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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
电信市场发展与竞争立法关系:国外的经验及启示
【作者】 时建中*【分类】 交通运输与邮电经济法
【期刊年份】 2004年【期号】 21(春季卷)
【总期号】 总第21卷【页码】 232
【摘要】 规制电信市场的法律制度王要由两部分组成:一部分是电信立法;另一部分是电信管理机构的管制政策。通常立法具有相对较高的稳定性,而管制政策则应具有较好灵活性。由于电信帀场随时处在变化之中,电信立法不可能制定得很具体,而只能是原则性的,往往将很大的自由裁量权留给电信管理机构,这就要求电信管理机构能够针对电信帀场的变化随时制定相应的有效的电信管制政策。电信业由一个自然垄断行业逐步走向竞争,整个过程都是在政府的监管政策王导之下进行的。可以说,没有政府的监管,就没有今天的电信竞争。西方国家在实施市场管制的过程中,始终贯彻了逐步放松管制以及最小管制的思想,使管制所带来的效率损失降低到最小^各国在引进电信竞争时,基本上是通过将电信市场进行业务分割和企业分割的方式来创造竞争环境,随着电信竞争全球化的到来,各国又重新放弃这种分割市场的做法,允许各电信经营者全方位参与竞争。虽然电信竞争在电信的其他领域取得了很好的效益,但本地电信的竞争一直未能得到较好的解决,在现有技木条件下,制度创新或许是将本地电信的非效率降到最低的有效途径,而不是单纯地引进竞争。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172862    
  
  国际电信联盟(ITU)在《世界电信发展报告》中把普及电信服务分成了五个发展阶段:电信网络初建阶段、电信网络成长阶段、扩大市场阶段、电信网络建成阶段和提供个人服务阶段。从电信发展的历史看,又可以分为三个大阶段:第一阶段是电信发展的初级阶段,也是电信行业的原始积累阶段,包括电信网络初建阶段和电信网络成长阶段。世界上大部分国家都在这一阶段完成了电信基础骨干网的建设,但行业整体的规模经济尚未形成。第二阶段是电信的发展阶段,包括扩大市场阶段和电信网络建成阶段。在这一阶段,电话用户容量和电信建设的投资规模迅速扩大,电信网络迅速覆盖到全国,电信用户迅速增长。第三阶段是电信的发达阶段,即提供个人服务阶段。若从电信市场、法律制度上来看,电信的发展历史可以划分为独家垄断、有限竞争(或寡头垄断)和自由竞争三个阶段。不同的发展阶段各有自己的特点,需要有不同的法律环境与之相适应。
  马克思指出:“无论是政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。”一般而言,当现行法律框架不再能够容纳经济发展的力量时,法律的变革就开始了。法律变革之后,将会保护和促进新的经济关系的发展。纵观世界各国有关电信市场的竞争立法,其演变脉络基本上是与电信市场的发展历程相吻合的,服从于电信市场各发展阶段的需要。当然,由于法律本身对稳定性的追求.使得法律的演变从总体上滞后于经济生活的发展。就电信立法而言,在电信市场各发展阶段的后期,法律变革的迟缓表现得尤为明显。但当适应电信市场发展方向的法侓制度确定之后,将会极大地促进电信市场的进一步发展。
  一、独家垄断条件下的电信市场与竞争立法
  (一)电信市场分析
  从世界范围来看,电信业的垄断时代一直持续到20世纪80年代,几乎所有国家的电信业都经历过垄断时期。电信业的垄断源于其始发时期,其重要标志就是独家垄断经营体制。独家垄断是指市场上不存在竞争,只有一个产品供应者的市场结构。电信业的独家垄断与各国政治、经济体制无关,在西方发达的资本主义市场经济国家,电信业也持续了几十乃至上百年的国家垄断或企业垄断经营模式。如日本从1890年开始电话事业时就采用了国家垄断经营的体制。英国在1984年《电信法》颁布之前,电信业务是由国有的英国邮电及以后的英国电信(BT,1969年邮电分离后的电信部分)独家垄断。美国电信业虽然没有采取国有化的独家垄断体制,在发展过程中也曾有过竞争尝试,但终究被扑灭{1}在1984年AT&T分割前,AT&T长途电话业务市场占有率为90.1%,本地电话市场占有率也高达80%左右(相比之下,另外的千余家独立电话公司市场占有率就少得可怜),成为事实上的电信“巨无霸”。1922年,美国政府冻结了 AT&T和独立电话公司的经营区域,使各电话公司画地为牢,各自垄断经营自己辖区内的电信业务,形成地区性的独家垄断局面。
