优化职业介绍功能、规范职业介绍活动,以完善我国失业保险中的促进再就业法律制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238189    
  
  随着时代的不断发展,失业成为一个全球性的难题,高失业率给各国的经济与社会安定都带来了巨大挑战。我国对失业问题的研究起步较晚,一方面是因为思想认识上的偏差,不承认社会主义国家存在失业问题,另一方面是因为计划经济时代国家救济占据主导地位,劳动者不存在失业问题。然而,随着改革开放的逐步推进,市场经济成为我国的基本经济体制,市场体制之下失业问题不断涌现,基于现实的需要,我国立法也开始重点关注失业现象。为了更好地稳定就业关系,促进再就业,多数国家的失业保险立法通常具备两项功能:一是对失业人员的基本生活予以保障,二是促进失业人员的再就业。从我国现行失业保险立法来看,对失业人员的基本生活予以保障的功能已有比较全面的规定,但有关促进失业人员再就业的问题在立法中规定较少,失业保险立法的促进再就业功能发挥不充分,这已成为当前失业保险立法的一大缺陷。
  一、立法历程及功能演变
  (一)失业保险法律制度的初步建立阶段
  我国失业保险法律制度的建立相对较晚。新中国成立初期由于实行计划经济体制下的“统包制”和“终身制”就业制度,虽然在一定程度上缓解了城镇就业压力,但“文革”后,我国已出现了就业危机。到了20世纪80年代中期,计划经济体制已严重不适应我国社会经济发展,众多企业因经营管理不善而濒临破产,出现了大量潜在的失业人员。鉴于此,国务院决定采取劳动合同的形式规范国营企业的劳动关系,允许国营企业可以辞退劳动者,并于1986年7月颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》,作为对失业人员基本生活保障的法律依据,规定了失业保险的覆盖范围、缴费方式等问题,标志着我国失业保险制度的初步建立。不难看出,《国营企业职工待业保险暂行规定》只是我国失业保险立法中的一个过渡性法规,核心内容和目标是救济国营企业失业人员的基本生活,是我国失业保险制度的雏形。
  (二)失业保险法律制度中促进再就业立法的初现
  1993年4月12日《国营企业职工待业保险规定》的颁布进一步优化和调整了之前暂行规定中失业保险的覆盖范围、失业救济金给付标准等方面存在的问题。更重要的是,该规定首次以法规形式正式提出失业保险基金应当用于帮助失业人员的再就业,将再就业问题纳入失业保险立法中,将失业保险基金的用途从保障失业人员基本生活扩展到帮助失业人员再就业,标志着失业保险中促进再就业功能初步走向正规化和法治化道路。但从总体上看,《国营企业职工待业保险规定》没有对《国营企业职工待业保险暂行规定》的功能做出彻底的变革,保障对象依然局限于国有企业失业人员,对失业保险制度中的促进再就业功能没有进行实质性的突破,但对失业保险中促进再就业功能的进一步发挥作用做了制度安排上的铺垫。
  (三)失业保险法律制度的功能演变——促进再就业
  在传统的失业保险立法中,失业保险仅是保障失业人员的基本生活,但这毕竟是一种被动的解决失业问题的方法。随着社会经济的发展和失业人数的增加,片面强调失业人员生活保障功能的失业保险立法,不但会增加国家财政的负担,而且也不利于社会经济的持续健康发展。因此,现代各国普遍将失业人员的生活保障与促进再就业,提供就业条件作为失业保险立法的两个基本功能。
  1999年1月22日,我国《失业保险条例》的实施,标志着失业保险已形成较完整的失业保险制度框架,与之前相关的失业保险立法相比,《失业保险条例》明确提出了失业保险应当具有促进再就业的功能,增加了就业培训和职业介绍等与促进再就业相匹配的措施。2008年,我国《就业促进法》对促进再就业问题再次做出了明确规定,但由于失业保险立法与《就业促进法》的联动性较差,导致《就业促进法》在实施过程中并没有充分发挥出失业保险的促进再就业功能。2011年,我国颁布的《社会保险法》中的第五章对失业保险也做了相关规定,但对失业保险中促进再就业问题却未予提及,导致社会保障实践中无法体现促进再就业功能。
  二、存在问题
  回顾我国失业保险立法历程,失业保险立法已形成以《宪法》为统率,以《就业促进法》《社会保险法》《失业保险条例》为核心内容的具有中国特色的失业保险法律制度体系。虽然我国失业保险立法中对促进再就业也做出了原则性规定,但对于什么是失业、什么情况下才能界定为失业以及失业保险的覆盖范围等影响促进再就业功能发挥的一些基础性法律问题并未作出明确合理的规定,从而造成我国失业保险立法的功能仅以失业人员基本生活保障为主,忽视了促进再就业的重要功能。
  (一)基础概念界定不清晰
  促进再就业以失业为前提,立法应当清晰明确地界定失业以及与失业相关的概念。我国失业保险立法中对失业、非自愿性失业、再就业意愿等概念界定不够清晰,存在模糊现象。
  首先,失业的概念界定不清晰。我国失业保险立法和有关政策规定:“失业人员是指在法定劳动年龄内,有工作能力,无业并要求就业但未能就业的人员。这些人员中,虽然有一些人员参加社会劳动,但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的,视同失业。”这一表述最早出现在2003年由劳动和社会保障部颁布的《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》中,可以看出,我国的失业保险立法对于失业、最低生活保障等概念还存在混淆,将劳动报酬高低与失业保险混为一谈,没有从根本上分清社会救济与社会保险的差异性。
