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【期刊名称】 《政治与法律》
自然资源使用权限制的法规范属性辨析
【英文标题】 Normative Attribute and Legal Expression of Restrictions on the Right to Use Natural Resources
【作者】 潘佳【作者单位】 中央财经大学法学院
【分类】 自然资源法
【中文关键词】 自然资源使用权;公法;私法;生态保护者
【英文关键词】 Right to Use Natural Resource; Restriction; Private Law; Ecological Protectors
【文章编码】 1005-9512(2019)06-0132-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 132
【摘要】 多年来,我国实施了大量涉及自然资源使用权限制的生态环境政策规范,这一关涉广大生态保护者生存发展的财产权约束机制,长期面临着法律供给的整体性缺位。自然资源使用权限制的行为属性及其规范属性争论一直存在,相关制度设计与完善的方向不明晰。自然资源使用权限制规范已呈现出实然的私法性质,对于实然层面公法色彩相对浓厚的限制,将其解释为应然的私法属性更为合理。基于环境质量改善目标的长期性及私有财产权保护的法治化需要,为贯彻风险预防等理念,私法属性的自然资源使用权限制规范亟待从政策转向法律。自然资源使用权限制的法律表达,有待于拓展私有财产权行使限制的宪法规定,通过民法典分编回应自然资源使用权限制的私法规则,在自然资源单行法中明确自然资源使用权的私法限制及行使规定,并完善自然资源使用权私法限制的配套规则。
【英文摘要】 China has implemented a large number of eco-environmental policy documents concerning the restriction on the right to use natural resources for many years. However, this property right restraint mechanism, which concerns the survival and development of a large number of ecological protectors, has long faced the overall lack of legal supply. Because disputes over the attribute of restriction on right to use natural resources has always existed, the direction of designing and improving relevant systems is still unclear. The norms on the restriction on right to use natural resources has shown the real-state attribute of private law and it is more reasonable to interpret the restriction with comparatively strong hue of public law at the real-estate level as should have attribute of private law. Due to the long-term goal of environmental quality improvement and necessity of the rule of law for the protection of private property rights, in order to implement concepts such as risk prevention, it is in urgent need to transfer the means of restricting right to use natural resources which enjoys the attribute of private law from policy to law. The legal expression of the restriction on the right to use natural resources is subject to the expansion of constitutional provisions on the restriction on exercising private