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【期刊名称】 《重庆理工大学学报(社会科学)》
论监察留置措施的合宪性规制
【英文标题】 On the constitutional control of supervisory detention
【作者】 黄文瀚【作者单位】 苏州大学王健法学院{博士研究生}
【分类】 司法制度
【中文关键词】 监察留置;留置权;合宪性规制;人身自由;宪法保护
【英文关键词】 supervisory detention; detention power; constitutional control; personal freedom; constitutional protection
【文章编码】 1674-8425(2020)03-0129-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 3
【页码】 129
【摘要】

《监察法》中的“留置措施”是监察机关相对独立行使调查监督职权的一种强制性手段。监察留置在权力外观上兼具行政监督、党内“两规”、司法侦察的权力属性,这也使得监察留置措施具有广泛的适用空间。监察留置作为监察机关对公民自由权利最具威胁的权力,现行的监察法并没有过多地约束其适用,因此基于对公民人身自由保护的立场,亟须从宪法规范的视角,对监察留置措施的适用进行合宪性规制。监察留置措施的合宪性规制在宏观上就是在公民权利与国家权力平衡的格局上,以宪法基本原则为核心、宪法文本规范为依据、宪法价值理念为依归,重新审视监察留置权的配置与运行;在微观上就是在监察留置措施的适用中,以宪法思维为起点、正当程序为标准、人权保障为目的,审慎运用国家监察留置措施,以期形成反腐权威高效与公民权利保障并举的善治局面。

【英文摘要】

The “detention measure” in the National Supervision Law is a compulsory means by which the supervisory organ exercises the power of investigation and supervision relatively independently. Supervisory detention has the power of administrative supervision, the “two regulation” within the Party and the power attribute of judicial investigation, which makes the measures of supervisory detention have a wide range of applicable space. As the most threatening power of the supervisory organ to the civil liberty rights, the current supervisory law does not restrict its application too much. Therefore, based on the position of protecting the civil liberty, it is urgent to control the application of the supervisory detention measures from the perspective of constitutional norms. The constitutional control of supervisory detention measures is to re-examine the disposition and operation of supervisory detention in the macro-structure of the balance between civil rights and state power, taking the basic principles of the constitution as the core, the norms of the constitutional texts as the basis, and the values of the constitution as the basis. With the constitutional thinking as the starting point, due process as the standard, human rights protection as the purpose, supervisory organ should carefully use of state supervision detention measures with a view to form a good governance situation in which anti-corruption authority and civil rights protection coexist.

【全文】法宝引证码CLI.A.1287631    
  

一、引言

2018年3月20日正式通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第二十二条规定:“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查……经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所……”目前学术界关于留置措施的完善多是从实体和程序两方面展开讨论,也提出了留置措施遵循比例原则、引入律师介入机制等富有建设性的建议[1]。但是从国家权力的设计角度来看,不论是“两规”措施,还是监察留置,诸如此类的国家强制力都面临着如何限制公权保护私权的问题,在人权保障水平仍需提高的现状下,监察留置的控制绝不仅是《监察法》的问题,同时也是宪法的问题,且围绕着监察留置措施有诸多合宪性怀疑,例如监察留置措施与刑事诉讼法中的拘留与逮捕在人身限制上有“异曲同工”之效,却规避了宪法与刑事诉讼法有关程序的规定,这种人身自由的限制不需要经过检察院也不需要通过法院,这样的规定能否符合宪法的要求?另外,《监察法》中规定留置措施一般期限可以长达3个月,可延长期限同样是3个月,而《刑事诉讼法》关于逮捕后侦查羁押的一般期限只有两个月,除特殊情况外的延长期限一般是一个月,总体来看,监察留置作为调查手段甚至比刑事逮捕的期限更长,这种设计是否符合宪法精神,是否有监察权力过大之嫌?诸如此类问题值得深思。因此本文将从宪法学的角度,基于公民人身自由保护的需求并结合当前我国反腐的现实要求,提出推进现阶段监察留置措施合宪的规制方案。

二、监察留置措施的宪法定位

早在2016年《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中就提出:“监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”这12项监察措施中,唯有留置措施未在以往的法律中有过类似表述,唯有《监察法》授权使用,由此可见,监察留置措施是国家监察机关一项“独有”的权能。我国宪法规定中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关,而监察留置措施同样应当遵守尊重和保障人权的宪法义务。

