查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《政治与法律》
中国出租车行业的行政法分类规制
【副标题】 以“行政特许”和“普通许可”的区分为视角
【英文标题】 Categorized Regulation on Taxi Industry in China's Administrative Law
【作者】 翟翌【作者单位】 重庆大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 出租车;行政特许;普通许可;巡游出租车;网约出租车
【文章编码】 1005-9512-(2017)10-0126-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 10
【页码】 126
【摘要】

我国相关规范中对于出租车性质的定位及分类规制存在问题:巡游出租车被去除原本的公共交通性质,以及由于网约出租车和巡游出租车均可用网络揽客,以是否使用网络作为二者区分标准值得商榷。出租车性质定位应与出租车分类规制联系起来讨论。可以从行政许可种类角度研究出租车性质的定位及分类规制,将巡游出租车定为行政特许性质并回归公共交通定位;将网约出租车定为普通许可性质。两者的分类规制思路是:在行为性质上,巡游出租车完成公交运输特许任务;网约出租车的活动则是对出租车平台公司经济自由、司机劳动自由限制的解禁。在义务上,为完成公共交通特许任务,巡游出租车应承担系列公共性义务;普通许可性质的网约出租车并不承担类似义务。在权利上,巡游出租车可享有一定特殊权利以确保完成特许任务;普通许可的网约出租车并不享有类似权利。应构建由公交巴士和地铁等常见公共交通方式、行政特许性质出租车、普通许可性质出租车组成的城市综合交通系统。

【全文】法宝引证码CLI.A.1229559    
  
  自2016年7月《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台并明确网约车合法地位,至今已满一年。目前有必要对相关的系列规范及其在实践中出现的问题进行反思,以进一步调整完善相关制度。一方面,将这些系列规范与此前的相关规范对比即可发现,在网约出租车冲击下,中国政府对传统巡游出租车的定位有了重大改变,即传统出租车的“公共交通”性质被废除,这种转变不仅影响对出租车的分类及规制思路,也影响着公众切身利益;另一方面,在不少民众和学者对网约出租车鼓与呼的同时,人们也看到网约出租车运营中存在的问题,如价格的逐渐高企、“快车”和“专车”收取调度费等额外费用及加价等,亦有部分民众反映“打车变得更难了”。[1]这些问题的出现,原因之一在于新的系列规范对出租车性质定位及分类的认识还不清晰,以及规制策略不当。因此,选取适当角度,反思现有规范对传统出租车及网约出租车性质及区分,对完善我国出租车的管理规范和实现出租车行业的分类规制,维护公众正当权益有重要意义。
  一、新背景下出租车的性质定位及分类规制存在的问题
  (一)系列新规范中出租车的性质转向及分类规制
  1.性质转向:被排除出“公共交通”的出租车
  民营化具有多种方式,[2]不论实际执行情况如何,长期以来出租车在规范上被视为利用民营力量完成公共交通运输任务的方式之一,被定位为城市公共交通组成部分。如1997年的《城市出租汽车管理办法》四条明确规定:“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分。出租汽车的发展,应当与城市建设和城市经济、社会发展水平相适应,并与其他公共交通客运方式相协调。”不过,该办法已于2016年3月被废止。
  在新近的相关管理办法中,出租车不再被认为有“公共交通”属性,如2016年《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》二条第三项和《巡游出租汽车经营服务管理规定》三条均指出:“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分,是城市公共交通的补充,为社会公众提供个性化运输服务。”2016年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》三条也提出:“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车,按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车。”一些地方出租车管理方案亦将出租车和公共交通分开。[3]
  在政策层面,出租车整体性质已悄然调整:从长期以来作为城市公共交通重要组成部分的定位,转为被排除出“公共交通”范畴,只是“城市综合交通”体系组成部分,仅作为“城市公共交通”补充的定位。这是相关研究中易被忽视的一个重要转变。
  2.分类规制:“巡游出租车”和“网约出租车”
