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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
论当代非政府国际组织与联合国的关系
【作者】 李斌*【分类】 国际条约与国际组织
【期刊年份】 2004年【期号】 22(秋季卷)
【总期号】 总第22卷【页码】 103
【摘要】 随着世界多极化格局的出现,各类非政府间国际组织迅猛发展,已逐步渗透到国际生活的几乎所有方面,并开始对国际裁军、国家政治民主化、地区冲突等敏感国际问题发挥影响。当代非政府国际组织所开展的各项活动大多围绕联合国体系而进行,不断发展的当代非政府国际组织与联合国之间的合作关系更是非政府国际组织与政府间国际组织之间合作关系的典型体现。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172888    
  
  近几十年来,在全球范围国际交往的各个领域内,随着世界多极化格局的出现,科学技术的迅猛发展,国际分工的深入与细化,后工业社会的来临,世界各国的相互依存性不断加强。由军事安全、战争、战略和外交领域构成的传统“高端政治”(high politics)已非以往那般突出,而关系到各类非政治性交往的“低端政治”(low politics)则变得越来越重要,有时甚至更为重要。面对环境问题、福利问题、南北问题、毒品问题等日益出现的全球性困扰,传统民族国家已难以单独凭借自身力量去承受生存与发展的挑战。在经济、社会领域的互相依赖关系中,各类非国家行为体(non — state actors)已成为与国家并列的主要角色。{1}在全球化进程中,“这一根本性事态的最突出的效应之一(也是其最突出的成因和动力之一),就在于全球体系内非国家行为体的急剧增多与其作用的显著增大。”{2}在种类繁多的非国家行为体中,最为突出显著的首先是政府间国际组织(international governmental organization),在维护国际和平与集体安全、伸张国际正义,调和解决国家间的矛盾争端,维护全人类共同利益、促进国际社会的发展进步等方面对国际互动产生着重大影响。其次便是日益活跃的各类非政府间国际组织(international non — governmental organization)。
  一、非政府国际组织在国际社会中的兴起与发展
  非政府国际组织的兴起是当代世界既有各种主体力量和组织模式局限性之必然结果,是国际社会领域市场失效(market failure)、国家失效(state failure)和政府间国际组织失效(international organization failure)的产物,是一种组织创新和制度创新,是国际社会发展的一种客观需求,也是国际社会分工的自然产物。{3}
  近二十年来在由联合国缔造和维持和平的各个地区,从人道主义救援和各种善后事宜,几乎都有非政府组织的介入。联合国现任秘书长安南于2001年6月15日向第55届联大和联合国安理会所分别提交的《关于预防武装冲突的报告》在回顾了联合国自20世纪90年代以来先后在波黑、索马里、卢旺达、萨尔瓦多、海地、柬埔寨等地进行干预的有关情况后,就如何进一步加强在预防武装冲突领域的作用提出了多项建议,其中便明确指出:在预防冲突领域,联合国并不是惟一的主体,各国政府“对预防武装冲突负有首要责任”,而民间社会和非政府部门也应在这一过程中发挥重要作用。
  据统计至1997年非政府国际组织的数目已达5585个,如在法律方面的国际法学家委员会、国际法协会,在劳工方面的国际工会联盟,在宗教方面的路德教世界联盟,在文学方面的国际笔友协会,在体育方面的国际奥委会,在环境保护方面的绿色和平组织等。{4}同时,非政府国际组织与政府间国际组织以及非政府国际组织相互间的联系也在逐步加强。自1992年里约热内卢世界环境与发展会议起,联合国开始在其召开的有关人权、发展、人口、环境、妇女等领域的全球性大会中邀请一些重要非政府组织的代表以观察员身份参加,并在正式会议的准备阶段和决策过程中同时举行大规模的非政府组织论坛以广泛征询、吸收有关意见和主张。2000年5月,由几家富有影响的非政府国际组织发起的“非政府组织千年论坛”于世界千年首脑会议之前在纽约联合国总部举行,有来自100多个非政府国际组织的1400多名代表参加。此次论坛被认为是世界非政府组织发展进程中代表范围最为广泛的一次会议,对世界非政府组织的发展具有里程碑式的意义。会后发表的《我们人民千年论坛宣言和行动纲领》涉及和平与安全、裁军、经济全球化的挑战、消除贫困、可持续发展与环境保护、人权、联合国机制的加强和民主化等多方面问题。
