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【期刊名称】 《南海法学》
关于新形势下践行纪法分开理念的思考
【英文标题】 How to practice the Concept of Differentiating the Party''s Discipline and the Country''s Law in the New Situation
【作者】 温树斌【作者单位】 肇庆市监察局
【分类】 理论法学
【中文关键词】 党纪;纪法分开;纪法衔接;依规治党;依法治国
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 40
【摘要】

党的纪律严于国家法律,党纪与国法能够分开且应当分开。实现纪法分开,是为了避免纪法混同,但同时要防止纪法割裂。党的纪律检查机关要聚焦主责主业,强化纪律监督;探索实践“四种形态”,把纪律挺在前面;完善纪法衔接,实现依规治党与依法治国有机结合。

【全文】法宝引证码CLI.A.1229548    
  在全面从严治党日益深入、惩治腐败无禁区、全覆盖、零容忍、反腐败斗争压倒性态势已经形成的新形势下,经过修订《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的立法实践探索,中央纪委于2016年提出了“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开”的工作理念。无论在思想认识上还是在工作实践中,纪法分开理念对落实党要管党、从严治党、依规治党的战略部署都具有十分重要的意义。
  一、纪法分开理念的含义
  在纪法分开理念中,“纪”不是泛指机关、团体、政党等所有组织有约束力的行为规范,“法”也不是包括国家所有法律在内。此处的“纪”与“法”均有特定的含义,“纪”仅指党纪,“法”是指刑法、治安管理处罚法等法律。纪法分开理念是以“纪”与“法”的关系为基础而构建。
  (一)“纪”的概念
  纪律是一个含义非常广泛的概念,通常是指一个集体为了维护内部秩序,保障集体利益而要求其成员遵守的行为规范。纪律是“政党、机关、部队、团体、企业等为了维护集体利益并保证工作的正常进行而制定的要求每个成员遵守的规章”。[1]例如,政党要求其党员遵守的政治纪律,机关要求其干部职工遵守的工作纪律,企业要求其员工遵守的劳动纪律,军队要求军人遵守的军事纪律,村民委员会要求其村民遵守的乡规民约等,无论以何种规范形式表现出来,都可以称之为纪律。但是,在“纪法分开”语境下,“纪”特指中国共产党的“纪律”(包括规矩),且不在广义上把党纪纳入法律范畴。《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)将党的纪律归纳为六大类:政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。“纪”不包括人大、政协、行政机关公务员以及法官、检察官、警察等特定职业人群应当遵守的特定纪律。后者大都规定于国家法律法规,如《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《法官法》《检察官法》《警察法》等之中,属于法的范畴。
  (二)“法”的概念
  法律也是一个含义非常广泛的概念。国内法是以国家为存在基础的,通常指一个国家为了维护国家统治或者管理秩序,保障国家、集体或者个人利益,要求所有公民、法人或者其他组织遵守的、并由国家强制力保证实施的行为规范。“法是由国家制定、认可并由国家保证实施的,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级(或人民)意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级(或人民)所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。”[2]根据调整对象和调整方法的不同而划分的宪法、经济法、刑法、行政法、民法、商法、诉讼法、社会法等法律部门,都属于国内法的范畴。但是,在“纪法分开”语境下,“法”仅是指《刑法》《治安管理处罚法》等法律,不包括全部行政法,更不是指全部法律。修订《纪律处分条例》时,“凡国家法律法规已经规定的内容不再作重复规定,共删除了79条与刑法、治安管理处罚法等法律法规重复的条款”。[3]据此推断,“纪法分开”中的“法”是指与党纪直接或者间接相关联的法律,不包含在行为的表现形式、构成要件等方面与党纪毫无关联的法律。与党纪相关联的政纪法律也不在其范围内。在“纪法分开”理念中,政纪法律没有被作为比较因素来考虑。老婆觉得我剪头发浪费钱