  在电信发展初期,世界各国电信市场形成独家垄断经营局面主要有以下几方面的原因:
  1.自然垄断
  电信业垄断的根本原因在于其规模经济的自然垄断特性。所谓规模经济,是指在市场上可能容纳的产量范围内,一个厂商的产品的平均成本随着生产规模的扩大而不断下降的经济现象。电信行业正是规模经济的典型例子。电信网的建设需要大量的初始投资,固定成本(共用成本)巨大,但可变成本却很低;投资具有“沉淀”性,资金一旦投入即使无效益也难以转为他用;每电信用户的平均成本随着用户的规模扩大而递减,电信用户越多,每个用户所分摊的固定成本就越少。换个角度讲,由于电信公司的初始成本很高,固定成本远远大于可变成本,只有当用户数量达到相当大的规模,通话数量也达到相当大的规模时,在市场可接受的价格下,每个用户、每次通话的收益才可能大于每个用户、每次通话的平均成本,电信公司的运营才会有效益。这就是规模经济。在存在规模经济的情况下,自然垄断就会出现。如果两家电信公司在同一个城市的每一条街道上同时架设电话线,其中一家接通一家用户,另一家则接通隔壁用户的电话,这将是缺乏效率的;另一方面,在位电信运营商因为可以比其他可能进入市场的竞争对手以更低的价格出售产品和提供服务,这也保护了自然垄断。也就是说,对于自然垄断行业而言,平均成本递减这一技术特征排除了竞争,缺乏竞争是一种很自然的结果。
  另外,由于关联产品存在范围经济性,即同时生产几种产品的支出比分别生产它们要更少。这从市话公司提供长话业务和电话公司提供传真业务上可以明显地体现出来。这使得在位电信运营商在开发电信潜在市场(如増值业务)方面也具有得天独厚的优势,使其垄断势力向电信关联业务或增值业务伸展。
  2.普遍服务
  在电信发展初期,普及电信服务成为一项重要的公益性事业,这项事业被概括为“普遍服务”,成为电信领域内的重要理念之一,并对各国电信事业的发展产生了深远的影响。一般而言,普遍服务的含义包括三点:无论住在任何地方都可以得到电信服务(Availability);任何人都可以得到负担得起的电信服务(Affordability);电信资源的普遍接入(Accessibility)。其中,第一点在于解决电信服务的地区差别,即不能因为地区成本、用户密度等差异而拒绝提供电信服务;第二点意在使各种消费水平的人都能得到电信服务;第三点旨在实现信息资源的无差别接入。简而言之,普遍服务要求对在任何地点的任何人都能够实现无差别的、可负担得起的电信服务以及信息资源的平等接入。在美国,拥有和使用电话以及对信息的平等接人甚至被认为是人权的一部分。
  从普遍服务的内容可以看出,普遍服务与公司追求利润最大化的天性是不兼容的。首先,普遍服务要求迅速实现电信网的全国覆盖,这需要巨大的投入,一般的民间企业很难独立完成。其次,普遍服务要求提供政策性的低资费,以便更多的人能够得到电信服务,这对尚未形成足够的规模经济之前的企业来讲,必将导致企业的亏损,使企业陷入经营困境。第三,普遍服务要求实行全国统一资费,这必将造成高成本地区的亏损,使经营者难以维持在该地区的电信服务。由此可见,政府只有对电信行业采取特殊的扶持政策,才能实现其普遍服务的公共目标。这种特殊政策的重要内容之一就是实行电信行业的国有企业或民间企业的垄断经营,这样可以充分发挥电信行业的规模经济效益,集中资金进行基础网络设施建设,保障电信发展的统一规划和统一建设,防止无效益的重复建设,以适应高速增长的电信需求。
  3.政治以及公共安全等因素
  在电信发展初期,国家公众网对军政情报等部门的服务是经常的,公众网甚至就直接承担大量机要通信任务,或者在某些场合为重要通信承担掩护任务。在这一问题得不到很好的解决之前,对外开放会使国家利益受到威胁。因此,在电信发展初期,各国大都不允许外资染指国内电信业。
  (二)法律和政策分析
  在电信业垄断经营的阶段,各国主要采取国有化或严格管制政策来应对电信业自然垄断特性。欧洲和大多数发展中国家主要采取国有化措施,而美国则以管制为主。