property rights. One Part of the Civil Code as a response should stipulate rules on private law governing the restriction on the right to use natural resources, the special law on natural resources should clarify the restriction of private law on the right to use natural resources and provisions on exercising such usufruct, and supporting rules on the restriction of private law on right to use natural resources should be improved.
【全文】法宝引证码CLI.A.1261983    
  
  自然资源使用权限制,是指自然资源使用权的自由行使受到严于法定标准的约束,通过限制权利行使的时间、空间、方式,求得生态环境之休养生息。20世纪80年代以来,为实现良好生态环境的目标,我国实施了大量涉及自然资源使用权限制的生态环境政策文件,但在法律层面却鲜有相关规定;在我国已明确了依法治国的基本方略的今天,自然资源使用权限制的法律化、法治化建设目标已形成共识。施加自然资源使用权限制的主体因享受了良好生态环境,其作为履行资金给付义务的补偿义务主体,是生态受益者。因保护生态环境而损失了预期利益的自然资源使用权受限主体,作为接受补偿资金的受偿权利主体,是生态保护者。多年来,有关自然资源使用权限制制度的法律属性争议一直存在,[1]有人认为其具有行政法属性,[2]也有人认为其体现了经济法性质。[3]鉴于制度属性是明确立法方向的前提与法律责任配置的关键,以及自然资源使用权限制法律的整体性缺位,决定了应根据科学的属性界定来进行制度建构。笔者撰写本文之目的,在于通过考察自然资源使用权限制规范的法律属性,为权利限制法定化的路径遵循提供解释依据。
  一、界定自然资源使用权限制法规范属性的判断标准
  笔者于本文中所称的自然资源使用权限制法规范属性的内涵,是指在法律范畴上分辨限制规范究竟是公法规范还是私法规范,以进一步明确该属性界定下的具体判断标准。罗马法首先将法律规范划分为公法与私法,自然资源使用权限制规范作为法律制度规范的一种,仍需遵循基本的公法私法判断标准。发展至今的公法私法界分标准主要有五种:第一种为“主体说”,认为公法关系中至少有一方为公权力主体,反之为私法;[4]第二种为“新主体说”,[5]认为仅对公权力主体适用的为公法,对任何主体适用的为私法;[6]第三种是“利益目的说”,认为旨在保护私人利益的法律为私法,旨在保护公共利益的为公法;[7]第四种为“性质说”,认为公法不能任由当事人改变法律关系,私法则是可以通过协议改变的任意法;[8]第五种为“调整方法说”,认为公法以服从方法调整主体关系,私法以非隶属的平等方法调整主体关系。[9]前两种“主体说”缺陷明显,因为公权力主体参与民事行为现象已十分普遍,且刑法等公法同样适用于任何主体,主体说应着重考察政府在法律制度实施中是行政管理身份还是权利的代表身份;“利益目的说”为笔者所认同,其主张的公共利益的内涵有待界定;“性质说”忽略了私法中如合同法律制度中的法定强制性规范;“调整方法说”并无不当,需进一步细化服从方法与平等方法的内涵。
  在对主体说纠偏的基础上,笔者支持并完善“利益目的说”及“调整方法说”,认为自然资源使用权限制法规范属性界定的判断标准包括该限制制度调整的行为双方的主体身份、该制度实现的利益指向性质、该制度的调整方法属性。其中,该限制制度调整的行为双方的主体身份标准是指,若制度实施的限制主体与被限制主体均为私主体身份,则该法规范为私法性质,反之为公法性质。该制度实现的利益指向性质标准是指若限制旨在维护不特定、无差别的公共利益,该法规范则是公法性质;若旨在实现特定的个性化利益,该法规范则为私法性质。该制度的调整方法属性是指若限制制度的实施依托行政管理且权利人不服从将承担行政责任,该法规范便为公法;若限制制度的落实体现为自愿平等的私人合意方法,该法规范则为私法。
  二、自然资源使用权限制的行为双方为私主体
  (一)地方政府在“公对公”关系中均为私主体身份
  公法调整隶属性质的关系,私法调整平等主体的关系。[10]我国政府在各类自然资源使用权限制实践中具有双重身份:一是作为生态环境受益者或抽象的国有自然资源所有者代表,与生态环境保护者形成民事权利义务关系;[11]二是作为政策实施的监管者。目前,各类自然资源使用权限制实践涉及三类主体关系。