  (三)纪法分开的概念
  习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上从“纪律建设”的角度指出,“要把纪律建设摆在更加突出位置,坚持纪严于法、纪在法前,健全完善制度,深入开展纪律教育,狠抓执纪监督,养成纪律自觉,用纪律管住全体党员”。十八届中央纪委六次全会公报则是从“执纪监督”的角度,指出:“党纪严于国法,必须让纪律成为管党治党的尺子、不可逾越的底线……坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开,用严明的纪律管住全体党员。各级党组织要以纪律为戒尺,发现苗头就及时提醒,触犯纪律就立即处理。”根据以上表述,纪法分开的含义包括以下几点:
  第一,纪法分开贯穿于党的纪律建设的全过程。这个过程包括健全完善制度、开展纪律教育、狠抓执纪监督、养成纪律自觉等。因此,纪法分开不仅仅是党的纪律检查机关的责任,而是全党的责任,构成党委(党组)主体责任的一部分;不仅仅应在监督执纪问责工作中得到实施,而且应适用于依规依纪管党治党的各个领域、各个方面。
  第二,“纪严于法”是指党纪的要求比法律要严格。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”“党的先锋队性质、执政地位和历史使命决定了对党组织和党员必然要有更高标准、更严要求,党规党纪严于国家法律,党员严格执行党规党纪,才有可能模范遵守法律法规。”[4]党纪不仅约束党员的行为还约束党员的理想信念、宗旨意识等思想言论,而法律只约束人的行为。某一行为虽然由于法律没有规定而没有触犯法律,或者由于情节轻微而没有受到法律处罚,但仍可能会触犯党纪,受到党纪处分。因此,“纪严于法”不是指纪律处分要比法律处罚更严重、更厉害,而是指在是否违反以及是否应当受到处理上,纪律比法律的要求更严格。
  第三,“纪在法前”的含义是要把纪律和规矩挺在法律的前面。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调:“要加强纪律建设,把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。把纪律和规矩挺在前面,立起来、严起来,执行到位。”这里有两层意思:一是要“立起来、严起来”,高标准、严要求地制定和完善党规党纪,使其要求比法律的要求更高、更严、更细。二是要“执行到位”,严肃、公正地执行党规党纪。按照“党纪面前一律平等”的原则,对违纪的党员动辄得咎,防止其由“小错”酿成“大祸”。“纪在法前”与“纪严于法”是相辅相成的逻辑关系,正是因为纪律的要求比法律严格,所以才要把纪律挺在法律的前面。两者的核心都是“严”,而不是“前”,不能把“纪在法前”理解为纪律的效力高于或者优先于法律,也不能理解为执行纪律而可以置法律于不顾。“党纪严于国法并不是指党纪的位阶高于国家法律,更不是说党纪可以与国家法律相抵触。”[5]
  第四,“纪法分开”是纪严于法、纪在法前的逻辑结果,是落实全面从严治党、依规治党,真管真治、严管严治、全面管全面治的必然要求。所谓“纪法分开”,就是在党的纪律建设的过程中,以纪律作为管党治党的尺子,严格制定和执行比法律还要高标准、严要求的纪律,在党员干部触犯法律之前即以纪律和规矩加以约束和处理,在党员干部触犯法律之后则要既依纪又依法进行处理,以达到全面从严治党的目的。
  二、纪法分开的逻辑基础
  在理论上,纪律和法律本来就不是两个容易混同的概念。新形势下,之所以要强调纪法分开,除了基于党风廉政建设和反腐败斗争、全面从严治党的现实需要外,更多地乃是源于实践中的纪法不分,纪法混淆,以纪代法或者以法代纪。
  (一)为什么纪法能够分得开
  纪律和法律属于不同的行为规范范畴,各有自己的调整对象和适用范围。“国家法律是公民的底线,党的纪律是党员的底线,两者不是一个概念,不能混同。”[6]所以,纪法分开在理论上不是什么值得争辩的问题,两者完全能够分得开,分得清。“尽管作为治国理政手段的党内法规与国家法律都是‘法’,但二者除去发生机理和性属的区别外,其余方面的差异也是不难辨明的。”[7]从制定者的角度来说,党纪是由中国共产党依照党章和党内法规规定的制定程序制定的,体现的是党的意志;法律是由国家立法机关依照宪法、立法法和其他法律规定的制定程序制定的,体现的是国家意志。当然,党的意志也可以上升为国家意志,并通过法律形式体现出来。从适用范围来说,党纪适用于党内生活,约束的是党员的思想和行为,以党员身份为适用前提;法律适用于社会生活,约束的是公民、法人或者其他组织的行为,不以党员身份为适用前提。