(一) 监察留置措施的权力外观

现有的监察机关的监察权为了实现集中统一、权威高效的反腐败体制,主要是整合了行政监察审计、党内纪律监督、检察院反腐反贪这3个部分的职权。其中留置是监察机关最严厉的调查措施,对公民人身自由的影响最为强烈。要想制约监察留置措施的适用,首先就应当界定监察留置措施的权力外观(属性),又正因为监察权的来源是整合而来的,因此学术界对于监察留置措施的权力外观有着不同的争议。

第一,“监察留置具有准行政性”。行政性主要表现为:国家行政机关是为实现国家的目的和任务而行使的执行、指挥、组织、监督等职能,留置措施是监察委员会为保障行使公权力的公职人员队伍的清正廉洁、遵纪守法,对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的被调查人员,按照留置措施的实施程序组织监察人员采取限制被调查人员人身自由,以确保案件调查工作顺利进行的处置行为。监察人对被调查人员采取并执行留置措施的目的,一方面是为了监督被调查人员是否存在违法履职、不秉公用权等违纪行为;另一方面也是为了调查被调查人员是否存在立法规定的职务违法、职务犯罪行为{3}。并且从刑事诉讼法的角度看,刑事诉讼法并没有规定留置措施,因此根据“法无明文规定不可为”的原则,可以将监察留置视为监察职务犯罪中一种行政行为。

第二,“监察留置具有准司法性”。司法性主要表现为:新组建的国家监察机关的职责是监督、调查、处置。其中,调查的对象是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪。也就是说调查的对象既有职务违法,也有职务犯罪{2}。一般情况下,留置的对象是刑事犯罪。因此监察留置作为对贪污腐败对象的强制措施,也是移送司法机关审判的前置程序,和司法活动有着紧密的衔接,总而言之无论是作为一种司法调查活动还是司法活动的前置程序,监察留置都具有一定的司法性。

《监察法》对于留置措施的使用有着相关规定,但其对留置的权力属性以及性质并没有形成统一的表述或者定义。不过我们在《宪法》中可以看出其中端倪,《宪法》第一百二十七条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”审判机关和检察机关是我们通常意义上的司法机关,而执法部门更多的是指代行政执法机关,在实践中监察机关行使查封、扣押、冻结等职权时往往需要行政机关的配合。正如韩大元所指出的,监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督权于一体的综合性、混合性与独立性的机关{4},既不同于党的机关、也不同于行政机关或者司法机关,其职权具有综合性与混合性[2]。“留置权”作为监察机关重要与独有的职权,其权力外观受其权力来源影响,行政监察机关的监督审计职能划入监察委员会,监察委员会得到检察院的反贪侦查权,具有司法属性,监察委员会的主任是纪委书记,且监察委员会与纪委合署办公,使得监察委员会事实上兼具纪委的权力。由此可见,监察留置措施的权力外观与权力来源都是复合的,留置权在权力外观上兼具行政监督、党内“两规”、司法侦查的权力属性,陈瑞华认为其同时具有“特殊刑事强制措施”与“隔离审查措施”的性质{6}。这种复合式的顶层设计在打击腐败上会显得更加强势有效,但也需要清楚地认识到监察留置措施强势的背后对公权的宪法制约更有必要。

(二)监察留置措施的宪法内涵

我国现行宪法虽然并未明文使用“留置”和“监察留置”的字样,但这并不意味着监察留置措施不受宪法的规制。现行《宪法》从第一百二十三条到第一百二十七条共5个条款在宪法上定位监察委员会,监察留置措施正是监察委员会履行监察职能的关键环节。国家监察体制改革若仅是通过修改宪法定位国家机关,仅仅只能做到形式合宪,而实质合宪要求国家监察体制改革不单有宪法文本作为依据,更要通过监察法在创设、运行、监督全过程中尊重宪法意愿、体现宪法价值、贯彻宪法精神,在形式合宪的基础上更要保障国家监察体制改革的实质合宪{7}。监察留置措施正是监察法体现宪法精神与宪法价值的一个重要缩影,换言之,监察留置措施的适用既是监察法的立法问题,也是宪法调整的重要对象。监察留置措施在监察法创设中的人权保障也体现了宪法中公民基本权利保护的实质价值。理清监察法与宪法之间的内涵衔接,我们可以从监察法中提炼出监察留置的立法价值以及直接在宪法中发现国家监察体制改革中监察权的宪法制约意愿。根据我国现行宪法的立法设计,我们可以从3个方面来理解监察留置措施的宪法内涵:

