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【期刊名称】 《中国法学》
美国“301条款”与WTO争端解决机制的互动及其前景预测
【英文标题】 On the Interaction of USA's“Section 301”and the WTO Dispute Resolution Mechanism and the Prospect their of
【作者】 郭 雳【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 国际经济法【中文关键词】 WTO 国际经贸规则 美国 争端解决
【期刊年份】 2001年【期号】 5
【页码】 145
【摘要】

本文通过对美国贸易法“301条款”的历史和现实研究,揭示了其对WTO下争端解决机制的催生作用,同时通过法律、经济、政治、哲学等方面的分析,得出如下结论:短期内美国不可能废除301条款;美国实施301条款会更加谨慎;301条款下的单方面制裁更多地会被作为威慑力量,而并非实际运用。

【英文摘要】

Section 301 of The US Trade Law serves as a good example in that case.This article makes a digestion of how it came uP as a“scofflaw”and resulted in the birth of the new,WTO DisPute settlement Mechanism eventually.Furthermore,through legal,economic,political and philosophic approaches,the following conclusions are drawn that the chances are slim for the US to repeal Section 301 in the near future;its usage will become 1ess and with additional caution;more likely and often it will functions as one deterrence rather than being resorted to actually

【全文】法宝引证码CLI.A.12002    

严格地讲,美国贸易法“301条款”的前身可以上溯到美国第一部报复法,即《1962年贸易扩展法》。该法第252条规定:“如某一外国实施不公正或不合理的进口限制,给美国的贸易造成负担或歧视的,(美国)总统有权撤回对该国的减让,或对该国的产品增加关税或实施其他进口限制。”[1]到了1974年,著名的30l条款正式出台,它被规定在《1974年贸易法》的第三部分“解除(外国)不正当竞争贸易措施(的危害性)”的第四章中。具体来说,这一章题为:“坚持美国依贸易协定所享有的权利以及对外国政府某些贸易措施的回应”,而作为其中第一个条款,301条款的法律名称为“美国贸易代表(USTR)的作用”。[2]

此后,该条款又历经《1974年贸易改革法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易和关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》以及1994年WTO协定正式生效前国会修正案所做的多次修改。因此目前通常所谈及的“301条款”,作为一个整体,实际上指的是经修正后的《1988年综合贸易与竞争法》第1301—1310节的全部内容以及下文提及的两类301“变种”的有关规定。[3]

一、“301条款”及其与GATT下争端解决机制的互动

“301条款”的核心内容是:如果美国贸易代表确信,美国依据任何贸易协定所应享有的权利遭到否定;或者外国的某项立法、政策或做法违反贸易协定、与协定不相一致,或其是不公正的并给美国商业造成了负担或限制,则美国贸易代表必须采取行动(Mandatory action),以实现美国依贸易协定应享有的权利,或消除上述的立法、政策和做法的影响。不过在下列情况下,美国贸易代表可以不采取行动:(1)WTO机制下的DSB已通过报告,或者经其他贸易协定下争端解决正式程序认定:美国依贸易协定所享有的权利并未受否定,或未被争议中的外国立法、政策或做法所侵犯。(2)美国贸易代表查明:该外国正采取令人满意的措施以落实美国在贸易协定中的权利,已同意取消或逐步取消有关行为,或同意就解除美国商业负担或限制的紧急办法;或在上述方式不可行时,同意对美国的贸易利益做出令人满意的赔偿。(3)在特殊情况下,经发现:采取行动给美国经济带来的负面影响,将远远大于所带来的利益;或者行动将给美国国家安全造成严重损害。

如果美国贸易代表确信,外国的某项立法、政策或做法是不合理的或歧视性的,给美国商业造成了负担或限制,并且美国采取行动是适当的,则其有权决定采取适当的、可行的行动(Discretionary action),来消除上述立法、政策或做法。在履行以上两项职责时,美国贸易代表应遵循总统下达的有关命令,其所采取措施的影响程度从量上看,应等于该外国做法对美国商业所施加的负担或限制。此外,相关条款还就美国贸易代表可采取行动的方式、程序、常见的不公平贸易做法等做了具体规定,并对有关概念进行了定义。

众所周知,301条款还有着两个极具针对性的变种:超级301和特别301。超级301的核心在于所谓“贸易自由化重点的确定”,其始见于《1984年贸易和关税法》第310节,《1988年综合贸易与竞争法》第1302节对其进行了补充。它主要规定通过调查,在“对构成主要贸易障碍或扭曲”的国家和做法进行确定的基础上,由美国贸易代表提交报告,并对其实施相应的反制。[4]特别301则旨在知识产权的保护,先后见于《1984年贸易和关税法》第182节和《1988年综合贸易与竞争法》第1303节。美国贸易代表据此将目标直指那些被其认为“未提供充分的(Adequate)、有效的(Effective)知识产权保护的国家”。[5]

