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【期刊名称】 《法学》
案件请示制度合理的一面
【副标题】 从最高人民法院角度展开的思考【作者】 侯猛
【作者单位】 对外经济贸易大学【分类】 法院
【中文关键词】 难办案件;案件请示;交办案件;案件调阅
【期刊年份】 2010年【期号】 8
【页码】 126
【摘要】

现有对案件请示这一非正式制度的评价,主要是以法治原则为判断标准,围绕上下级法院关系来展开,但缺少较为细致的经验讨论。实际上,案件请示不仅包括自下而上的请示方式,还包括自上而下的调阅方式。不同类型的案件请示效果也有很大不同。案件请示制度反映出复杂的紧密交织在一起的法院内部和外部权力关系。要深刻理解这一制度,必须将其放在整个社会背景和政法体制之中加以改良。

【全文】法宝引证码CLI.A.1149385    
  一、问题的提出
  我国《民事诉讼法》第159条第1款规定:“人民法院审理对判决的上诉案件,应当在第二审立案之日起三个月内审结。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准。”但即使是在最高人民法院,相当多的民事判决的上诉案件不可能在第二审立案之日起3个月内审结。法院可以以各种理由通过援引该款中“有特殊情况需要延长的,由本院院长批准”的规定,让案件的审理期限从3个月延长到6个月,甚至更长。初审案件和再审案件的情况也大致如此。所谓“有特殊情况需要延长”,经常是双方当事人都在调动一切可能的力量来影响合议庭判决,以至于影响案件的审理速度。双方当事人不断加码的直接后果,同样也增加了案件的审理难度。这样一来,久拖不决的常规案件就会成为难办案件。对于牵涉复杂利益的难办案件,合议庭只好主动或被动地层层提交讨论。这就是通常所说的案件请示,它是一项没有被法院明确规定但又实际上普遍实行的非正式制度。
  国内对于案件请示制度的批评并不少见,主要是认为案件请示剥夺了当事人的上诉权,干扰了下级法院的独立审判。[1]但是对于究竟哪些案件进入请示程序、为何案件请示长期存在等具体的经验问题,大多语焉不详或大而化之。本文主要是以最高人民法院为观察切入点,这不仅是因为笔者对最高人民法院较为熟悉,更重要的原因是,答复请示案件构成其工作的重要组成部分。最高人民法院答复的请示案件往往具有终局性和权威性。
  如果从司法专业化的角度来理解,不难推导出案件请示制度存在着诸多弊端,例如破坏审级制度,损害法院独立审判,剥夺当事人的上诉权,违背审判公开原则等。但是逻辑推理不能替代历史分析,案件请示制度体现着历史形成的中国法院的基本功能。为党的中心工作服务,一直是包括法院在内的各级国家机关的基本任务。为了加强党的领导特别是党中央的领导,下级服从上级、地方服从中央的民主集中制是所有国家机关的基本工作原则,并被写入宪法。[2]建立案件请示制度就是贯彻民主集中制、加强党的领导的基本方法。例如,1953年3月10日公布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》明确提出:“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,均须事先请示中央,并经过中央讨论和决定或批准以后,始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题,均须定期地和及时地向中央报告或请示,以便能取得中央经常的、直接的领导。”该决定还规定政法工作(包括公安、检察和法院工作)由董必武、彭真、罗瑞卿负责,“这些同志应就自己分工范围内,确定哪些事件应向中央报告请示,哪些事件应责成各部门负责进行,哪些事件应按政府系统报告请示,哪些事件可以自行处理,以及承办中央所交付的有关任务和有关工作。”[3]在这样的政治背景下,如果仅从司法专业化的角度来强调法院的独特性、反对案件请示是比较困难的,否则,很有可能被批判为不利于“党的中心工作”或是向党“闹独立。
