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【期刊名称】 《重庆理工大学学报(社会科学)》
论我国公平竞争审查制度的完善
【副标题】 以C市清理现行排除限制竞争政策措施为例
【英文标题】 On the perfection of the fair competition review system in China
【英文副标题】 Taking city C’s clean up current policy of eliminating and restricting competition policy as an example
【作者】 唐如冰【作者单位】 西南政法大学经济法学院{硕士研究生}
【分类】 经济法【中文关键词】 公平竞争;市场经济;审查制度;第三方评估
【英文关键词】 fair competition; market economy; review system; third party assessment
【文章编码】 1674-8425(2020)03-0141-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 3
【页码】 141
【摘要】

我国公平竞争审查制度经历了3个发展阶段,对于厘清政府与市场的关系、国有企业与民营企业的关系、内资企业与外商投资企业的关系具有积极的作用。公平竞争审查制度在实施过程中,暴露出在具体的制度设计和安排方面存在“自我审查”缺乏有效的监督制约机制、公众参与和信息公开不够规范、例外规则的适用标准不够明确等问题,需要采取落实并强化第三方评估制度、提升公众参与度和审查透明度、细化公平竞争审查的例外规则、加强与国际通行标准的对接等措施来完善公平竞争审查制度。

【英文摘要】

China’s fair competition review system has gone through three stages of development, and has played a positive role in clarifying the relationship between the government and the market, the relationship between state-owned enterprises and private enterprises, and the relationship between domestic-funded enterprises and foreign-invested enterprises. During the implementation of the fair competition review system, there are some problems in specific system design and arrangement, such as the lack of effective supervision and restriction mechanism of “self-examination”, the lack of well regulation of public participation and information disclosure, and the lack of clear standards for the application of exception rules. So, implementing and strengthening the third-party assessment system, enhancing public participation and transparency of censorship, refining the exception rules for fair competition review and strengthening the docking interface with international standards are needed to improve the fair competition review system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287630    
  

公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制有效发挥作用的基本要求。自1992年我国正式确定建立社会主义市场经济体制以来,厘清政府与市场、国有企业与民营企业、内资企业与外商投资企业的关系一直是我国公平竞争审查制度发展的逻辑主线。社会主义市场经济体制要求建设统一开放、竞争有序的市场体系,并使市场在资源配置中发挥决定性作用。为此,国务院于2016年专门印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。我国公平竞争审查制度确立较晚,现有的研究公平竞争审查制度的相关文献较少,于是本文拟对我国公平竞争审查制度发展的历史脉络进行梳理,着重分析现行公平竞争审查制度实施中存在的问题,并提出完善我国公平竞争审查制度的对策建议。

一、我国现行公平竞争审查制度概况

(一)我国公平竞争审查制度的源起与发展

自我国确定建立社会主义市场经济体制以来,关于公平竞争审查的制度设计与安排主要经历了3个发展阶段。

第一阶段为1992—2000年。在此阶段,我国正式确定建立社会主义市场经济体制,并对社会主义市场经济机制进行不断的完善。1992年召开的党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。随后,全国人大及其常委会、国务院进行了大量的市场经济立法。其中不少的法律规定已经接近于公平竞争审查制度的要旨,相关工作机制方面也具有共通性{1}。例如,1993年我国颁布的《反不正当竞争法》,最早确立了政府不得滥用行政权力限制竞争的原则,第条规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场。”尽管此阶段我国并无专门的公平竞争审查制度,但从一定意义上讲,这一规定事实上为公平竞争审查提供了某种依据和标准。

第二阶段为2001—2015年。在此阶段,我国加入世界贸易组织,并根据世界贸易组织协议相关的要求,发展和完善我国市场经济体制。按照世界贸易组织协议和我国对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。因此,自2001年起,国务院开始在全国范围内开展针对行政法规、政府规章和规范性文件的清理工作。例如,2001年,国务院批准《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》(下文简称《通知》),要求对当时全部行政审批事项逐一清理,《通知》提出了“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作”这一行政审批制度改革的总体要求。在清理过程中,我国坚持凡是通过市场机制能够解决的,应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决,但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的,应当通过中介组织和行业自律去解决。由此,我国公平竞争审查以“文件清理”的形式表现出来。