与美国其他贸易法律相比,301条款有着鲜明的特色:(1)相较于常见的触发标准,即对美国商业造成“实质性的损害”,301所要求的“负担或限制”要低得多。(2)其所适用的范围很广,遍及了服务、投资、知识产权等各个领域。(3)它可以被用于对付危害美国出口商在第三国市场上利益的外国政府的做法。(4)就可采取的措施而言,它为美国贸易代表赋予了更为广泛的选择权。[6]就其核心而言,301条款下的措施完全是基于美国对外国有关贸易立法及做法的单方评价,所采取的行动亦不考虑业已达成的双边或多边协议。可想而知,该条款始一实施就引起了国际社会的强烈反对,其中招致最多指责的是它放弃友好协商处理纠纷的原则,抛开GATT的争端解决机制,实施或威胁实施单方面制裁、自行其事的做法。[7]然而事实上,美国之所以出台“301条款”,很大程度上正是基于对当时GATT下争端解决机制的不满。

尽管有美国学者盛赞“GATT的争端解决程序是一项非常成功的国际法律制度”,[8]但在美国国会和政府看来,它只能算作差强人意,甚至可以说问题颇多。第一,整体程序缺乏一个明确、严格的时间表,在各阶段出现拖延的情况几乎是无可避免的。第二,从专家组的构成来看,各缔约方所派驻官员的比例明显大于法律专家,这就决定了其结论更多地倾向于彼此协商妥协的结果,而并非是对诸如“行为是否违反GATT义务”等问题的法律判断和分析。第三,缺乏一个对上述“泛政治化”的专家组结论进行法律审查的上诉机制。第四,也是最广为人诟病的,由于采取“肯定式共识”全体一致的表决方式,专家组报告中不利的一方得采取投反对票的方式来轻易阻止其通过,甚至担心结果对己不利的一方也可以相同手段事先阻挠专家组的建立。第五,缺少促使专家组结论切实得到执行的机制,谋求GATT理事会授权报复的努力,同样面临遭对方杯葛的窘境。[9]法小宝

虽然就当时的情况而言,上述的一些问题更多地仅停留在理论层面,然而,至迟到1963年美、欧之间爆发“鸡肉大战”,美国就已开始认真考虑着手实施301式的单方面制裁以解决争议。[10]事实上,到了90年代,在若干起反倾销争议的处理中真的出现了败诉方拒不执行专家组报告的情形,表明美国始自30多年前的担心是不无道理的。[11]

从实施效果来看,301条款确实显示了强大的威力,美国凭借其先后迫使巴西、韩国、希腊、泰国等许多国家在提高知识产权保护、开放国内市场等领域就范,就连一贯被美国视为“难缠对手”的日本、欧共体也屡屡在美方单方面制裁的要挟下让步。同样地,虽然进行了勇敢的抗争,中国在面临美国301压力时也往往不得不做出较大的妥协。[12]于是,301条款就被美国视为能够有效维护其利益的头号“大棒”(stick)。[13]另一方面,其他国家对301条款的反弹也越来越强烈,除了谴责之外,一些受制裁国如巴西还试图借助GATY下的争端解决机制来寻求救济,但美国通过运用该机制中的“肯定式共识”表决方式阻挠了专家组的建立,轻易地化解了其努力。[14]

这一事实使其他国家意识到有必要重新构建一个高效的、更具约束力的多边争议解决机制,来遏制以301条款为代表的单方面行动趋向。而这恰恰也是美国的意愿所在,事实上在挥动301大棒的同时,其从未放弃过在GATT框架下改革争端解决机制的主张;甚至可以说,美国正是通过301这一极端手段将原有规则的弊病显现出来并推到极致,来说服或迫使原先对改革并不热衷的国家改变立场。于是,1979年GATF东京回合《关于通知、协商和争端解决的谅解》,直至1994年WTO下新的争端解决机制(DSU)相继达成,前述美国政府所表达的不满都得到了重视,最终的协定也在很大程度上反映了其意志。美国自然乐观其成,并亦步亦趋地对301条款做着相应的微调。难怪有美国学者不无得意地指出:“最崇尚法治的美国通过充当“违法者”(Scofflaw)的角色,促成了更为完善的国际规则的建立。”[15]

实际上,美国以单边制裁促多边谈判、“曲线救国”策略的收获还不限于此。发展中国家最终之所以同意将服务、知识产权等内容引入WTO,相当大程度上也是出于对美国301条款的忌惮,迫于其单方面制裁的压力。对它们而言,与其完全被动地“人为刀俎、我为鱼肉”,还不如在确定的规则下与美国周旋。可以说,DSU、GATS、TRIPs…301条款“一石多鸟”;如何在综合实力支撑下,最大限度地实现国家利益,美国在这一问题上的实践值得思考,尽管我们也许应对其合法合理性持有保留。

二、DSU环境下“301条款”之前景预测

在一定程度上,其他国家以重大牺牲与妥协换取的WTO新规则确实有助于遏制301条款的实施。DSU第23条“加强多边体制”明确禁止包括美国在内的成员方,就他方是否违反WTO下各协定义务或者减损本方应享有的权益,寻求DSU以外的确认或救济。《建立世界贸易组织协定》第16条第4款要求:“每一成员方应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”WTO的一份出版物还特别告诫成员方恪守DSI_I的规则和程序,要求其承诺不再使用单方面行动。[16]显然,大多数WTO成员方希望借此来促使美国从根本上修正甚至是废除301条款,放弃其实施单方面制裁的做法。[17]

然而,从美国1994年加入WTO前夕对301条款所做的修改及其到目前为止的实践来看,其并无意放弃这一被证明是行之有效的武器,更不会将该条款加以废除。比如,1994一年修正案中在定义何


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