  地方政府之间的“公对公”主体关系存在于流域自然资源使用权限制和横向区域自然资源使用权限制实践中。流域上下游政府系不同的水资源所有权的代表行使主体,河流上下游政府均扮演着作为区域利益代表的民事主体角色,基于自愿原则和受益者补偿要求就限制与补偿事宜达成一致。在横向区域自然资源使用权限制实践中,生态保护地区政府为顺应生态环境保护需求,在平等自愿的基础上缔结自然资源使用权处分与补偿协议,目前我国并无严格意义上的该类政策与实践,如京津冀风沙源自然资源使用权限制及补偿中,生态保护者与受益者的范围并不对称,生态保护者仅获得了部分生态受益地政府的补偿。尽管如此,我们应当认识到,参与此类活动的各方政府主体均是独立的区域利益代表及自然资源所有权代表,是根据私法规则实施自然资源使用权限制与被限制、补偿与被补偿行为的。为此,地方政府在“公对公”的自然资源使用权限制实践中均为私主体。
  (二)中央与地方政府在“公对公”关系中是管理者与被管理者身份
  中央政府与地方政府之间的“公对公”关系,存在于湿地、草原、森林等环境要素类自然资源使用权限制和保护地内自然资源使用限制实践中。这两类实践均依托各级财政转移支付,层层流转至乡镇财政并拨付给生态保护者个体。当补偿资金来源于中央政府时,地方政府仅在中央政府与自然资源使用权受限主体之间扮演“传送带”角色,此时,中央政府与地方政府发生财政监管意义上的行政管理关系,地方政府实际上代表中央政府和生态保护者发生民事利益减损与补偿关系。显然,当补偿资金既来源于中央政府也来源于地方政府时,各级政府是以整体的生态受益者代表身份,凭借各类自然资源使用权限制和补偿协议与生态保护者形成平等关系的。如此观之,中央政府与地方政府尽管都行使了所有者代表的权利,但在内部层面是行政管理关系,尽管如此,生态保护者与受益者之间的自然资源使用权益减损与利益弥补之外部平等关系不会改变。
  (三)政府与生态保护者个体在“公对私”关系中均为私主体身份
  各级政府与公民等生态保护者个体之间的“公对私”关系,在各类自然资源使用权限制实践中均有体现。如森林、草原等环境要素类自然资源使用权限制中,根据项目政策,乡镇政府首先代表提供补偿资金的各级政府(同时作为国有资源代表兼生态受益者代表)与村集体(作为集体资源所有权或使用权受限主体代表)达成物权处分协议框架,户和自然人等个体作为独立的资源使用权主体再与村集体就资源使用权限制和利益弥补形成具体协议。其中,政府是私法层面的物权施加限制主体兼资金给付主体,村集体与户和自然人等保护者则是私法层面的物权利益受限主体与资金受偿主体。在流域补偿中,流域保证式协议作为约束不同政府处分水资源使用权的民事协议,最终体现为作为自然资源所有者代表的上游政府与属辖区内的保护者个体签订权利限制协议,区域自然资源使用权限制政策的实施亦然。据此,在“公对私”关系中,作为生态受益者代表的政府与生态保护者个体,皆为私主体。自然资源使用权限制与补偿关系的发生方式,取决于生态系统所依附的资源独特的产权性质。[12]上述各领域的实践表明,自然资源使用权限制与被限制行为方式采用的是协商一致、权利与义务对等方式,行为双方具有私主体身份。
  三、自然资源使用权限制指向的应然私益性
  (一)限制和产出权益的特殊性
  财产权制度一般有四种类型,即私人财产权、共有财产权、国家财产权及无财产权。[13]在自然资源使用权限制实践中,我国各级政府的补偿资金只能补偿给国家或者集体所有的自然资源使用者,[14]作为被限制的自然资源使用权明显是私人层面的财产权。从权能形态上看,其包括对占有、使用、收益、处分权能的限制。从限制强度看,它既涉及不改变原有资源形态的使用方式限制,也有改变原有资源形态的使用方式限制。从限制结果上看,它表现为使用自然资源受限导致的预期直接经济利益减少。自然资源使用权限制是起点,限制的结果是产生新的生态效益。
  对自然资源使用权限制,针对的是合法拥有的自然资源使用权,无论使用权主体是有关组织还是个人,也无论是旨在使用自然资源载体获取经济利益,还是取得资源产品,两者的利益归属均有明显的排他性与主观非共享性,自然资源使用权当然属于私权。对资源的使用方式加以限制后,直接的经济利益会减损,获得的生态利益则会增加,财产权受限产生的生态利益既具有不特定性,又具有特定性,外观上呈现出公私交融的属性。譬如,根据自然资源使用权限制的结果呈现,不特定的生态受益者取得了良好生态环境享有权,然而,不能简单地认为实现的权益是不确定的。
  (二)限制旨在实现特殊的私权益
  自然资源使用权限制针对的是特定群体的特殊利益需求,生态利益需求群体和生态利益提供群体的利益边界在主观上必须对称,否则生态保护者的利益无法公平保障。自然资源使用权限制通过处分生态保护者的私权益,产生符合生态受益者需求的私权益。正是由于被限制的自然资源使用权与获得的良好生态服务享有权益之私权属性无法确定,才出现自然所有者权利与生态环境监管权混同,引起生态保护者的抵触。正因为生态保护者与生态受益者的民事权利义务边界没能理顺,才出现生态受益者无偿享受生态利益以及生态保护者的经济损失无法充分补偿的问题。由此,在现有法律缺乏对此等限制属性清晰界定的情形下,将归属于生态保护者的限制性自然资源使用权与生态受益者的生态效益享有权,界定为具有私属性,不仅符合权益流变的实然样态,也有利于生态保护者的财产权保障以及对限制制度的合法性认同。生态保护者被限制私权的同时,亦是生态受益者享受私权的过程,必须注意的是,生态保护者在一定阶段内完成私权限制时,被限制的财产利益与获得的生态服务价值利益未必等同,于补偿标准而言,对财产权限制的补偿不应低于生态保护者的直接经济利益损失,并且应尽可能地接近生态服务享有权益的价值。