  需要强调的是,案件请示制度最重要的形式是法院向党委及其政法委员会请示。但现有研究不仅是局限于法院系统内部下级法院向上级法院请示的情形,而且也没能关注到同一法院内部逐级请示的情形。事实上,如果没有同一法院内部逐级请示,也就不可能出现下级法院向上级法院请示的情形。而向上级法院请示也并非下级法院的唯一选择,法院很可能也要考虑是否向同级党委及其政法委员会请示。本文将全面讨论这些情形。具体要讨论的问题涉及:哪些案件会在法院内部逐级请示,哪些案件会向上级法院请示,哪些案件会向同级党委及其政法委员会请示,以及这三类请示又是如何发生具体联系。
  二、哪些案件应请示
  在司法实践中,“重大、疑难案件”、“新类型案件”、“敏感案件”往往被要求请示,上述各类案件可以统称为“难办案件”。与通常不需要请示的常规案件相比,难办案件往往由于以下一种或几种情形交织在一起而需要请示:第一,事实认定困难;第二,法律适用有争议或没有可适用的法条,或事实和法条之间难以建立有效联系;第三,政治和社会影响较大;第四,利害关系复杂。为简化讨论,这四种情形的案件可以分别称为“事实难办案件”、“法律难办案件”、“影响难办案件”、“关系难办案件”。
  西方法律理论所讨论的难办案件(又称“疑难案件”),主要指的是“事实难办案件”和“法律难办案件”。这集中体现在代表人物哈特与德沃金之间的争论。[4]哈特认为,在部分案件中,“用语言制定的一般规则”面临“特殊事实情况”时会发生意义不确定的情况。只要法律语言中存在着以自然语言表述所形成的“空缺结构”,上述状况就是不可避免的事实。因而,“很明显,在这样的案例中,决定规则的权威必须行使裁量权。而且,也并不存在可以用一个唯一正确的答案来解决种种案例所提出的各种问题的可能性。”德沃金则认为,法官在疑难案件中所从事的工作,并不是在规则不明确的“空缺结构”的狭窄空间中根据政策性意图而进行裁量。相反,法官是根据法制度中内在的、可确定的“原理”,始终追求在法律实践内部中能够正当化的“唯一正确答案”。[5]尽管存在争议,双方都是围绕着法官自由裁量权问题来展开讨论的。在普通法上,正是由于疑难案件的存在,也造就了“法官造法”原则的产生与发展。[6]但是,中国的司法实践并不明确承认甚至否认法官的自由裁量权,也并非围绕法官自由裁量权来解释“事实难办案件”和“法律难办案件”,而是由合议庭通过请示制度来协调解决。
  “影响难办案件”和“关系难办案件”并非中国所独有,但却更为突出。例如,如果案件已经引起公众舆论或可能会造成潜在的社会影响,合议庭会主动或被动地请示上级。“影响难办案件”往往是以刑事案件居多,由于刑事案件直接涉及人身和财产安全,最有可能影响社会稳定,因而刑事案件的请示比例要远比民事案件高。[7]死刑复核制度本质上就是请示制度。之所以要求高级法院审判的死刑案件必须报请最高人民法院核准,就是因为死刑案件涉及生命权及社会稳定而必须慎重对待。所以,尽管高级法院已经完成二审终审,但只有报请最高人民法院核准以后,死刑判决才能生效。在死刑复核过程中,除了死刑复核庭的合议庭及主审法官阅卷之外,还得报请分管死刑复核业务的副院长阅卷同意后,才会下达正式的裁定书。这样一种层层报批的死刑复核制度,其目的就是为了减少冤案的发生概率,或拿捏恰当的利益平衡,从而将负面的社会影响降至最低。
  “关系难办案件”在中国这样一个关系社会中相当常见。这类案件可以分为两种情形:一种情形是双方当事人积极调动各种力量来影响合议庭判决。如果各种力量对法院施加的压力足够大,利害关系足够复杂,那么这样的案件就会由合议庭主动或被动请示上级。另一种情形是不同的国家机关会基于自身利益来积极影响合议庭判决。但这种情况下,“影响难办案件”与“关系难办案件”的界限往往不太明显。对刑事案件特别是死刑案件而言,这些案件之所以难办,不仅是由于案件涉及社会稳定,同时也存在着各方权力的博弈。例如,合议庭对于死刑案件究竟判不判死刑,也要考虑到各方权力的接受程度。如果一审法院判死刑,而二审法院或复核法院认为不该判死刑,这就可能会给地方国家机关特别是公安机关带来很大压力。此时,地方国家机关就会转而寻求法院以外更高的权力部门,例如政法委员会来介入协调。
