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【期刊名称】 《政治与法律》
论中国近代户政管理法律制度
【作者】 姚秀兰【作者单位】 深圳大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 近代;户政管理;法律制度
【文章编码】 1005—9512(2005)03—0510—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【摘要】

近代户政管理法律制度的构建始于晚清政府推行宪政之时,经过北洋政府的发展,至南京国民政府时期,才逐步完善、成熟,形成了“户警合一”的户政管理模式。它的形成对我国的户政管理制度产生了重要的影响。

【全文】法宝引证码CLI.A.132450    
  
  中国近代户政管理法律制度可以说是发轫于晚清政府时期,发展、成熟于民国时期。户政,即国家对住户人口的登记、统计、调查、身份证件等有关信息进行的行政管理活动。其中,将住户人口以一定组织形式,依一定程序加以编查统计是户政管理中最主要的内容。通过对人户的编查统计,不仅可以掌握人户职业、身份及质素等基本信息,也可以了解人户迁徙、人口增减、分布等动态状况,是政府施政的重要参考依据。因此,历代政府都极为重视人口的编查统计工作,确立了户政机构以及户口编查形式和程序。本文也即以此为线索考察近代户政管理法律制度的发展变迁过程,以期对我国目前户政制度的完善提供参考。
  一、晚清政府时期的户政管理法律制度
  近代户政管理法律制度的建立是随着晚清政府的预备立宪而进行的。晚清政府在内外交困下开始推行宪政,一方面,认为“立宪以先制定户籍法,而尤在先能励行户口调查,以树基础。”[1]为此,光绪34年(1908年),晚清政府“遵照(立宪)逐年筹备事宜清单,以实行调查全国户口,务得确数为主旨”,[2]制定了《调查户口章程》颁行全国,还有《清查户口章程》和1909年民政部暂定的《京师调查户口规则》及其实行细则、《户口管理规则》等附属法规,近代户政管理法律制度由此建立。虽然晚清政府于1911年草拟了《户籍法》,但该法未及颁布便随着清政府的灭亡而胎死腹中。
  《调查户口章程》是晚清政府户政管理法律的主体,该章程将近代警察机关引入户政管理活动中,规定“调查户口,京师内、外城以巡警总厅厅丞、顺天府各属以府尹、各省以巡警道为总监督,其未设巡警道各省暂以政司为总监督。”“各地方所有巡警官长,均有协助调查户口之责。”改变了传统由乡官统领的单一户政管理形式,奠定了近代“户警合一”的户政管理法律制度的基础。
  另一方面,晚清政府又认为“地方自治为立宪之根本,城镇乡为自治之初级,诚非首先开办不可。”[3]光绪34年(1908年),宪政编查馆奏呈《城镇乡地方自治章程》,规定镇乡为地方自治的最基层单位,地方人口5万以上者为“镇”,5万以下者为“乡”。城镇设“议事会”、“董事会”等机构,乡设“议事会”和“乡董”为自治职。这些自治机构的议员都是由乡镇选民互选产生,因而其“习近人民便于接洽”,[4]故“调查户口事务,归下级地方自治董事会或乡长办理,以总董或乡长为调查长,董事或乡董为调查员。其自治职尚未成立地方,由各该监督率所属巡警,并遴派本地方公正绅董,会同办理。”[5]同时各知州、知县掌总监督之下一级的户口调查监督权。《调查户口章程》第5条规定:“下列各员为调查户口监督:京师各巡警分厅知事;顺天府各属知州、知县;各省厅、州、县同知通判、知州、知县。其有本管地方之各府及直隶厅、州,以各该知府、同知通判、知州为监督。”其户口调查具体程序是:区分户数调查和口数调查。户数调查是指调查地段有多少人户。由调查员就所辖地段,按照民政部定的门牌格式按户依号编钉。每户编门牌一号,有两户以上同住者,应以一户为正户,余为附户,并表明“附户”字样,别钉门牌。门牌编齐后,调查员造具本段户数册两份,一份存调查处,一份报告调查长。调查长将各段报告汇总申报监督,监督再汇总申报总监督。总监督接到各监督申报后,按照固定表式汇报民政部。口数调查则是指每户内有多少口数,由调查员就编定户数,按照民政部制定的查口票格式,交由人户限期填报。其填报事项主要有年龄、职业、籍贯、住所等。查口票填齐后由调查员造具口数册两份,一份保存在调查处,一份顺次申报至民政部。另外,船户另行分段列号;旅居外洋、无谕游学、经商、作工人等,由出使大臣督率各该领事,照本章程另订细则分别调查;未设行省,如外蒙古、青海、西藏等地方,由各该管长官照本章程另订细则,分别调查。
  户口调查区域按照地方自治区域划分。调查长在划定的户口调查区域内,再行区分地段,每段设立调查处。如自治区域尚未划分,由各该监督就本管地方酌量地面广狭,暂行划分户口调查区域,申请总监督核定。
  晚清政府将乡镇户口编查与警察监督相结合,说明统治者既希望通过地方自治挽救其岌岌可危的统治,但又担心“自治”危及其政权,故在保甲制度废除后将近代警察机构引入户政管理之中,确立警察对户口监督之职,以此加强对人户、对乡里社会的控制。警察监督制户口编查在功效上与保甲制度一样,但本质上还是有所不同,毕竟它是建立在乡镇自治的基础上,其目的除掌握人口基本信息,维护社会治安外,对“年届七岁之学童及年届十六之壮丁另计总数,附于口数册后,以尽义务教育和实行征兵之用”,[6]具有历史性进步意义。打遮阳伞就显得很娘
  二、北洋政府时期户政管理法律制度
  北洋政府政局动荡,无暇顾及户籍法的制定,其户政管理法律制度主要以1915年的《警察厅户口调查规则》、《县治户口编查规则》为主,另有1916年《京兆各属户口编查单行细则》、《京师警察厅呈报户籍规则》等。
  总体上,北洋政府的户政管理制度沿袭了晚清时期“户警合一”的形式。但由于政局不稳,地方自治名存实亡,其户政管理制度中户口编查是警察制与牌甲制并行。京师及各省会商埠设有警察厅地方,警察机关组织完备及户口繁盛,经内务部认定者,户口编查适用《警察厅户口调查规则》,实行警察制。其他地方仍准照县治户口编查规则,实行牌甲制。因此,北洋政府的“户警合一”更强调警察的户政管理作用,是以警察为主体的户政管理形式。
  与晚清政府《调查户口章程》相比,北洋政府时期的警察制户口编查可以说是名副其实。一是不仅以警察总监或警察厅长为调查监督,而且具体负责调查户口事务的户口调查长、调查员分别由警察署长、警区属员充任。办公处附设于警区署内。二是户口调查区域以警察厅管辖区域为限,并且具体调查区域之划分依警区定之。三是调查不区分户数调查与口数调查,只依清查与复查之次序进行。按户立号,编钉门牌,发给查票证,令户主依式填注,调查员亲赴收取、核对。船户、寺庙僧道、公署、监狱、学校、工厂等另行编号。
  对于未设有警察厅的各县乡,户口编查适用《县治户口编查规则》,施行牌甲制。牌甲制不同于保甲制:一是户口编查区域划分未完全依照传统乡里行政区域划定。原则上设有县治警察的地方,依警区;设有保卫团的地方,依保卫团区域;未设警察及保卫团的地方,由县知事参照地方情形酌量划分。编查区域划定后,就区内住户分牌编甲,以十户为一牌,十牌为一甲,各依牌甲号数,按户钉立门牌。十户之外,有零数在六户以上者,得自成一牌,五户以下并入邻牌,十牌之外有零数时

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