第一,监察留置措施一般仅适用于职务违法和职务犯罪案件,《宪法》第一百二十七条规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”该条款赋予监察委员会侦办职务犯罪案件的权力,《监察法》就实现监察作用的权能做了进一步的规定。综合国家监察法的法律条文,主要包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等,而这些措施也是宪法规定的具体化。

第二,监察留置措施不是对人身自由的处分,并且符合宪法中对人身自由的限制的规定。《宪法》第三十七条第二款规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”这一条款将逮捕执行权赋予了公安机关;第三十七条第三款规定:“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”从宪法的表述中看,立法者是严格限制了逮捕权的适用,但是对于留置等合法手段限制公民人身自由的其他措施并不排斥,因此监察留置措施的施行并不与公民人身自由保护相悖。

第三,监察留置措施是可以得到救济的,是有宪法根据的。《宪法》第四十一条第三款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”过去党内“两规”措施由于是党内纪律监督行为,即便有侵害公民人身自由的嫌疑,也难以纳入到国家救济的轨道中来。现如今《宪法》第一百二十三条明确规定各级监察委员会是国家的监察机关,留置作为国家机关的调查措施,依照宪法的条文规定和“有权力必有救济”的法治精神,应当可以在未来实现国家救济,这也正是留置作为“两规”措施走向法治化的进步之处。

在理解监察留置的宪法内涵之外,我们应当认识到监察留置措施对于实现宪法赋予监察机关反贪反腐、调查职务犯罪的重要作用,也必须清楚意识到客观上留置与“两规”一样都面临着如何兼顾保护公民人身自由的权利的问题。《宪法》第三十七条规定的“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”,是宪法规定的最重要的基本权利之一,包括监察留置在内的各种国家机关侦察权能都必须在符合宪法框架与宪法规定的基本权利体系之下开展,这也是监察留置不得不尊重宪法的“底线”所在。

三、监察留置措施中的宪法规制问题

宪法作为国家的根本大法,统摄着国家政权组织形式,是国家权力来源正当性与合法性的最高归依,因此监察机关行使留置权必须要以宪法为依据,并且监察留置措施对于人身自由权有着极大的影响,这直接涉及到宪法的形式规定(公民权利)与实质价值(人权保障),所以思考监察留置措施的宪法问题是探究所有法律问题的前提与基础。

(一) 监察留置措施的期限是否符合宪法规定

监察委员会采取留置措施的期限问题主要集中在两个层面:一般期限和最长期限。《刑事诉讼法》第一百五十四条规定逮捕后侦查羁押一般期限为两个月,特殊情况最多延长5个月,即最长期限为7个月。《监察法》第四十三条规定监察留置的一般期限为3个月,特殊情况可以再延长3个月,即最长期限也可达6个月。然而需要注意的是,《刑事诉讼法》对于适用延长期限有着非常严格的限制,而《监察法》对于特殊情况的规定是比较模糊的[3]。逮捕是刑事诉讼法中公安机关与司法机关对犯罪嫌疑人采取的一种强制措施,在强制措施中属于最严厉的一种行为,通常被批准逮捕的要件是公安机关或检察机关已经掌握了一定的犯罪证据,因此逮捕本身就具有浓烈的司法信号。而监察留置措施仅仅是监察机关的调查手段,被留置的对象进入监察留置程序并不代表其确已犯罪,监察留置作为调查手段在性质上与逮捕完全不同。虽然监察留置在一般期限与最高期限上的设计是考虑到监察机关的调查取证,但作为限制人身自由的强制措施,监察留置在期限设置上理应更加谨慎。监察机关调查取证之后仍要衔接司法程序,作为进入司法程序的前置环节与过渡性手段,监察留置与刑事诉讼法中的拘留其实更为相似,不过它的严厉程度不仅超过了刑诉法所规定的拘留的一般时限——14天,而且超过了37天的例外规定(存在流窜作案、多次作案、结伙作案情形){8}。由此可见,监察留置的期限远远超出了刑事拘留的期限。

