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【期刊名称】 《河北法学》
错案责任追究制度的目标偏移与矫正
【副标题】 以西北地区某基层法院错案责任追究的实践为考察对象
【英文标题】 The Objective Deviation and Correction of the System of Accountability for Misjudged Cases
【英文副标题】 The object of investigation is the practice of accountability for the misjudged cases in a grass-roots court in northwest china
【作者】 江钦辉【作者单位】 新疆社会科学院法学研究所{副研究员}
【分类】 法院
【中文关键词】 错案责任;司法责任制;改革;偏移;矫正
【英文关键词】 the responsibility for misjudged cases;the judicial responsibility system;reform;deviation:correction
【文章编码】 1002-3933(2019)07-0185-16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 7
【页码】 185
【摘要】

实践中,法官错案责任的追究基本采取以裁判结果错误为主导的追究模式,并只对错案责任法官追究“经济责任”,体现了基层法院一种“避重就轻”的实践逻辑。但这种实践运行模式却导致了错案责任追究制度的设立目标发生偏移。而错案责任追究的实践运行之所以发生目标上的偏移,既有错案责任要件制度设计的原因,也有运行机制的问题,还有制度环境的因素。因此,应通过错案责任构成要件认定标准的明确和运行机制的司法化改革以及外部环境的优化予以矫正,以确保制度目标的实现和功能的发挥。

【英文摘要】

The practice of the fault liability of the judge mainly adopt the wrong result of the judge as the dominant mode of investigation in the practice of grass-roots courts. And the judges who are responsible for misjudged cases will only be pursued“economic responsibility”.It reflects the practical logic of avoiding the important and dwell on the trivial in grass-roots courts. However,this practical operation mode has deviated from the establishment goal of the fault liability investigation system. However, the deviation of the target caused by the practice investigation of wrongful cases is not only the cause of elements system design,but also the problem of operation mechanism,as well as the factor of system environment. Therefore,it is necessary to correct the constitutive elements of the accountability of the wrong case,the judicial reform of the operational mechanism and the optimization of the external environment,so as to ensure the realization of the goals and functions of the system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1274168    
  
  

引言

错案责任追究制度源于上世纪90年代初,是我国地方法院系统为应对当时司法腐败、贪污受贿、徇私枉法以及司法公信力下降而作出的制度回应{1}。由于错案标准的模糊性,错案责任追究制度从确立之日起,就存在较大的争议。但这并没有影响到各地实践中对法官错案责任追究的开展。而且,实际上对法官错案责任的追究还在加强。2013年11月12日十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“健全错案防止、纠正、责任追究机制”。 2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出,要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验”。

当前,新一轮司法体制改革正在全面推进,司法责任制改革作为人民法院深化司法体制改革的重要举措,其目标在于“让审判者裁判、让裁判者负责”,确保人民法院依法独立公正行使审判权。在法官员额制改革全面落实后,司法责任制改革如何全面落实则成为重中之重,其核心和关键是错案责任追究制度。但是,错案责任追究制度自推行以来,实践运行效果到底如何,制度目标是否得以实现,制度功能是否得以发挥,有必要予以考察。本文采取由点到面的方式进行切入,选取西北地区某基层法院的错案责任追究实践为分析样本,在调查该基层法院2012至2016年的数据资料[1]的基础上,以“解剖麻雀”式方法分析其错案责任追究的具体实践,考察实践中错案的认定标准以及法官担责、实践效果等问题,以有效评估其实践运行是否与制度目标发生偏移,并试图窥视错案责任追究制度运行的实践效果,为更好地探索建立适合中国实际的司法责任制度提供有力的实践支撑,以期司法责任制的全面落实得以更好地实现。