  三、请示与调阅案件的流程
  案件请示制度在现有的法律规定中并非无迹可循。例如,《人民法院组织法》第11条规定:“审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”显然,如果没有案件提交程序,审判委员会不太可能主动讨论难办案件。董必武在担任最高人民法院院长时还加以进一步说明:“审判委员会讨论重大、疑难的案件,从最高人民法院来看有两种情况:一种是由合议庭审查了案情,如遇到重大、疑难的案件,经审判庭再经院长,提交审判委员会讨论;另一种是院长发现本院审理的案件在认定事实上有出入或适用法律上有错误,可提交审判委员会讨论。”[8]上述工作流程至今没有大的变化。根据笔者的调查访谈,更详细的案件请示流程还表现为:如果是由审判员或代理审判员组成合议庭审理的案件,审判长称为主审法官,但具体承办案件的法官即承办法官可能是审判长本人,也可能是合议庭其他成员。[9]合议庭在审理案件的过程中,经常会向上级请示。请示大致可以分为以下两类。
  第一类是自下而上的请示。如果合议庭内部意见有分歧,例如承办法官与主审法官意见有分歧,案件就有可能会提交审判长联席会议或分管(副)庭长;[10]如果庭内意见有分歧或者分管(副)庭长也没有把握,案件就可能会提交分管(副)院长,直至提交审判委员会;[11]如果审判委员会意见有分歧,案件还可能会提交上一级法院。[12]对于下级法院向上级法院请示,最高人民法院也曾经多次做出规定,例如,规定下级法院“对行政审判中遇有疑难问题和疑难案件需要向上级法院请示的,应按照逐级请示的办法办理,不要直接向最高人民法院请示”;[13]“高级人民法院向最高人民法院报送的各类案件卷宗材料(特殊经济犯罪案件除外),一律报送最高人民法院立案庭,应当附书面报送函。报送的请示案件,在请示报告中应说明本院审判委员会的意见或倾向性意见。”[14]
  第二类是自上而下的调阅。合议庭被动请示案件属于案件调阅的形式。庭长或院长调阅案件的动力主要来自于外部力量的影响或上级机关的介入。尽管《人民法院组织法》第14条第1款规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。”但在实际工作中,分管(副)院长甚至庭长不仅可以“发现”并调阅已经生效的案件,实际上对于正在审理的案件也有调阅权。[15]一旦案件被调阅,那么案件的审理程序会暂时中止,或至少在实质上不会有所推进。合议庭只有在接到上级批示后才会继续审理。
  四、“交办案件”的制度逻辑
  那么,分管(副)院长又是如何发现这些难办案件的?这些案件除了来自于合议庭的逐级请示以外,还有来自于本院以外的各种情形的“交办案件”(或称“督办案件”)。这些“交办案件”来源非常多,包括上级法院、党委(政法委员会)、人大、政协、行政机关、社会团体,也包括当事人自己通过各种形式,例如给院长写信请求调阅案件。在调阅案件过程中,调阅需要多长时间并无规定甚至也并无习惯做法,即使是分管(副)院长拿出倾向性意见,但反馈到各个审判庭也仍有继续协商的空间。这些活动无疑延长了案件审理时间,也使得很多案件久拖不决。最高人民法院也不例外,甚至由于利益关系更为复杂,久拖不决的现象更为严重。