“法律规范对全体公民有效,效力及于全体公民;而政党规范只对本党党员有效,效力只限于本党党员。”[8]从执行者的角度来说,党纪的执行者是党组织,特别是其专责机关——纪律检查委员会;法律的执行者是国家的行政执法机关和司法机关。从行为后果来说,党员违犯党纪的后果是纪律处分(警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍),以限制或者剥夺党员身份或者权利为要旨;公民违反法律的后果是刑事、行政、民事等法律责任,责任形式远比党纪处分的形式要复杂得多。例如,刑事法律后果主要分为主刑(管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑)和附加刑(罚金、剥夺政治权利、没收财产),前者主要体现为限制或者剥夺人身自由乃至剥夺人的生命;后者中的“剥夺政治权利”剥夺的是一定期限乃至终身的公民权,与公民身份而不是党员身份相关。
  (二)为什么纪法应当要分开
  党中央提出和强调管党治党“纪法分开”理念的主要原因在于纪检工作实践中存在的诸多问题。这些问题主要表现在以下几个方面。
  1.纪委既执纪又执法
  纪委在审查党员干部的问题线索时,不仅审查其是否违犯党纪政纪,而且审查其是否违法乃至犯罪。这使得纪委一方面编制不断增加、机构不断膨胀,另一方面仍然人手不足,人少事多。况且,纪检干部的法律知识往往不如经过国家司法考试严格选拔的法官、检察官那么专业,处理法律问题不仅“吃力”、缺少底气,更有越俎代庖之嫌。原本应当经过严格的法律程序确定的法律问题,经过纪委较为粗放的审理程序就确定下来。这显然与党领导人民依法治国的方略相悖。
  2.纪委处理问题以纪代法
  在纪委权威性较高而外部监督乏力的情况下,纪委对法律问题的判断很少受到质疑。在对涉嫌贪污、贿赂、失职渎职等法律问题进行判断后,是否移送给司法机关,纪委并不事先征求司法机关的意见,而是独自决定。司法机关也不会主动向纪委要求提供案件线索及其查处情况,而是消极等待;即使是在自己收到同样或者类似控告、举报时,如果纪委此前已做出了不予移送的决定,司法机关也不得不给予尊重,而不敢或者不愿对纪委的权威提出挑战。这样,纪委就拥有了实际上不受监督的主动权、决定权;在应予移送司法机关而不予移送时,党纪政纪处分实际上代替了刑事处罚;对多个应予移送的案件选择性地不予移送时,就违反了法律面前人人平等的原则,因此引起的处罚不公比贪腐行为本身造成的社会影响更加恶劣。
  3.纪委工作思路以法代纪
  这是纪法不分的另一个极端现象。主要是指纪委在处置问题线索时,重点关注涉嫌违法犯罪的大案要案,不关注或者较少关注轻微违纪问题。这种工作思路带来的一个后果是,纪委把大量的时间和精力投入到深挖违法犯罪问题上,对问题线索“贪大求全”“吃干榨尽”,达不到移送司法机关的标准就不罢休,从而忽视了自己“党内监督的专责机关”的身份,荒废了监督执纪问责主业。对此,十八届中央纪委六次全会公报明确要求:“纪委决不能成为党内的‘公检法’,执纪审查决不能成为‘司法调查’,要依纪监督、从严执纪,真正把纪律立起来、严起来,执行到位。”第二个后果是,纪委忽视了对党员干部的日常教育、管理和监督,对违纪问题视而不见,放任不管,养痈遗患,任由干部“带病上岗”“带病提拔”;更有甚者,明知党员干部有违纪问题而不及时提醒并做出处理,待党员干部陷入违法犯罪的深渊时才出手,“要么不得罪,要得罪就得罪死”,从而导致“要么是好同志,要么是阶下囚”的奇怪现象。第三个后果是,影响了检察机关的工作积极性,弱化了检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权的职能。检察机关乐得清闲地等待纪委移送的案件线索,只要能够完成本机关的工作任务和目标要求,宁愿“拾人牙慧”,也不愿主动出击,甚至压案不查,拖案不办。
  (三)纪与法的辩证关系
  新形势下,正确认识和把握纪与法的关系,不仅有助于全面从严治党的深入开展,也有助于在依规治党和依法治国之间达成有机的协调、实现适当的平衡。笔者认为,对纪与法关系的正确理解应当注意以下要素:
  1.如果“纪

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【注释】                                                                                                     
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