一、错案责任追究实践的目标偏移

1995年通过的《法官法》第32、33条明确了法官“玩忽职守,造成错案”时,应当承担错案责任,给予行政处分[2]。1998年最高人民法院出台的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(下称《法官责任追究试行办法》)第14条进一步明确了法官“故意违背事实和法律,作出错误裁判”或“因过失导致裁判错误,造成严重后果”时,应当承担错案责任,给予纪律处分[3];并于第27条明确了案件裁判结果是否错误的确认主体为人民法院审判组织。由此可见,国家法律以及司法解释对法官错案责任追究制度给予了肯定。其设立的目标在于通过对案件裁判结果的对错进行审查,追究错案法官的责任,以提高法官的办案质量,减少错案的发生,提升司法的公信力,保障当事人的合法权益,从而实现司法公正。

但错案责任追究制度的设立目标是否实现、有无偏移,有必要通过实践予以检验。从某基层法院差错案件评查通报来看,被审判委员会认定为错案的有36件,其中来源信访的案件3件,来源执行的案件2件,来源二审发回和改判(下称发改)的案件31件,占二审发改案件的7.8%。这与有学者指出司法实践中错案责任追究存在“凡是被上级法院改判或发回重审的各类案件,一律作为错案,追究办案人员的错案责任”的形而上学错误并不相符{2}。在认定为错案的36件案件中,由于程序严重违法,导致的错案有14件,占错案总数的38.9% ;由于主要事实认定错误,导致的错案有12件,占错案总数的33.3%;由于适用法律错误,导致的错案有7件,占错案总数的19.4%;由于案件定性错误,导致的错案有1件,占错案总数的2.8%;因违反自愿原则调解,导致的错案有1件,占错案总数的2.8%;因认定与判项不一致以致审判结果错误并与审委会的决议不一致,导致的错案有1件,占错案总数的2.8%。可见,由于实体法适用上的错误,即主要事实认定错误和适用法律错误,导致裁判结果错误,被认定为错案有19件,占错案总数的52.8%。相比于“由于程序法适用上的错误,即程序严重违法,导致裁判结果错误,被认定为错案”的件数多5件,占比高13.9%。由此不难得出,在西北某基层法院的错案追究实践中,被实体问责的案件略高于被程序问责的案件,可以说实体问责与程序问责基本呈现并重的态势。这与另一学者考察了西南地区法院错案责任追究的实践运行后得出的“在最终认定的错案中,90%以上都有程序法适用上的错误”“错案标准却从实体问责最终演变为程序之治”的结论有所不同{3}。

当然,从落实错案责任上看,主要是追究法官的经济责任(扣除办案差费)。目前,该基层法院的法官尚未因为所经办的案件被审判委员会认定为“错案”,被追究纪律责任或者影响到职务的晋升。对于责任的划分,在36件被认定为错案的案件中,有17件属于独任审理,由独任法官承担全部经济责任;有19件属于合议庭审理,由案件承办法官承担60%的经济责任,合议庭的其他两个成员各承担20%的经济责任。其中,合议庭审理的1件案件,经过审判委员会讨论决定。因合议庭没有执行审判委员会的决定,由合议庭成员按比例承担责任,审判委员会不承担责任。

综上,该基层法院对法官基本采取的是以裁判结果错误为主导的责任追究模式,与有学者指出的目前我国对法官错案责任追究采取的是一种“结果中心主义”模式相符{4}。对于经办法官的责任形式主要是经济责任(扣除办案差费),并对院庭长的经济利益产生影响。这与另一学者考察了西南地区法院错案责任追究的实践运行后得出的“错案责任多是与绩效考核挂钩”的结论基本相同{3}。该责任形式属于在法律和司法解释规定之外另行设立的责任形态。对于被审判委员会认定为错案的36件案件,经办法官也未被追究纪律责任或者其职务的晋升受到影响。这样的做法体现了基层法院有用“经济责任”代替“纪律责任”之嫌,使得《法官法》《法官责任追究试行办法》的相关规定在基层法院实践中没有被很好地落实。从结果上看,以“经济责任”替代“纪律责任”,体现了基层法院“避重就轻”的一种实践逻辑。其根源在于法官的司法权力与责任不对等,处于失衡状态。基层法院为保护法官工作的积极性,对于出现错案的经办法官只通过施加“经济责任”来进行监督和制约,以提高案件质量,是在上级压力和保护法官之间寻求一种现实妥协和动态平衡时不得不做出的选择。只是该种选择与西南地区基层法院选择“从实体问责走向了程序之治”的“举重放轻”方式不同{3},但其实践逻辑背后的根源却是基本相同的。

