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【期刊名称】 《政治与法律》
高等院校规章的法律效力分析
【副标题】 兼谈大学章程的价值【作者】 龚隽
【作者单位】 上海交通大学【分类】 行政管理法
【中文关键词】 高等院校规章;法律效力;章程价值【文章编码】 10058—9512(2004)05—0045—03
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 6【页码】 45
【摘要】

高等教育领域法律争议频生,透射出高等院校规章制度的诸多闪失。本文从院校规章的内涵入手,将其区分为高等院校章程和院校一般规章,在此基础上对其法律效力及其差异进行分析,突出高等院校章程的重要价值和将正当程序引入教育行政领域的积极意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.132374    
  上世纪90年代中期以来,高等教育领域申诉案攀升,争议频发,涉及到高等教育领域的方方面面,其中尤以大学生不服学校的“退学”、“开除”等处分,以及颁发毕业证、学位证等行为而诉诸于司法救济的案件引起社会的广泛关注。在案件中,高校经常充当着被告的角色,承担着极大的败诉风险,以及负面的社会影响。
  这些案件的审理除了起到个别救济和纠正的功效之外,还直接引发了对高等教育制度中存在问题的深刻思考。诸如高等院校有哪些权利和义务?它应当如何行使这些权利?高等院校应当如何依法治校?高等院校制定的规章制度在依法治校中的作用是什么?高等院校规章是否具有法律效力?高等院校规章制定和实施所遵循的原则是什么?以及高等院校规章的体系化问题等等。因篇幅所限,本文仅围绕其中的一个基础性问题——— 高等院校规章的效力问题展开探讨。
  一、何谓高等院校规章
  有人认为,高等院校根据本校的规章制度管理学校,也是一种“依法治校”。其实,这种看法并不正确。“法治”中的“法”乃是有明确界定的特定概念,专指法律法规及其法律原则,而非泛化到可以包含各行各业的规章制度。具体到高等教育领域,“法”是治理高等院校行为的合法性的法律依据和尺度,是有关高等教育的法律和法规。把“循规治校”等同于“依法治校”,实质上是一种“法治泛化”的表现,在一定程度上会威胁到法律的构建和权威。
  上一观点虽然不正确,但形象地说明了高等院校规章和法之间的亲密关系:高等院校规章是法律法规在部门实施中的具体化,高等院校规章的制定需要合法性基础,不得与法律法规相抵触,高等院校规章的实施需要法律监督,等等。
  这同时引出一个问题:何谓高等院校规章?
  高等院校规章是指高等院校决策机构依据法律、法规的规定,由高等院校制定的高等院校管理规范。根据位阶高低和性质差异,可以将高等院校规章分为高等院校章程和高等院校一般规章。其中,高等院校章程是指高等院校根据法律法规规定制定的,关于高等院校的办学宗旨、内部管理体制等重大问题的规范性文件;高等院校一般规章是高等院校根据法律法规和高等院校章程规定的权限和范围,制定的有关高等院校内部管理的具体规范性文件。目前,我国高等院校中一般规章的种类繁多,有规定、规则、办法、意见、条例、须知等等。高等院校章程和高等院校一般规章既有联系,又有区别。高等院校章程是高等院校申请设立成为法人的基本条件,从这个意义上讲,高等院校可以没有一般规章,但是不能没有高等院校章程;[1]高等院校一般规章以高等院校章程为制定依据和指导文件,对章程作内容上的具体化,并在有限幅度内予以发挥。
  二、制定高等院校规章的权限和范围
  根据法律规定,非国家机关的组织,依据法律、法规授权,可以行使特定的行政职能,与行政机关享有基本相同的法律地位。为了保证这些职责的顺利完成,法律同时也授予相应的职权和管理手段。制定内部管理规章即是管理手段之一。高等院校属于法律法规授权组织,为了完成法定职责,有权制定具体管理规章(即高等院校规章)。
  高等院校有权制定高等院校规章,但是否所有与高等院校有关的事项都可以由高等院校规章来规定呢?这涉及法律法规保留事项和高等院校自主事项之间的划分。[2]关于公民基本权利及其限制等专属立法事项只能由法律规定;有关政府行政事务等法律授权给政府的事项由行政法规、行政规章规定;在此基础上,高等院校只能够对法律法规的具体执行和高等院校自主事项制定规章制度。法小宝
  根据《教育法》第二十八条的授权,高等院校可以招收学生或者其他受教育者,对受教育者给予处分,对受教育者颁发学位证书,聘任、处分教师及其他职工。这些权利具有明显的单方意志和强制性,实际属于行政职权。因此,高等院校只能够根据相关法律法规,制定具体的执行措施。根据《中华人民共和国高等教育法》第三十二条至第三十八条的规定,高等院校的自主事项主要包括:调节系科招生比例;设置和调整学科、专业;制定教育计划、选编教材、组织实施教学活动;开展科学研究、技术开发和社会服务;开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作;确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配;管理和使用举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产等。高等院校可以就这些自主事项制定规章制度。
  三、高等院校规章的效力
  大陆法系(尤其是法国)视公立高等院校为公共机构(les etablissements publics,我国通常依其性质译为公务法人[3])。其传统理论将公务法人的利用关系视为特别权力关系,具有“无法律保留,无基本权利的适用和无权利保护的法律后果”。[4]他们认为,公务法人内部的规章,对外不具有法律效力。相对人即使不服根据这些规章作出的不利决定,也只能在法人内部争取改变。我国目前对此没有作出明确规定,但在具体制度设计方面,侧重于管理和规范,而疏于对关系人(尤其是学生)权利的保障和救济,因此虽无“特别权力关系”之名,却有“特别权力关系”之实。[5]这些公务法人的内部规章因为缺乏严格的程序约束,常常超越权限,侵犯到关系人的基本权利。如果一概否认内部规章的效力,不利于对关系人合法权利的保护,故而这一绝对化的传统观念已经开始修正。高等院校规章的合法性,根据规章性质差

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