  目前的国际法学界一般认为非政府国际组织并不具有国际法主体的资格,{5}不能直接承受国际法上的权利和义务。非政府组织在参加各种正式国际会议的条件、程序、范围和表达意见的权利等方面仍要受到各种限制。但作为当代国际事务中不可或缺的行为体,非政府国际组织正在日益对各国政府及政府间组织产生不可忽视的影响。对于当代非政府组织的飙升式发展,改变了人们以往仅仅将其作为“压力集团”的看法,而开始视其为跨国的政治行为体。{6}美国学者Salam在1994年对非政府组织所作的评价至今仍在被广为引用:“犹如一场真正的全球性社团革命,其所具有的社会和政治意义堪与19世纪民族国家的崛起相提并论。”{7}现任联合国秘书长安南就任演说中甚至称“非政府组织”为“新的超级大国”,并预言21世纪将是“非政府组织的时代”。{8}
  二、非政府国际组织与联合国的关系
  非政府国际组织与政府间国际组织之间制度化的正式合作关系由联合国所首创,{9}当代非政府国际组织所开展的各项活动也大多围绕联合国体系而进行。非政府国际组织通过取得经社理事会的咨商地位等机制参与联合国体系下的各项活动,在对联合国各项工作施加影响、提供帮助的同时也借助联合国的普遍性、权威性而得以更有效地发挥自身作用,{10}不断发展的当代非政府国际组织与联合国之间的合作关系已经成为非政府国际组织与政府间国际组织之间合作关系的典型体现。
  (一)非政府国际组织咨商地位的取得
  联合国成立之初曾明确拒绝了一些非政府国际组织作为正式成员加入的申请,但创造性地认同了许多非政府组织的咨商地位(Consultative Status),与这些非政府组织建立了协商制度。1946年6月签订的《联合国宪章》第71条规定联合国处理与非政府组织关系的基本做法:由经社理事会处理联合国和非政府组织的关系,经社理事会可以就与非政府组织有关并属于经社理事会职能范围内的事项向非政府组织征询意见。根据这一规定,经社理事会于1952年通过了进一步明确规定与非政府组织关系的第288B (X)号决议,将非政府国际组织界定为:“任何非以政府间协议方式建立起来的国际组织”。
  20世纪60年代以来,随着非政府国际组织在数量和活动范围上的不断拓展,促成联合国进一步发展了经社理事会及其附属机构与非政府组织之间的咨商关系。1968年5月23日,经社理事会通过第1296号决议及其附件《经社理事会与非政府组织间咨商办法》。该决议将非政府组织的范围扩大为“在有关观点的自由表达不受干预的前提下还包括接受由政府当局指定的成员的组织”,并就如何处理和协商同非政府组织的关系特别是非政府组织在联合国体系内享有咨商地位的条件和程序作了具体规定,并专门设立了辅助性机关——非政府组织委员会(Committee of non—governmental organization)负责审核接纳非政府组织的咨商地位。按照规定,非政府国际组织取得咨商地位需经过如下程序:首先向经社理事会提出书面申请,由经社理事会的非政府组织委员会进行审查;如审查合格,由该委员会协商一致向经社理事会建议授予咨商地位;最后由经社理事会以决议形式批准。已取得咨商地位的非政府组织如从事违反咨商关系性质的活动{11}或在3年内未能对联合国有关工作作出贡献,其咨商地位可被中止或撤销。被撤销者3年内不得再度申请。
  根据第1296号决议,非政府组织取得经社理事会咨商地位应具备以下条件:(1)有关组织的活动领域应属于经社理事会极其附属机构的职权范围如国标经济、社会、文教、卫生、环境以及人权保护等;(2)有关组织的活动宗旨与目的不得与《联合国宪章》的宗旨、原则和精神相悖;(3)有关组织应承诺支持联合国的相关工作,促进与传播对联合国原则与活动的认识;(4)有关组织应具有一定代表性与权威,在相关领域具有公认的国际地位,能代表相关个人或有组织人士的大部分并能表达其主要意见;(5)有关组织应有透明的民主决策机制,有授权其会员为代表进行发言的权利;(6)有关组织应有据以成立的基本法律文件、完备的组织结构、固定的管理和活动场所;(7)有关组织的经费来源应予公开,如实报告于经社理事会,并向联合国提交有关预算和经费来源的资料。
  能够取得联合国经社理事会咨商地位的非政府组织按其重要性可分为三种类型:(1)一般咨商地位。这种地位仅给予那些关注于经社理事会几乎全部活动领域的非政府组织组织。目前享有这种地位的非政府组织有国际自由工会联合会、国际商会、国际妇女理事会等。这类组织可以广泛地参与经社理事会的各类活动,可以向经社理事会及其下属机构的公开会议派出列席代表,可对会议议程提出建议,可在会上正式作陈述发言或发表书面意见,可以直接向非政府组织委员会甚至联合国秘书长提交建议。(2)特别咨商地位。这种地位给予那些关注于经社理事会部分特殊活动领域,具有专长并享有一定国际声誉的组织。目前享有这种地位的非政府组织如残疾人国际、绿色和平国际、国际律师协会、国际人道法协会、大赦国际等。这类组织也可向经社理事会及其下属机构的公开会议派遣观察员,可取得各种会议的文件并提交书面发言。(3)注册咨商地位。即将凡有可能对经社理事会某一方面工作做出有用咨询或有效贡献咨商的非政府组织,可以列入专门登记册。被列人名册的非政府国际组织参与咨商活动的范围与能力有限,一般只能出席与其权限范围有关问题的会议,只能在经社理事会的下属机构

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