但是,这种错案责任追究的实践运行模式,一方面,使得错案责任的追究在实践中演变成单纯以案件裁判结果是否错误来确认法官是否构成错案责任。虽只追究错案责任法官的“经济责任”,但也使得案件的裁判结果与经办法官发生了利益上的直接牵连,容易导致法官转移办案的责任风险,从而影响法官审判权的独立行使,并最终损害当事人的合法权益,损及司法的公正。另一方面,依据《某基层法院案件质量评查办法》《某基层法院办案差费发放办法》《某基层法院综合绩效考评办法》的有关规定,如法官经办的案件出现了案件裁判结果的错误,在当事法官承担错案责任外,还会影响到业务庭的绩效考核,并最终会影响到业务庭正副庭长、主管院领导的经济利益。这将导致法院内部行政化倾向的增强,使得错案追究与法院各项去行政化改革发生冲突。而我国人情社会环境下法院的科层体制设置,也给领导干部干预司法案件提供了空间和可能,从而也影响到法官审判权的独立行使,并最终损害到当事人的合法权益,损及司法的公正。由此可见,从法官错案责任追究制度的实施效果上看,实践运行与设立目标发生了偏移,制度功能难以有效发挥,制度图景与现实作用产生了偏离。因此,有必要厘清错案责任追究的实践运行为什么会与设立目标发生偏移,深入分析目标偏移的原因,以找出目标偏移的症结,为目标偏移的矫正找到可行和有效的路径。

二、错案责任追究目标偏移的原因

那么,法官错案责任追究的实践运行为什么会与设立目标发生偏移?笔者认为,错案责任追究实践之所以发生目标偏移,既有错案责任要件制度设计的原因,也有运行机制的问题,还有制度环境的因素。即错案责任构成要件的认定标准不明导致了实践中单纯依据案件裁判结果的错误来追究法官的责任,损及到法官的审判独立,违背了基本的司法规律;而错案责任追究的内部化、行政化运行机制,又违反了现代法治的程序正当原则,以及法院内部的科层化运作和我国人情化社会的现实环境,使得法官依法独立行使审判权将受到法院内外的各种压力影响,而法院综合绩效考评等制度的不科学、不合理,又进一步强化了法院内部的行政化倾向。

(一)错案责任构成要件的认定标准不明

从《法官法》《法官责任追究试行办法》的有关规定来看,不仅对错案责任构成的客观要件规定的过于原则,如没有明确“裁判错误如何认定”“造成严重后果如何认定”等,而且对错案责任构成的主观要件规定的也过于原则,如没有明确“故意违背事实和法律如何认定”“过失如何认定”等。这使得错案责任构成要件的认定标准不明,从而导致了实践中采取单纯以裁判结果的错误来追究经办法官的责任。而该做法,会损及审判独立,有违司法运行的基本规律。因为司法运行最根本最普遍的规律就是司法权的独立行使{5}。

具体而言,仅依据裁判结果的错误来追究法官责任,会使经办法官与案件的裁判结果直接发生利益上的牵连,容易使法官丧失应有的中立性和超然性{6}。这一方面,“是针对法官的内心确信所实施的惩罚”,会对法官依法独立行使审判权产生严重影响,“是对其裁判独立和良心独立的严重损害”{7};另一方面,也会对我国现行的两审终审制度造成严重地破坏,导致法律赋予当事人的上诉权形同虚设,上诉制度应有的作用和价值将大打折扣。从上述基层法院的错案责任追究实践来看,裁判结果的错误与经办法官经济利益的直接牵连,使得法官常常采取强压调解、判前向上级人民法院请示或探讨等方式来转移办案的责任风险。既严重影响法官独立行使审判权,也严重破坏两审终审制度。