  1.国有化
  从管理体制上看,电信业的垄断大体经历了两个阶段:第一阶段:政企合一,邮电合营,国家垄断经营;第二阶段:政企分开,邮电分营,国有企业垄断。将邮电作为一个政府机构采取国家垄断经营的体制是欧洲及大多数发展中国家所采取的模式。欧洲将这种体制持续到80年代末,一些发展中国家一直持续到90年代中期。
  邮电合营体制源于电信和邮政发展的渊源关系以及电信和邮政的作为通信工具的技术共性。最初的邮政是由国家实行专营的,之后发展的电报和电话业务都需要借助于邮政的基础网络设施来发展,加上邮政、电报、电话都具有很强的公益性和政治性,其发展均离不开国家的大力扶持,因而实行合营是很自然的事情。
  随着邮政和电信规模的扩大和通讯技术的发展、自动化程度的提高,两者在技术手段和经营方式上的差异越来越大,需要根据各自的特点和规律建设网络和开拓业务。邮电合营的综合效益已不明显,邮电合营体制成了束缚邮政和电信进一步发展的制度障碍。为了解决国家专营邮电的效率不高和服务不佳的问题,各国实行了政企分开,同时将邮政和电信改组为独立的国有经济实体,但继续授予其垄断经营权。这就是所谓的“政企分开、邮电分营”改革。日本在1952年实施了政企分开、邮电分营,成立了国营的日本电信电话公社,由递信部主管,邮政仍由政府直营。改革后的日本电信电话公社作为“公共事业体”,享受国家的特殊政策,使日本的电信网得以迅速扩展,顺利地实现了6个电信网建设的“五年计划”,使这一阶段成为日本电信史上发展最快的时期。英国在1969年实现了政企分开,成立了国营企业——英国邮电,以减少中央集权体制对通信的政治影响,促进邮电经营的灵活性及邮电服务的多样性,使之后的十年成为英国电话高速增长时期。到1981年,英国颁布《电信法》,成立英国电信,实行邮电分营。德国和法国政企分开、邮电分营的改革一直到1990年和1991年才进行,主要是为了适应欧共体放开电信市场计划的需要。
  政企分开、邮电分营后的电信市场仍然是独家垄断经营,大部分国家都以法律、法规或政府命令等方式确立了政府或国有企业对电信业的垄断权。如日本1953年颁布的《公共电气通信法》第3条规定,日本电信电话公社和国际电信电话公社是公众电信业务的经营者。英国1981年《电信法》规定,英国电信专营电信业。
  值得注意的是,美国未像绝大多数国家那样对电信业采取国家垄断的做法,而是由私人企业经营,因而在美国电信世上并不存在法定的垄断时期。1934年美国《通信法》规定建设通信设施需要经联邦通信委员会(FCC)许可,但在相当长的一段历史时期内,FCC 并未颁发任何新的通信设施建设许可证,使AT&T处于事实上的垄断地位。
  2.管制
  从经济学的角度来看,垄断通常导致非效率。在垄断市场上,垄断经营者由于无竞争压力,也就没有压低成本和提高效率的动力,从而造成垄断企业运行效率低、服务质量差、缺乏创新精神,产品品种单调,价格却昂贵,由此所带来的效率损失即为垄断的动态损失。为了抑制垄断企业的非效率,政府对授权经营的企业采取了直接干预企业行为的形式,即政府管制(regulation)政府对电信业的管制,其目的主要是为了防止无效率的资源配置和确保消费者的利益不受侵害,维护公共利益;其方式主要是通过法律、法规或行政手段,对企业的市场进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务、会等方面的活动进行管理和控制。
  在电信行业的垄断期间,政府对电信业的管制主要是市场进入管制、价格管制和普遍服务管制。市场进入管制主要是维护国有电信企业的垄断,限制其他企业对电信市场的进入,并通过国有垄断来保障政府在投资、财务、电信资源上的控制权。普遍服务管制主要是确保企业完成普遍服务的义务。价格管制是抑制电信业“非效率”的主要手段,主要包括电信资费目标与原则的确定,电信成本与定价原则的确定,电信资费总水平、资费结构、资费标准的确定等。电信服务的定价一般要求全国“均一资费”,并且是“合理的资费”。所谓“合理的资费”,一般采取以收支平衡为目标的平均成本定价法。电信企业的资产报酬率不能超过“公正报酬率”。在公正报酬率管制下,电信资费的结构、具体.标准以及价格调整都必须经管制部门批准。日本、美国、英国在报酬率管制期间,对垄断企业的报酬率一般控制在10%左右。英国在1961年—1968年规定,英国邮电部的纯资产报酬率为8%。美国电信服务价格是由联邦通信委员会和州公益事业委员会根据服务成本来制定,并规定如果年终垄断电信公司报酬率超过既定值,电信公司要进行利益返还,将多收的钱还给用户。