  传统意义的出租车是巡游出租车,即在公路上以巡游方式揽客的出租汽车。在新形势下,《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》对出租车做出进一步分类,其二条第三项指出:“出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式。……要统筹发展巡游出租汽车(以下简称巡游车)和网络预约出租汽车(以下简称网约车),实行错位发展和差异化经营,为社会公众提供品质化、多样化的运输服务。”《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》二条则明确:“本办法所称网约车经营服务,是指以互联网技术为依托构建服务平台,整合供需信息,使用符合条件的车辆和驾驶员,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”
  在网约车兴起的背景下,政府将出租车细分为传统的“巡游出租车”及新兴的“网约出租车”,并分别出台《巡游出租汽车经营服务管理规定》(系2014年发布的《出租车汽车经营服务管理规定》于2016年8月修改而成)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》予以规制。
  (二)出租车新定位及分类规制的不足之处
  笔者认为,以上规范在新背景下对出租车整体定位的调整,及其对巡游出租车及网约出租车的分类规制存在较大问题。
  1.将出租车整体排除出“公共交通”有失偏颇夫妻本是同林鸟
  2016年新出台的系列出租车管理规范改变了1997年《城市出租汽车管理办法》的定位,出租车不再被认为具有“公共交通”性质,而只是“城市综合交通”运输体系组成部分。笔者认为,虽然网约车被纳入出租车范围之内以后可能影响出租车的整体性质定位,但不应忽视巡游出租车的公共交通属性。
  虽然各地实施情况不同,但在《城市出租汽车管理办法》所规定“公共交通”定位下,结合政府监管,传统出租车在运营时间、空间、信息、运力覆盖性等方面不同程度地体现了公共交通属性。传统出租车要承担多种具有一定公共性的特殊义务,如价格不得随成本变动而任意改变,必须执行政府指导价,保证持续运营,又如该办法第十九条规定的“经营者及其从业人员应当……对病人、产妇、残疾人以及急需抢救的人员优先供车。遇有抢险救灾,主要客运集散点供车严重不足、重大活动等特殊情况时,经营者应当服从客运管理机构调集车辆的统一指挥”等。因此,在政府特殊监管及其承担的公共义务下,将出租车排除出“公共交通”有失偏颇。
  2.网约出租车、巡游出租车的区分标准值得商榷
  《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》二条规定:“本办法所称网约车经营服务,是指以互联网技术为依托构建服务平台,整合供需信息,使用符合条件的车辆和驾驶员,提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”而在《巡游出租汽车经营服务管理规定》五十二条第一项中,“‘巡游出租汽车经营服务’是指可在道路上巡游揽客、站点候客,喷涂、安装出租汽车标识,以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务,并按照乘客意愿行驶,根据行驶里程和时间计费的经营活动”。可见,在规范上,“网约出租车”与“巡游出租车”的主要区别在于:以互联网技术平台抑或巡游方式揽客。然而,《巡游出租汽车经营服务管理规定》五十二条第四项又指出:“‘巡游出租汽车电召服务’,是指根据乘客通过电信、互联网等方式提出的服务需求,按照约定时间和地点提供巡游出租汽车运营服务。”现实中巡游出租车常通过“滴滴”等网络方式揽客。可见巡游出租车实际上也使用互联网平台招揽顾客。可见,网约出租车与巡游出租车均使用互联网技术揽客,故以是否使用互联网技术作为出租车分类标准,将“出租车”简单命名并区分为“网约出租车”和“巡游出租车”进行分类规制的做法值得商榷。
  3.对出租车性质定位与分类规制这两个问题未能整体研究
  上述出租车整体性质定位及两种出租车的区分标准之所以都存在不足,关键原因在于将相关问题分开讨论并解决。实际上,由于出租车的种类不同,其性质和规制方法应根据种类的不同予以区分,而不应一概而论。
  正是未能将出租车性质定位与分类规制这两个问题进行整体研究,才不仅导致了未能准确认知不同出租车种类的性质,更导致了对出租车规制思路的混乱和规制手段的失灵,亦导致了网约出租车与传统出租车之间由于定位不明确而引发的冲突、巡游出租车的某些公益性有不断衰减的趋势。
  (三)出租车的性质定位和分类规制应联系起来讨论
  在新时代背景下,应将并出租车行业发生了重大变革:一方面,由于互联网技术,出租车突破了以往业态,新旧从业者在各方面存在重要不同,故要对出租车进行整体笼统的性质定位,恐怕难以得出准确结论;另一方面,虽然互联网技术是出租车业态革新的起因,但“巡游出租车”与“网约出租车”均可以通过互联网揽客,故亦不应基于此种表面的技术因素对出租车进行分类,唯有从出租车的性质层面入手对出租车进行区分,方可能实现对出租车的恰当分类和性质定位,并合理地进行分类规制。