1.经办法官为避免被追究错案责任,可能会强压调解或者久拖不决。对“强压调解”而言,往往会损害调解的自愿原则。虽然强压调解如果造成违法压制和诱导当事人达成不公正协议的,经办法官也要承担错案责任,但这种责任风险往往比裁判小很多。从上述基层法院的错案责任追究实践来看,在2012至2016年期间,被审判委员会认定为错案的36件案件中,仅有2件调解结案的案件被认定为错案,而被二审法院发改的案件被认定为错案的,却有31件。在2件调解结案被认定为错案的案件中,仅1件是因为强压调解而被认定为错案。该案件是法定继承纠纷,原告与被告委托代理人在经办法官的主持下达成了调解协议。经审查发现,被告代理人是一般代理,无特别授权,在被告未到庭并对调解协议不予认可的情况下进行的调解,违反了调解的自愿原则。该案经审判委员会讨论,以调解违反了自愿原则认定为错案。而另一件调解结案的案件则是以遗漏当事人的诉讼请求致使案件提起再审被认定为错案。

对“久拖不决”而言,经办法官为转移办案责任风险对经办案件久拖不决,往往会损害司法的效率价值。公正和效率都是司法要实现的重要价值。如果经办法官担心承担错案责任对经办案件久拖不决的话,一方面会损害案件当事人的合法权益,另一方面也会损害司法的效率价值,进而也损及司法的公正价值。正如西方法谚语:“迟到的正义非正义”。这也与当前司法体制改革的目标“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”不相符。

2.经办法官为避免被追究错案责任,裁判前可能会多向上级法院法官请示或探讨甚至套近乎,以减少经办案件被二审法院发回或改判的可能性。这往往对二审终审的审级制度造成破坏,导致当事人的上诉失去了应有的作用和价值。从上述基层法院的错案责任追究实践来看,在2012至2016年期间,被审判委员会认定为错案的36件案件中,来源于二审法院发改的案件就有31件,占错案总数的86%。可见,错案的认定主要来源于法院内部。由此不难得出,经办法官为了转移办案责任风险,尽量减少经办案件被二审法院发回或改判的可能,在裁判前必然会向上级法院法官多请示、多探讨,甚至于不惜采取与二审法官套近乎的方式来增加交情,以减少被追究错案责任的可能。

当然,法官为了转移办案责任风险,也会主动依赖庭长、院长定案或者迁就于其指示或暗示,以及审判委员会讨论决定案件。这也将影响法官依法独立行使审判权,容易催生一种服从主义的司法文化{8}。正如有学者指出:“当下中国的法官,在遇有压力和涉及到职业风险的案件中,也往往遵循‘规则依赖’、‘机构依赖’和‘制度依赖’的行为逻辑进行裁判,这不仅造成人为的错案,还导致审委会制度、上诉制度的扭曲。”{9}

(二)运行机制行政化问题

从《法官责任追究试行办法》的有关规定来看,法官的错案责任由人民法院审判组织确认以及错案责任追究的行政化程序,导致了错案责任追究运行机制的内部化、行政化问题。从上述基层法院错案责任追究的实践看,这种由法院内部进行的错案责任追究,违反了“裁判者不得自断其案”的自然正义原则{10}。而且,从错案责任的追究程序来看,具有明显的行政化色彩,也有违程序正当的现代法治基本原则。