《宪法》第三十七条关于禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由的规定,就是防止逮捕以外其他强制措施对人身自由的威胁。留置期限如此之长,远超出拘留、逮捕这些刑事强制措施,一旦监察留置措施在运行过程中被异化,极有可能成为变相的长时间拘留,对于当事人的利益保障会有重大的影响,因而监察留置措施中的期限设计难以满足宪法关于保障人身自由的理念,在监察留置的期限上,难以做出完全合宪的评价,需要采取立法措施加以改进。

(二)监察留置措施的程序能否契合宪法原则

监察留置措施从决定到执行再到救济都有着诸多程序性的宪法争议,首先在决策程序上,《监察法》第四十三条规定了采取留置措施由监察机关领导人员集体讨论决定的决策机制,同时规定设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。那么这个上一级机关的批准是否还需要集体讨论,还是仅仅形式审批?同理,省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案,通常省级监察机关涉及的大都是重大的案件,仅仅备案是否流于形式,备案制度是否能发挥法律监督作用?这些直接关系到监察留置措施能否契合宪法中的法治原则,从而更加规范化、法治化。其次在执行程序方面,《监察法》第二十八、第二十九条以及第三十条规定类似“技术调查、限制出境”这些涉及公民权利的措施,由监察机关决定,公安机关执行。但这种分工制约的机制在对人身权利更为严厉的监察留置措施上反而没有适用,这种制度设计是否能达到取代“双规”走向法治化的目标?缺少了宪法中关于相互制约原则的设计,这种程序本身就存有隐患。另外,监察机关对于监察措施侵犯公民基本权利应当如何承担法律责任?《监察法》第六十一条规定:“对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的,应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”在《监察法》第八章中也列举了监察机关工作人员违法的情形,但是对于检察机关及工作人员如何承担法律责任并没有具体的规定,这也是监察法未来的改进方向之一,也是合乎宪法人权保障这项基本原则所必须做的努力。

“宪法和法律即是一切授权的原动机,也应当是权力的制动机。”{9}宪法与监察法对于监察机关的法律程序仍过于笼统,更像是原则性的条款,可操作性欠缺。并且在监察留置措施运行的全过程中,存有不少程序不能完全符合宪法的基本原则,存在合宪性瑕疵。会让它误以为那是爱情

四、宪法对监察留置措施的制约

依国家权力运行的一般法理,国家侦查的诸多举措大都涉及公民的基本权利。如果缺乏有效的制约手段或程序保障机制,则侦查权的运行便可能成为“达摩克利斯之剑”,随时威胁公民的安全{10}。在众多的制约手段与保障机制中,作为最高法的宪法在公民权利保护的过程中处于最基础同时也是最前沿的地位。公民(包括作为被监察者的官员)对这些基本权利的享有和运用本身,都包含着对那些超越宪法法律权力的制约。这些基本权利保障得愈真实,超越宪法法律的权力就能被制约得愈实在{11}。

(一) 基本权利为监察留置措施划定了底线

1.人身自由

人身自由是宪法所规定的最基本的权利之一,也是近现代法律发展所保护的核心价值之一。人身自由同生命权一样,对人的权利和自由具有基础性意义,如果说生命权是基本权利的前提和基础,那么人身自由则是基本权利的逻辑起点{12}。与此同时,人身自由又是最容易受到公权力侵犯的权利之一,这在各国都是一个普遍意义上的难题。在我国,除了刑法、刑事诉讼法,还有警察法、治安管理条例等众多法律法规涉及到公民人身自由的限制性规定。基于对公民基本权利的保护,《宪法》在第二章就提到公民的基本权利与义务,第三十七条明确规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”所以,监察留置措施的人身自由问题理应从宪法的角度予以分析。

在国家监察法修订过程中,法律草案第一稿与第二稿在监察留置措施上的变化主要在于规范了留置权适用,其中包括明确了监察机关的“安全”保障义务,规定了留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。进一步细化了留置后“有碍调查情形”。通知被留置人员所在“单位或家属”也变成了“单位和家属”。这也充分体现了监察法对监察留置措施适用的谨慎性,但从人身自由的保护出发,这些调整还是远远不够的,对于监察留置措施过程中最为重要的监督与救济,监察法并没有相关规定,这也给监察机关在适用留置措施上留下了很多法律空白,对于公民人身自由保护是不利的。但监察法对于具体规定的缺失,也并不意味着监察机关的监察留置权的扩张是没有边界的,譬如对于监察留置与逮捕的对自由的限制,宪法并非没有自己的态度。宪法的人身自由保障,不仅有针对逮捕权主体的宪法保留,还有对人身自由干预强度的宪法保留。也就是在未决羁押阶段,宪法所能允许的对人身自由最高程度的限制就是逮捕{13}。我们不能忽略宪法及其相关法律法规在约束监察留置措施上发挥的重要作用。