  其次,非自愿性概念不清晰,从失业意愿的角度可将失业分为自愿性失业和非自愿性失业。我国《失业保险条例》中规定,非因本人意愿中断就业属于失业类型中的非自愿性失业。然而,若是劳动者在消极怠工、抵制用人单位合理工作安排的情况下丧失工作机会,将之归为非自愿性失业又显失公平。失业中的非自愿性概念缺乏界定标准,既不利于对失业类型的划分,也不利于失业保险立法的科学化。
  最后,对失业者的再就业意愿的认定没有准确的判断标准,导致再就业意愿的立法概念模糊不清。我国立法中对何种情况下属于失业者有再就业意愿未给出清晰界定,仅依据是否进行失业登记、是否参加职业培训等外在形式来判断再就业意愿有失公允。究竟如何来定义失业者具有再就业意愿这个概念是个非常重要的问题,只有将其定义界清,才能从根本上解决失业、再就业等与失业保险法律制度息息相关的现实问题,才能更好地保障失业者的合法权益。
  (二)失业保险覆盖范围偏窄
  失业保险的覆盖范围实际上是失业保险法律制度在空间上的效力范围。我国失业保险立法已从最初的单一式救济性保障逐步发展到包括《失业保险条例》规定的城镇企业事业单位职工和《社会保险法》规定的进城务工的农村居民以及被征地农民。从失业保险覆盖范围的立法变化来看,经历了从无到有,从残缺不全到逐步完善的过程。但随着社会的发展,面对劳动力市场中出现的新情况、新问题,我国的失业保险的覆盖范围仍然存在着较大的扩展空间。
  失业保险尚未覆盖到的最主要群体是农民工。农民工问题是我国社会发展到一定历史阶段产生的现实问题,也是我国城乡二元体制下特有的产物。据《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计,我国农民工总数截至2013年已经达到26894万人,其中进入城镇务工的农村居民16610万人,如此庞大的群体仅有3740万人参加了失业保险,占进入城镇务工农民工总人数的22.5%,并且只有197万人领取了失业保险金。另外,我国乡镇企业的农民工共有10284万人,因为既不属于进城务工的农村居民也不属于城镇企业职工,不能参加失业保险,享受失业保险待遇,失业保险法律制度的覆盖范围存在着一定的漏洞。{1}
  另外,我国的公务员群体也存在失业现象,比如公务员刑事犯罪后被单位开除或辞退,又如公职律师吊销律师证后,均存在失业的威胁。然而,面对该群体,我国可能出于经济发展状况、制度体制结构等多方面现实要素的考虑,无论是《社会保险法》,还是《失业保险条例》都未将其纳入失业保险覆盖的范围,这是我国失业保险在覆盖范围上的一处阙漏。
  (三)现行失业保险金给付制度对促进再就业的抑制
  我国失业保险立法中的失业保险金给付制度主要包括两项内容:失业保险金给付数额和失业保险金给付期限。
  失业保险金给付数额方面,根据《失业保险条例》规定,失业保险金给付数额高于最低生活保障标准但低于地方最低工资标准,与失业人员就业时的工资水平无关联。由于我国各地区经济发展水平存在着较大差异,失业保险金给付数额也不相同。以2014年的北京和江西为例,北京的最低工资标准为1400元,失业保险金给付数额为每月最高1121元;江西最低工资标准为1230元,失业保险金给付数额为每月最高750元。两地区的失业保险金给付数额存在着较大差异,这种差异不仅影响到劳动者失业保险费的缴费意愿,而且不利于较低给付数额地区后期的再就业。{2}
  失业保险金给付期限方面,我国失业保险金给付期限为24个月,除因特殊情况延期给付失业保险金外,失业保险机构应当在给付失业保险金满24个月时结束失业保险金的发放。给付失业保险金期限的长期化虽然有利于失业人员的生活保障,但失业人员也可能会在较长期限依赖于失业保险金,从而降低了再就业的意愿和积极。相比之下,国外大部分发达国家失业保险金的给付期限一般不超过12个月,而且有些欠发达国家失业保险金的给付期限只有6个月。由此可见,我国失业保险金的给付属于“低金额、长期限”,这也反映出我国失业保险的保障补偿期限过长,在一定程度上制约了再就业功能的发挥,有时甚至起到了“反就业”的效果。
  (四)再就业培训具体措施的欠缺
  我国《失业保险条例》1条阐明了本条例的立法目的即保障失业者基本生活,促进再就业;第10条第(四)项规定了失业人员在失业期间可以获得再就业培训补贴。由此可见,我国失业保险立法在促进再就业方面的一个主要措施是再就业培训,但《

  ······人丑就要多读书

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【参考文献】

{1}人力资源和社会保障部.2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB / OL].http://www.mohrss.gov.cn/.

{2}王继远.失业保险制度发展的国际经验及对我国立法的启示[J].温州大学学报(社会科学版), 2014, (5).

{3}宋士云.新中国社会保障制度结构与变迁[M].北京:中国社会科学出版社,2011.

{4}孙洁,高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师范大学学报(社会科学版), 2011,(5).

{5}黄蕾,周模顺.完善我国失业保险法律制度的若干问题[J].行政与法,2014, (2).

{6}马永堂.国外失业保险制度改革及对我国完善失业保险制度的启示[J].中国劳动,2015, (7).

{7}杨伟民,罗桂芬.失业保险[M].北京:中国人民大学出版社,2000.

{8}张小建.改革完善失业保险制度、发挥更积极作用[J].中国人力社会保障.2014, (1).

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