  综上所述,自然资源使用权限制旨在实现生态保护者个性化的生态服务需求,通过限制生态保护者的私人财产利益,产出符合生态受益者需要的新的私人生态利益。从旨在实现的利益性质角度观之,其具有保护和实现私利益性,符合私法属性的判断标准。
  四、实然和应然自然资源使用权限制方法的私属性
  (一)限制是基于自愿合意的私人利益让渡
  公权力对财产权的限制包括征收与设定财产权的社会义务,后者又包普遍限制及轻微限制。[15]自然资源使用权限制常常侵犯财产权中的一项或几项权能,[16]若在财产权人能承受的范围内进行限制便是适度的,若财产权人承担了特别的负担则需要给予补偿。[17]德国法上对于“可承受性”有如下标准:规制是否超出普通财产权人的承受限度;规制对财产权人的影响强度及财产对权利人的价值;对财产权的剥夺或过度限制予以补偿;社会关联性强度越大的财产,承受的限制越大。[18]我国的自然资源使用权限制实施区域多位于远离城市的农村,限制政策的推行与广大村民、牧民等主体的生存发展权息息相关,根据上述标准,不可能课以财产权的社会义务。那么,它是否属于征收呢?首先,征收因行政主体的行政职权作出,[19]具有单方意志性,[20]是对他人权利义务产生强制影响的,[21]具有法律意义的行政管理行为。[22]自然资源使用权限制以物权处分协议为依据,是与权利受限有关的民事利益弥补关系。其次,行政征收具有强制性,[23]是依法对合法权益遭受特别损失的补救,[24]基本原则为公共利益保护。然而,自然资源使用权限制的原则是受益者补偿,旨在满足超出普遍公共利益的更高层次个性化生态需求。当前的自然资源使用权限制实践表明,权利限制与被限制系双方的自愿合意,生态保护者若不履行限制义务,只承担合同责任。
  新安江流域财产权限制与补偿实践作为我国最早的流域生态补偿试点,因旨在推行试点,中央政府有较多行政干预。当前,在地方各类流域权利限制与补偿实践中,中央政府已逐渐退出了直接干预和财政支持,上下游政府限制与补偿权利义务关系的形成皆依据自主达成的协议。20世纪90年代末之前实施的退耕还林还草、休牧与轮牧政策,常因政府单方的强力推行遇到很多阻力。党的十八大以来,随着政府角色的转变,在推进各类自然资源使用权限制政策时,已经完全采用村、户自愿申报、自愿签订协议的实施方式,不会因为生态保护者的不配合而使其承担行政责任,特别是不仅在补偿合同中载明了自愿签订的内容,而且在补偿合同中对限制资源的面积、位置、区域的位置、范围、面积等均载明由生态保护者自愿填写。可以说,自然资源使用权限制之自愿协商方法已经普遍采用。目前,一些生态环境政策中还存在通过划定保护性区域来限制生态保护者的自然资源使用权现象,此种行为在外观上管制色彩浓厚,常造成当事人情绪上的抵触,又因为缺乏平等的博弈,权利受限者的利益损失不可避免地被低估。由此,将权利限制解释为公法上的征收或管制型征收不利于权利主体的保护。可预见的是,保护地划定中的财产权限制将随着保护地边界的确定及自然资源确权登记的完成,逐渐退出历史舞台。
  进一步讲,自然资源使用权限制,既不是征收,也不是财产权的社会义务,实际上是代表“公”的政府依据民事财产权规则对私人财产利益的部分剥夺。其特殊性在于,对开发利用自然资源权利的限制或者剥夺,是以非法定义务形式设定的自然资源开发利用标准,即以民事合同形式,凭借权利使用人将其私人财产权的一部分内容让渡给代表资源所有者的公权力机关,确保公共环境资源生态价值存续的可持续性。自然资源开发利用主体应有的权利被限制后,其原初利益不因限制而消灭,而会通过生态保护利益对价予以转化和实现。[25]从自然资源利用的私有化、私人财产权设定,到自主治理下的权利限制,权利类型从民事权利向行政权利(而非权力)的扩张,可以说是公共环境资源的可持续性管理在现实中走出的第二重路径,“权利”是其中最核心的工具。[26]在自然资源使用权限制语境下,意思自治应当是自然资源使用权人处分财产的灵魂。对私有财产权限制,首先应尊重契约自由。[27]
  (二)“限制”是严于自然资源使用公法标准的约定标准
  如果国家在赋予权利人自然资源使用权的同时,已经依法对权利内容进行了约定,如开发利用数量、方式、种类、强度等,这是一种无差别、普遍适用的限制,这种情形无需作出补偿。自然资源使用权限制是对自然资源使用权内容中特殊剥夺和限制部分的补偿;只

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