第三阶段为2016年至今。在此阶段,我国以法律文件的方式确定了公平竞争审查制度的目标和实施路径。2016年6月,国务院印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(下文简称《意见》),随后国家发展与改革委员会印发《关于贯彻落实<关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见>委内工作程序的通知》,国务院办公厅印发《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》。2017年10月23日,国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办五部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(下文简称《细则》)。该实施细则确定了我国公平竞争审查制度的核心内容和实施步骤,成为了我国现行公平竞争审查制度的主导性法律文件。从这个意义上讲,我国已建立起相对完善和成熟的公平竞争审查制度。

(二)我国公平竞争审查制度的意义与作用

市场经济就是法治经济。我国公平竞争审查制度的建立以实现市场充分和有序竞争为目标,具有重要价值和积极意义,它能够从制度设计和安排上系统地厘清市场与政府、国有企业与民营企业、内资企业与外商投资企业之间在市场经济中的地位和作用。

第一,厘清市场与政府的关系。尽管各国政府大多致力于发展市场经济,但作为有形之手,政府的作用仍能体现在市场经济的方方面面。因此,当前绝大多数国家仍存在较为普遍的政府干预行为,而政府干预在一定程度上会产生限制、扭曲竞争的效果。正基于此,公平竞争审查制度的目的是实现政府和市场职能的归位。政府不应该不合理地限制和损害竞争,更不能给予特定企业竞争优势。总之,建立公平竞争审查制度,就是要使政府在制定有关政策时,充分考虑对市场竞争的影响,尽量减少对竞争的不必要限制。更进一步地说,公平竞争审查制度作为一种事前控制,不仅能够起到预防行政性垄断的效果,而且还明确了竞争政策在经济政策中的基础性地位,有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用{2}。

第二,厘清国有企业与民营企业的关系。国有企业与民营企业是市场经济中的两类主体。国有企业是生产资料属于国家所有的企业,民营企业是生产资料属于民间资本所有的企业。理论上,国有企业与民营企业最大的区别就是所谓的控制权不同,但二者在行为上应是无差异的。有观点认为,国有企业的设立通常是为了实现国家调节经济的目标,起着调和国民经济发展的作用。然而,需要指出的是,作为市场的公平参与者,国有企业和民营企业在市场中应享有相同的待遇,并承担相同的义务,以此实现充分和有序的竞争。本质上,公平竞争审查制度应一视同仁对待国有企业和民营企业,有利于打破国有企业与民营企业间在政策措施层面的差别待遇,确保其在市场竞争环境中的“起点公平”{3}。

第三,厘清内资企业与外商投资企业的关系。目前,外商投资企业包括合资、合作、独资企业。虽然内资企业和外商投资企业的资本来源地和控制者存在差异,但是二者都是社会主义市场经济体制中的重要参与者。作为平等的商事主体,二者应一视同仁对待。正基于此,公平竞争审查制度在一定程度上能够平等且公正地保障内资企业与外商投资企业的实体性和程序性权利与义务。

二、公平竞争审查实施情况分析——以C市为例

自《细则》发布以后,C市政府迅速进行公平竞争审查工作安排,充分征求行业主管部门、行业协会、企业和专家学者的意见和建议,应用《细则》中规定的4个方面18条审查标准对各项政策措施展开全面审查。截至2018年年底,所有区县和经济开发区,以及28个市级部门全部制定了具体审查实施方案,对存量文件和增量文件进行了逐一清理和审查。其中,修订存量文件27项,废止存量文件43项,修订增刊文件116项,总计186项。