  因此,笔者认为,既不应笼统地对出租车进行整体定性,亦不应单纯以并非本质区分标准的互联网技术对出租车进行分类,并此基础上进行规制,应将出租车的性质与出租车的分类联系起来讨论,方可能得出相关问题的准确结论。
  二、从行政许可种类角度研究出租车分类规制的思路
  笔者认为,应当从行政许可理论出发,基于“行政特许”与“普通许可”区分的视角对出租车进行性质定位和分类规制。
  (一)从行政许可角度研究出租车性质及分类规制的理由
  笔者之所以从行政许可视角对出租车性质及分类规制进行研究,具体理由在于以下三个方面。
  第一,基于现有管理规范的内容。不论是《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,还是《巡游出租汽车经营服务管理规定》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(后两者系巡游出租车、网约出租车的基本管理规范),均以行政许可作为主体内容之一,故从许可角度对出租车进行分类规制的研究有切实的规范基础。
  第二,通过行政许可有利于实现政府治理出租车行业的不同政策目标。“行政许可是政府干预经济和社会生活的一种重要手段。”[4]基于提高规制效率的考虑,[5]可分别采用不同的许可制度,在某种意义上,行政许可大体分为行政特许与普通许可。[6]一方面,“特许是指直接为相对人设定权利能力、行为能力、特定的权利或者总括性法律关系的行为,又称为设权行为。也就是说,特许是基于行政、社会或者经济上的需要,将本来属于国家或者某行政主体的某种权利(力)赋予私人的行政行为”。[7]申请人获得该特殊资格的对价是履行相应的特殊义务,故政府可通过特许义务的设置达致调控某类出租车的政策目标。另一方面,“普通许可是解除法律禁止、恢复行为自由的许可”,[8]政府通过普通许可明确某类出租车经营或驾驶是相关主体营业自由或劳动自由之恢复,对新技术运用持开放态度,可充分激发社会主体活力。
  第三,通过行政许可制度能有效保障出租车从业者及相关公民的权利。作为授益行政行为,行政许可的授益性体现在为“一旦取得行政许可,就可以从事法定的活动,并因此可以取得相关利益,并且其利益受法律保护”。[9]因此,通过行政许可取得相关资格后,无论是从事出租车经营的公司还是司机,其合法许可利益均可获法律保障,政府不得随意撤销许可。另外,我国《行政许可法》八条还规定了信赖保护原则,可为需要较大前期投入以形成“用户黏性”的部分出租车类型如网约出租车的运营提供稳定的预期。故行政许可制度是保障出租车运营商及相关公民权利的适当制度工具。
  (二)行政特许与普通许可之区分
  我国《行政许可法》宽泛列举了行政许可的五种类型。该法第十二条第一项至第五项分别对应“普通许可”、“行政特许”、“认可”、“核准”、“登记”的具体名称;[10]该条第二项的行政特许被表述为“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”。而对于其余四项,王克稳教授指出:“该四类许可之间的区别仅是形式上的,实质上它们都属于一个类型的许可,我们为此将上述四类许可统称为普通许可。”[11]故笔者将基于“行政特许”与“普通许可”的行政许可两大基本分类对出租车的规制进行研究。
  1.行政特许的含义
  与规范上的模糊相对应,理论上行政法学界对行政特许(Concession、Franchise)的含义及行政特许与普通许可的区分亦存在较大分歧。[12]笔者曾结合公共交通行政特许中公交公司以受许人(亦称为“被特许人”)身份替代政府运营公共交通,负有和行政主体自为该活动时类似的义务(如票价不能随油价等成本变动而随意变更,需为学生、残疾人、老年人等提供票价上的优惠等),并可享有和行政主体自为时某些类似的权利(如可拥有基于公权力设置的垄断经营资格、获得财政资助)等相关实例,从法律关系的视角,将行政特许定义为:行政主体在某些非干涉行政的职权领域,依法准许受许人从事与行政主体相似的活动以完成行政任务,受许人因而在其中享有与行政主体相似的权利、负有与行政主体相似的义务,行政主体对接受特许服务的公民仍负有间接潜在义务的一种行政许可,行政特许的本质在于受许人与特许人在活动、权利、义务上的“相似性”。[13]该界定方式具有开放性,可统合与甄别行政特许界定的多种不同观点,因此笔者采用此界定作为以下论述展开的基础,以确保本文研究结论适用的广泛性。
  2.普通许可之含义