1.由法官所在法院的审判委员会来认定错案,采取的是法院内部追责,违反中立性原则,与“任何人不能作为自己案件的法官”这一现代法治基本原则不符,有失公正性和权威性{11}。一方面,这种内部追责的方式,在法官的司法权力与责任不对等处于失衡的状态下,容易导致责任落实的变形,使得追责的效果大打折扣,有损追责的权威性。从上述基层法院错案责任追究的实践看,对于出现错案的法官,基层法院只是追究错案法官的“经济责任”,而没有追究其“纪律责任”,明显体现了一种“避重就轻”的实践逻辑。这种做法必然使得错案责任追究制度的效果大打折扣,难以实现制度设立的目的和预期效果。另一方面,这种内部追责的方式,在我国人情化社会的现实环境下,容易受到“人情化”等因素的影响和干扰,导致追责的形式化,出现袒护、包庇等问题,难以实现追责的公正性。

2.法官错案责任追究程序的行政化色彩,有违现代法治的程序正当原则。从上述基层法院错案责任追究的实践看,被追责当事法官的陈述申辩权等程序权利没有得到充分保障,并且缺失司法化的救济程序,违反了程序正当原则。一方面,在追究错案责任的程序中,仅在法院的“审判监督庭”形成错案的初步意见前听取经办法官的申辩意见显然是不够的,其陈述申辩权并没有得到充分的保障。另一方面,被追究错案责任的当事法官缺乏司法化的救济程序,违反了程序正当原则。从《法官法》《法官责任追究试行办法》的相关规定来看,受到纪律处分的当事法官不服处分决定的,仅可向所属人民法院监察部门申请复议,以及向上一级人民法院监察部门申诉。但这样的程序安排,显然是一种行政化的救济制度,使得当事法官缺乏司法化的救济途径,有违程序正当原则。

(三)外部运行环境问题

我不休息我还能学

法院内部的科层化运作和我国人情化社会的现实环境,使得法官依法独立行使审判权将受到法院内外的各种压力影响,而法院综合绩效考评等制度的不科学、不合理,又进一步强化了法院内部的行政化倾向。

1.法院内部的科层化运作和我国人情化社会的现实环境,导致了法官依法独立行使审判权将受到来自法院内外的各种压力的影响。法官享有独立审判权是追究法官错案责任的基础和前提,而审判独立与法院去行政化属于一体两面的问题{12}。因此,法院去行政化也是追究法官错案责任的前提和基础。但法院内部的科层化运作和我国人情化社会的现实环境将导致法院行政化倾向的增强,给错案责任追究制度的运行发生目标偏移提供了实践的诱因。一方面,由于我国法院内部采取科层体制的设置,导致了法院运作的行政化倾向。而该倾向又导致了院庭长能对法官独立审判案件形成实质上的干预。另一方面,法院独立审判是法官独立审判的基础和前提{13}。但我国法院处于人情化的社会环境中,导致了来自外部的各种力量可能会影响到法院的独立审判。而法院的内部科层体制设置,又为各种外部力量干预法官独立审判案件提供了可能和空间。在当前我国法官独立行使审判权的保障机制没有建立起来的情况下,案件经办法官难以抗拒来自法院内外的各种压力,从而影响到案件经办法官审判权的依法独立行使。

2.法院综合绩效考评等制度的不科学、不合理,强化了法院内部的行政化倾向。从《某基层法院案件质量评查办法》《某基层法院综合绩效考评办法》等的有关规定来看,所在业务庭的法官,经办的案件如被认定为错案的,将会直接影响到相应业务庭的得分。而业务庭的全年考核综合得分与正副庭长的岗位职务责任金挂钩,院领导的岗位职务责任金与所主管的业务庭的全年综合考核得分也挂钩。由此不难得出,业务庭法官经办的案件如出现了裁判结果的错误,将直接影响到所在业务庭正副庭长以及主管院长的经济利益,可能导致法院内部行政化的强化。这一方面,会影响到法官审判权的依法独立行使;另一方面,也可能会消解司法体制改革者为推进法官审判独立,实现“让审判者裁判”所做的各种努力,如让独任法官和合议庭自己签发裁判文书[4]。