  不过,对于其中有重大影响的难办案件来说,久拖不决现象反而相对较少。特别是已经引起公众舆论广泛关注的案件,拖得越久,越不利于当时情势下的社会稳定。这类案件往往就会因此成为领导交办的重点案件,反而会从快或及时审理。尽管请示制度对于解决具有重大社会影响的案件仍然发挥着较大作用,例如可以保证国家的统一治理,但其具体运作方式已经与过去有很大不同。1979年中共中央出台第64号文件(即《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》),废除了党委审批案件制度;目前各级党委及其政法委员会对于个案介入的方式,可能更多是协调公、检、法办案而非主导审批权,而协调的案件仍然是重大案件和俗称的“扯皮案件”(即公、检、法三机关对于事实或法律认定出现分歧的案件)。但随着公、检、法各自专业职能的强化,对于“扯皮案件”多数还是能够自行协商解决,或对于专业问题直接向上级对口机关请示。真正提交政法委员会协调的“扯皮案件”的数量已经越来越少,[16]政法委员会主要是集中督办涉及地方社会稳定的重大案件。
  下级法院向上级法院的案件请示制度对于解决“事实和法律难办案件”,也已经与制度设计初衷有很大不同。建国初期,主要考虑的是下级法官的专业能力欠缺,[17]因而要求下级法院就疑难案件向上级法院请示。这种做法在一定程度上可以保证案件质量,减少错案、冤案的发生。理论上可以推导的是,随着法官专业能力的提升,向上级法院请示的概率应该更少,两者应存在负相关性。但现在的实际效果并非如此,主要是引入了一个新的制度变量,那就是整个法院系统正在推行的案件质量评价制度。在法官专业能力提升的大背景下,案件质量评价制度的引入事实上不是弱化而是强化了案件请示。该制度将案件质量评价指标例如上诉率、重审率、改判率与法官自身利益包括收入、晋升直接挂钩。这激励了更多的法官通过事先请示来最大程度地降低自身风险。因此,旨在提升案件质量的请示制度越来越成为法官规避风险,实现利益最大化的一种方式。
  原本为“重大、疑难案件”(即主要是“事实、法律、影响难办案件”)设计的请示制度,也为各种关系进入法院影响案件判决提供了制度化渠道。一直以来,党委是领导法院的工作,政法委员会是联系与指导法院的工作。但随着中国从计划经济转向市场经济体制,法院的地位也发生了很大变化。法院审理越来越多的民商、经济案件以及经济犯罪案件,而不再仅仅是审理暴力犯罪或简单民事案件。法院因此也成为社会矛盾纠纷解决的主要机关,这也让更多的关系进入法院影响案件判决成为可能。“关系”在这里并非是一个贬义词。中国社会实际上就是一个私人关系和公权力关系交织的社会。就私人关系而言,中国基层的社会结构仍是费孝通所说的差序格局。“在差序格局中,社会关系是逐渐从一个一个人推出去的,是私人联系的增加,社会范围是一根根私人联系所构成的网络”,“中国的道德和法律,都因之得看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩。”[18]就公权力关系来说,尽管《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但是《宪法》第128条又规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”而且,法院的财政预算实际上受到行政部门的制约,法院还要受到包括公众舆论在内的各种形式的监督。[19]
  正是由于中国法院深深“镶嵌”在关系网络之中,关系往往会是影响法院裁判的重要力量,这也激发了大量“交办案件”的产生。案件一旦进入或即将进入法院,双方当事人一定会调动所有可能的“关系”来影响法院的审理过程。这些“关系”往往首先是以“私人关系”的形式进入,然后再以公权力关系的形式来影响法院。这些公权力关系往往还是以合法或正当的方式进入到案件审理过程之中。举例来说,当事人(通过代理律师)可以直接给院长写信,希望院长亲自过问;当事人可以邀请专家进行法律论证,出具专家论证意见书转交给法院;[20]当事人可

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