  美国未对电信企业采取国有化措施,而是让私人企业经营电信业,政府管制就显得十分重要。在美国,1934年《通信法》未对广播、通信管制机构——联邦通信委员会(FCC)的管制细则给予规定,而是采取一种裁量式的规定方式,给予FCC相当大的自由裁量权,裁量和判断的标准是“公共利益、便利性和必要性”,由此孕育了司法机构对FCC 管制的审查。另一方面,由于《通信法》仅适用于州际通信业务和国际通信业务,这给予各州很大的电信管制权。由此可见,美国的电信管制具有非常大的灵活性。1913年, AT&T因大举兼并新生的小电话公司和拒绝为新公司提供网络互联互通服务而遭到司法部的反垄断诉讼。最后AT&T作出妥协:在未获得管制机构同意的情况下不对新电话公司进行兼并;为新电话公司提供网络互联互通服务;承诺在全美国实施电话的普遍服务。1949年,美国司法部又以AT&T拥有通信设备制造业有碍竞争为由,对AT&T进行反垄断诉讼。AT&T又被迫作出妥协:承诺Western电讯公司(AT&T的子公司)将不再向AT&T以外出售产品;AT&T将不再进入电信以外的行业;公开其贝尔研究所的专利。至此,1934年《通信法》和AT&T两次与法院达成的协议是美国电信市场结构的法律基础。可以说,AT&T被迫“主动”选择了“管制下的垄断”。
  3.政府补助和交叉补贴
  在电信业发展初期,为了实现全国性电话网的建设和普遍服务的要求,需要大规模的投人。但是,一方面,处于发展阶段的电信运营商很难依靠自己的力量来进行如此巨大的投入;另一方面,电信业在发展阶段高成本低效益的经济特点以及普遍服务的公益性,使其很难像普通企业那样可以通过资本市场获得资金。这就需要有相应的资金补助。这种补助来源主要包括两个方面:政府补助和企业内部交叉补贴。
  政府补助主要是来自政府的财政援助、无息或低息贷款以及政府为电信行业所制定的特殊的税收政策、初装费、用户债券等。如日本政府为了给电信业的发展筹集资金,在发行大量债券的同时,向用户收取高额的初装费,要求用户购买日本电信电话公社的“电电债券”,并免征日本电信电话公社的固定资产税(约固定资产总值的2%)。以上措施为日本电信电话公社积累了大量的建设资金,累计投资总额达到220969亿日元,顺利完成了电话网的建设,并于1977年基本解决了电话的待装问题,于1981年实现全国电话网的自动化。
  企业内部交叉补贴是指企业内部业务之间或地区之间的利益互补。交叉补贴分为业务互补和地区互补两种。其中,业务互补普遍的做法是“国际补国内,长途补市话”,即以设定较高的国际电话费来补贴国内运营的亏损,以较高的长途电话费来补贴低于成本的市话费。地区互补是指用用户密度大、平均成本低的地区的盈利来补贴用户密度小、平均成本大的地区的经营亏损。这实际上意味着接受某些服务或在某些地区的消费者负担着“不正当”的高价,而接受另一些服务或在另一些地区的消费者享受着“不正当”的低价。从公平的角度来讲,是不允许企业实行交叉补贴的,因为这实际上相当于有隐含的税收和补贴,即对一部分消费者征税来补贴另一部分消费者。但对电信行业而言,政府在相当大的程度上允许交叉补贴,主要是为了实现电信普遍服务的公共政策。一般而言,政府对一个项目给予扶持和资助,通常随之而来的是政府对该领域的管制。{2}
  对电信垄断企业的优惠政策和企业内部的交叉补贴,一方面,保证了电信发展时期的资金来源,有利地促进了电话网的建设和电话用户的增长,保证了电话普遍服务的顺利实现;另一方面,它又使电话的价格与成本相背离,电话的价格成了“非成本价格”。不难看出,垄断和政府管制政策是电话非成本价格形成的主要原因。
  (三)小结
  在电信业发展初期,电信业的垄断来自于电信业当时本身的经济、技术特点,垄断经营体制较好地适应了电信业这一阶段发展的需要,为电信基础网络的建设作出了贡献,为电信事业的进一步发展打下了坚实的基础。各国电信基础的形成、电信需求和电信网规模的高速发展大都集中于垄断阶段,发达国家基本电信的普遍服务也均是在此阶段完成的。这一阶段的各国立法集中反映了对电信业垄断体制的维护。同时,为了克服垄断带来的非效率,各国普遍通过法律、法规或政府命令等对电信行业进行必要的管制,尤其是价格管制。