以下从审查主体、涉及行业和违反标准3个方面进行具体分析。

(一)审查主体分析

公平竞争审查工作依据“谁制定、谁清理”“谁起草、谁审查”的原则进行,这是公平竞争审查常态化和制度化的基本要求。因此,对审查主体的基本情况进行分析,有利于深入考察审查制度在各级政府中实施情况,也有利于提高“第一线”政策制定者对公平竞争重要性的认识。由于清理的政策措施涉及的审查主体众多,而其中过半主体仅涉及一份或两份政策文件,故本文选取涉及较多政策措施的审查主体部门并分别列出,其他部门则统一分为一类,如表1所示。

由表1可以看出,各区县人民政府牵头制定的违反公平竞争原则的政策措施最多,占28.5%。然后是各级住房与城乡建设委员会、卫生健康委员会、物价局、发展与改革委员会、国土资源与房屋管理局和商务委员会制定的,分别占比19.9%、11.8%、10.8%、8.1%、6.5%和4.3%。其他的责任主体包括农村工作委员会、教育委员会和交通委员会等部门,分别涉及到1项到2项清理的政策措施。

表1 清理的政策措施涉及审查主体分布

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审查主体            占比%

──────────────────────────────

区县人民政府                    28.5

各级住房与城乡建设委员会              19.9

各级卫生健康委员会                 11.8

各级物价局                     10.8

各级发展与改革委员会                8.1

各级国土资源与房屋管理局              6.5

各级商务委员会                   4.3

其他主体(包括农村工作委员会、教育         10.1

委员会和交通委员会等部门)

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以上述及的审查主体均是关系到国计民生的核心职能部门,都有较大的行政权力。一旦出现滥用权力限制竞争的情况,将严重扰乱市场运行,对经济发展和社会生活都有消极影响。一方面,限制竞争的政策措施出自如此多个部门,可见地方保护和行政垄断仍然较为普遍地存在,传统的行政主导市场的思想仍然较为顽固;另一方面,通过清理所暴露的问题也从一个侧面反映出审查工作取得了明显的成效,使各部门在自查自纠过程中更好地理解社会主义市场经济的本质,以及公平竞争在市场经济运行中的重要作用。这彰显了国家“打破行政性垄断,防止市场垄断”,建立新的竞争政策体系的决心。

(二)涉及行业分析

行业垄断在我国是一个复杂的问题,它与行政机构和国有经济相伴而生、同步发展,在改革开放之后也并未消失,反而日趋强化,而深化经济体制改革的重点则要求破除国资垄断行业的体制弊端。作为深化经济体制改革的具体措施,公平竞争审查工作的目的正是要打破行业垄断和行政垄断,提高市场运行效率,充分发挥其在资源调配中的重要作用,促进经济社会的可持续发展。通过对清理的政策措施涉及的行业进行考察,也能够清晰地评价公平竞争审查制度落实情况。清理的政策措施涉及的行业较为分散,如表2所示。

表2 清理的政策措施涉及行业分布

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

行业领域         占比%

───────────────────────

机械制造               12.9

建筑工程               11.3

食品加工               10.8

医疗卫生               9.7

金融保险               8.1

房地产                7.5

电子商务               6.5

交通运输               5.9

旅游                 4.8

绿色农业               4.1

其他(包括材料工业、信息技术、    18.4

轻纺和印刷等)

━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

表2中共列出政策措施涉及最多的10个行业,机械制造、建筑工程、食品加工和医疗卫生占比较高,分别为12.9%、11.3%、10.8%和9.7%,其次是金融保险、房地产、电子商务、交通运输、旅游和绿色农业等领域,占比分别为8.1%、7.5%、6.5%、5.9%、4.8%和4.1%。此外,清理的政策措施还涉及材料工业、信息技术、轻纺和印刷等多个其他行业,分别对应1项到2项政策文件。

清理的政策措施涉及的行业范围十分广泛,且大多是C市的支柱产业和优势产业,长期受到行政权力的扶持。如果将这些传统优势行业投入到正常的市场竞争中,或许更有利于激发创新精神和忧患意识,为行业发展营造更好的市场环境,在关系到国家全局的重大产业领域、重大基础设施领域等发挥更大的作用,作出更大的贡献。调整对这些行业的优惠政策,足见本次公平竞争审查工作的覆盖面之广、力度之大,也


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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