三、错案责任追究目标偏移的矫正

如何解决法官错案责任追究制度的目标偏移问题?目前学界大体上有“废除论”或“改革论”这两种主流观点。“废除论”认为,实践中单纯以裁判结果错误来追究法官的责任,损害了法官的审判独立,破坏了上诉制度和审级制度,且存在根本的逻辑缺陷,应予以摒弃{14}。“改革论”认为,虽然错案责任追究制度存在诸多弊端,但其有存在的现实土壤,具有合理性,对制度本身存在的问题可以通过改革予以解决{15}。笔者认为,基于当前司法体制改革对社会朴素正义观的关切以及对当前司法实践现状的回应,废除错案责任追究制度并不可行,只能通过制度矫正,以解决制度目标偏移的问题。正如最高人民法院副院长江必新指出:“废除错案责任追究制度,并不能真正还原司法理性。当前司法活动中出现的违背司法规律的情况,本质原因是将错案责任追究制度建立在非理性基础上的结果。”{16}因此,有必要通过错案责任构成要件认定标准的明确和运行机制的司法化改革以及外部环境的优化予以矫正,实现错案责任追究制度设立的目标,以增强司法人员的责任心,提高案件的办理质量,提升司法公信力,最终实现司法公正。

(一)错案责任构成要件认定标准的明确

对于错案责任要件制度如何完善,学界主要有两种观点:一种观点认为,追究法官的错案责任,应当实行过错责任原则,采取主观归责,以法官存在主观过错为要件,并将过错限于故意或重大过失,实行主客观相统一的原则{17}。另一种观点认为,因法官是否具有主观上的故意或重大过失,认定上比较棘手和困难,因此,将追究法官错案责任的认定标准从主观过错转向外在行为,强调法官行为的规范性,通过法官的行为标准来追究其错案责任,以使各方利益能够最佳妥协{18}。笔者赞同前一种观点,对于后一种观点而言,显然有违“主客观相统一”这一责任认定的基本原则,欠缺妥当性。正如有学者指出:“主、客观相结合的原则是科学合理的,因为没有行为即没有责任,有行为还要考虑行为人的主观状态,即主观过错和客观行为相结合才能认定责任。”{19}

因错案责任构成要件认定标准的不明,导致了实践中单纯以案件裁判结果的错误来追究法官的责任,违反了基本的司法规律。因此,矫正的目标就在于使错案责任的实践追究符合司法的基本规律,避免在追究法官错案责任时损及法官审判权的独立行使。其路径就是通过明确错案责任构成要件的认定标准,实现从违反司法规律到符合司法规律的转向。具体而言,就是要真正实现从单纯依据裁判结果的错误来追究法官责任的客观归责,到既有客观上“案件裁判结果的错误”又有主观上“故意或重大过失”时才追究法官错案责任的主观归责的转向,以符合主客观相一致的责任认定原则。笔者认为,该转向具有法理上的正当性和合理性,既能够使得错案责任追究符合司法的基本规律,也能够确保制度设立的目标得以实现、功能得以发挥,以避免出现“钱穆制度陷阱”[5]。

第一,从司法的目标和价值角度而言,公正是司法的生命,也是司法的目标和价值。司法公正既包括实体公正也包括程序公正,而法官错案责任追究制度则是司法公正实现的有力保障,是悬在法官头上的“达摩克利斯之剑”。如果因为裁判结果错误就追究法官的责任,显然“不当涉入审判核心领域,对法官依法履职、身份保障构成冲击”,不符合基本的司法规律{20}。但如果因法官故意或重大过失导致裁判结果错误,仍不追究法官的责任时,必然导致法官的恣意妄为,贪污受贿、枉法裁判也得以肆意发生,滋生司法腐败。而且,如不采取主观归责的话,司法人员的责任心如何增强,办案质量如何提高,司法公信力如何提升,也难以解决。最终,还会损害到司法的公正,损及人们对司法的信任。

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【注释】                                                                                                     
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