  二、国内有限竞争(或寡头垄断)条件下的电信市场与电信立法
  (一)电信市场分析
  80年代初,技术的进步,市场需求的变化以及电信垄断体制自身的弱点,最终促使电信布场开始从垄断到竞争的变革。
  1.电信业的技术进步
  电信业的技术进步是最根本的动因。技术进步改变了电信的生产力,使建立在原有技术基础上的独家垄断成为落后于生产力变化的体制,打破垄断、引入竞争就成为一种历史的必然。过去,电话信号是通过电线和铜缆来传送的,同时架设两条电线或铜缆缺乏效率。到20世纪50年代,微波通信技术和卫星通信技术为人类带来了比电缆更经济的通讯系统。这种无线通信方式比铜缆投资少、容量大、建设期限短,使其不像铜缆网络那样具有明显的规模经济性。电信垄断的基础由于无线通信技术的产生而开始动摇。到开始打破电信垄断引入竞争的20世纪80年代中期,电信技术的发展大体上了三个台阶:电信传输技术从铜缆和微波模拟制式到70年代初的数字制式,再到80年代中期的数字光缆时代;电信交换技术从磁式交换到模拟电子交换,再到70年代末的数字交换时代。电信技术的进步使电信的成本结构发生了巨大的变化。电信运营成本的本地接人、交换和长途传输三大部分中,交换和长途传输成本大幅度下降,使得进入电信运营市场的门槛大幅度下降,长途通信首先走出了自然垄断的领域。世界电信是上第一家长途电信竞争公司美国微波通信公司(MIC)就是在这种技术变革的背景下诞生的。MIC于1964年成立,经过与AT&A长达4年的唇枪舌战,于1969年获FCC批准,拥有了经营长途专线通信业务的权利。1977年MIC有获得了经营长途公众通信业务的权利,进入了 AT&A 的长途通信市场。
  2.需求的变化
  经济学理论认为,一个特定的行业是否为自然垄断,取决于平均成本为最小的产量相对于市场规模的大小。如果需求足够大,那么,垄断厂商将会在平均成本曲线上升的部分进行生产。在这一点上,新进入的厂商可以与垄断厂商进行削价竞争,因为新进入市场的厂商在平均成本为最小时进行生产具有更低的成本。因此,只要需求足够大,行业就不会是自然垄断。{3}随着电信技术的进步,电信运输成本的大幅降低和普遍服务目标的基本实现,世界主要国家的电信需求在六、七十年代迅猛増长,电信市场在广度上得到了大幅度的拓展。同时,从80年代初开始,随着技术的进步,发达国家开发了一些电信增值业务,即在现有基础通信网络上通过增加某些舍别来提供新的业务,如虚拟专用通信网(VPN)业务等。移动通信业务业开始初见端倪。电信技术的进步拓展了电信业务,刺激了市场需求的变化。人们已不再满足于仅仅拥有一部电话,而是开始追求多样化、多层次的电信服务,对电信服务质量也提出了更高的要求。由于电信垄断企业在制度上的僵化和经营上的低效率,无法适应电信市场的需求变化,引起了社会的不满,打破垄断的呼声越来越高。
  3.独家垄断体制的弊病
  尽管政府在电信垄断期间通过管制政策对电信业进行了限制,但垄断(特别是国家垄断或国有企业垄断)本身的弊病还是给电信业带来了不可避免的效率损失。政府往往不是很有效的生产者。被国有化的行业的经理们常常缺乏降低成本和锐意现代化的动力,特别是在政府常常愿意在该行业亏损时对其给予补贴的情况下。通过垄断来获取利润总要比靠生产更好的产品来获取利润更为容易。
  随着社会经济的发展,特别是电信技术的进步,电信业进入了快速增长时期,电信垄断的非效率也日益明显,具体表现在企业劳动生产率低下、内部管理欠缺、服务水平落后以及缺乏创新精神等。原有电信运营商的这种低效率运营,使得新运营商能够以更低的成本和更好的服务进入电信市场。电信垄断经营体制在新的生产力和新的市场需求面前已开始无所适从,打破电信行业的垄断、引入竞争就成为一种历史的必然。尽管完全竞争无法实现,但有限度的竞争总是可以带来一些好处。由此,世界电信业主要发达国家开始了电信业打破垄断、引入竞争的改革。
  制度的创新往

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