从人类历史上看,最有可能侵害个人权利的是掌握各种强制力量的国家公权力,因而,宪法中对于基本权利的规定,首先的目的就是防止公民的生命、自由与财产受到公权力的侵犯,维护个人免受国家恣意干涉的空间,确保这一目的实现的最有力手段就是由个人提起违宪诉讼以排除国家的侵害{14}。我国目前没有类似于西方意义上的违宪审查制度,也未能形成完备的对法律法规的合宪性审查机制,但是为了保障法律秩序的统一,维护公民基本权利,宪法及其相关法律有着充分的表述,除了之前提到的宪法第三十七条的规定,《中华人民共和国立法法》第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这在立法规范的层面上明确了人身自由等基本权利的法律绝对保留原则,体现了宪法基本权利的重要程度。这也就要求包括监察法在内的所有法律应当对于涉及人身自由等宪法基本权利的强制措施高度审慎,在适用依据上应当有权威的法律条文,在适用程序上符合基本的公平正当,在适用范围上应当尽可能谦抑克制,减少监察留置措施对公民基本权利的消极性影响。

2.人格尊严

人格尊严是一项独立的基本权利,它不同于名誉权、荣誉权等人格权,也不属于人身自由的范畴,我国宪法上的“人格尊严”与国际人权宪章和外国宪法所规定的“人的尊严”实属同一概念{15}。《宪法》第三十八条规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”我国承认并签署的包括《世界人权宣言》在内的各类国际条约也高度关注包括人格尊严在内的各种人权指标的保护情况。站在学术的角度来说,在消极的意义上,政府存在的目的在于保护人的尊严,使其不被侵犯;在积极的意义上,政府须创造条件满足个体尊严的实现,并致力于个体人格的型塑与发展{16}。

监察法对于公民的人格尊严权利保护是有提及的,《监察法》第四十条第二款规定:“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。”但事实上,我们对于监察机关对于被调查监察人员的人格尊严保护仍有担忧,现有的监察资源是有限的,在监察留置过程中,口供仍是取证的重要来源,监察机关为了追求反腐权威高效的成果,往往忽略了对于被调查及留置人员的人格尊严保护。民众一般只会关注“打了多少苍蝇老虎”,但是监察机关作为国家机关严厉打击腐败犯罪的同时还应当将宪法“人格尊严不可侵犯”的条文与精神付诸实践。打击腐败固然重要,但监察机关的权威高效不单单是看反腐结果的数量,更要看反腐过程的“质量”,如果不注重反腐措施的合法性,类似刑讯逼供等不注重宪法精神、不保护人格尊严的违法手段,终究会在长远上损害监察机关的权威性。

事实上,监察法对于监察留置适用中可能会产生的逼供问题是有防范的,《监察法》第四十四条第二款规定:“监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名。”但是立法对于被留置人员的权利保护仍然过于笼统,难以指导实践操作,留下了较大的变通解释空间。因此留置措施适用还需要相关法律规范的完善,但毋庸置疑的是,宪法为人格尊严的保护提供了兜底性规定,任何强制措施侵犯人格尊严就面临着违法乃至违宪的风险,人格尊严作为宪法重要的基本权利,受到宪法绝对的保护,在这一点上,监察机关应当明确留置措施需要保护的既是“法的底线”,更是“人的底线”。

(二)基本原则为监察留置措施设定了框架

宪法的基本原则是宪法价值与宪法精神的提炼与总结,基本原则贯穿和指导着整个宪法条文,影响着国家的宪法秩序。从留置权的权力配置角度来看,宪法中的权力相互制约原则限制着留置权的扩张;从留置权的运行过程看,宪法中的人权保障原则控制着留置措施的适用底线;从留置权的法律效果看,宪法中的法治原则是衡量监察机关依法办事的规范基准。

1. 权力相互制约原则对监察留置措施的制约

《宪法》第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督……”虽然我国宪法并不像西方国家实行行政权、立法权、司法权三权分立,但是宪法中规定了在人大领导下的权力分离,譬如《宪法》第一百二十七条直接写明:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”


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【注释】                                                                                                     
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