  普通许可是对公民某种原先被限制的“权利或自由”作出恢复的一种许可类型,相应地也体现其“义务”上的特征。笔者曾撰文认为:“与行政许可相关的权利,在归属上可分为三种,一是行政特许中被特许人享有的权利,原本属于政府,行政主体通过特许将其转移给被特许人。二是本属于被许可人自己的权利,在普通许可中被恢复。三是归属未明的权利,一些法律未明确归属或新出现的‘无主’权利,根据‘未列举权利视为公民保留’的公法原理,这类权利不属于政府,并非行政特许‘与行政主体相似的权利’之所指,应推定属于公民,类似于普通许可中的权利,应以普通许可方式授予。……普通许可是对公民原有权利之恢复,一般并不附加义务,即使需附加某些义务,其内容与范围也较狭窄,与行政任务无关,且这些义务与权利相比,是次要的,权利是占主导地位的。”[14]
  3.行政特许与普通许可的区别
  笔者认为,基于两种许可的不同含义,法律关系视角下行政特许与普通许可的区别在于以下几个方面。首先,本质不同。行政特许之“特”在于其“相似性”的本质,即作为“特许人”的行政主体将原本自己完成的行政任务交由“受许人”完成,使得“受许人”与“特许人(行政主体)”在从事活动、权利、义务上具有“相似性”;普通许可则是被许可人自身权利的恢复,无比照对象,是“恢复性”的。其次,从事活动的内容不同。行政特许之受许人从事的是原本行政主体从事的活动或以行政权干预而形成的活动,普通许可的被许可人则是从事自身被解禁自由之活动。再次,负担的义务不同。为保证行政任务的完成,行政特许的受许人负有与行政主体自为该活动时相似的义务;普通许可的被许可人并不需附带承担这类义务,即使要负担其他义务,也与行政任务的完成无直接关系。最后,享有的权利不同。为吸引社会主体加入行政特许以完成行政任务,受许人在特许中享有与行政主体自为该活动时相似的权利,权利的来源是作为特许人的行政主体;普通许可的被许可人一般只是恢复自身原先被限制的权利,是一种解禁。
  (三)以行政许可理论对出租车性质及分类规制的研究路径
打遮阳伞就显得很娘

  基于以上对行政特许与普通许可的比较,结合我国历史上对出租车的管理传统及新出现的出租车业态的影响,笔者认为,巡游出租车与网约出租车的区别并不在于是否使用互联网技术,而在于行政许可性质的不同。可将出租车的性质与分类规制结合起来讨论,将出租车分为行政特许性质的出租车和普通许可性质的出租车,二者具有不同的特质。
  三、基于行政许可视角的出租车行政法分类规制
  (一)重回公共交通——作为“行政特许”的巡游出租车
  正如前文所提到的,在已废除的《城市出租车管理办法》中,出租车的既往定位是公共交通的重要组成部分,但在新的系列出租车管理规范中,根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》二条第三项、《巡游出租汽车经营服务管理规定》三条,它不再被认为是“公共交通”的一部分,而是仅被定位为属于城市“综合交通运输体系”的组成部分,是公共交通的补充。
  笔者认为,在互联网影响下,虽然出租车行业呈现新特征,但不应将出租车的公共交通性质废除,而应在将传统巡游出租车与新出现的网约出租车区分的基础上,使巡游出租车回归“公共交通”定位,实现“巡游出租车”、“网约出租车”、“常见公交车辆”的合理分工。
  1.公交巴士、地铁等常见公交形式的不足
  由于公共交通与公共服务密切相关,有研究者指出,公共交通的特性体现在公交服务的覆盖性上,这种覆盖性又具体体现在时间、空间、信息、运力四个方面:时间覆盖性是指车辆发车频率及车辆运营时间的长短;空间覆盖性指公共交通线路及站点是否四通八达及服务半径是否合理;信息覆盖性是指公共交通车辆的价格、时间等运行信息能被乘客较方便的获得;运力覆盖性是指公共交通车辆运力能适当满足公众的出行需求。[15]
  公交巴士、地铁是典型的行政特许,虽然作为最常见的公共交通形式,它们为公众提供了基本的公共运输服务,但是,公交巴士及地铁提供的公共服务程度和范围是不足的,这体现在以下几个方面。
  首先,服务时间有限。特定线路的公交巴士和地铁均设定了服务时间,并非全天候运营。大部分公交巴士或地铁运营时间为早上6点至晚上22点,其他时间则或者无公交巴士、地铁运营,或者仅极少数线路有公交巴士,且发车频率低。可是,在晚上22点至次日6点这段常见公交形式服务的“空窗时间”,也有不少因特殊工作或其他原因出行的群体有接受公共交通服务的需要,而常见公交形式难以满足。
  其次,服务对象有限。公交巴士、地铁等常见公交形式,设置时主要针对一定年龄、身体条件正常的普通市民,而“老幼病残孕”等特殊群体对它们的使用则存在障碍:一方面,由于公交巴士、地铁等常见公交形式为达到让更多人乘车的目的,座位的设置数量有限,虽然提倡乘客对“老幼病残孕”等特殊群体礼让,但这仅基于个人道德水准,政府或公交公司不能强制其他乘客让座;另一方面,在上下班等公交高峰期,不论是否有人让座,严重的拥挤程度使“老幼病残孕”等特殊群体很难像普通乘客那样平等而便利地使用这类形式公交。
  再次,服务空间范围有限。受制于公共交通统一规划的限制,一方面,公交巴士及地铁等常见公交形式仅设置有限的公交线路,在地理范围上不能全面满足

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1229559      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多