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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
反倾销立法中的“市场经济地位”问题之探讨
【作者】 孙雯*【分类】 国际经济法
【期刊年份】 2004年【期号】 22(秋季卷)
【总期号】 总第22卷【页码】 95
【摘要】 在反倾销案件中,“非市场经济”问题一直困扰着中国出口企业。美欧在反倾销中实施的替代国制度,具有明显的歧视性和不合理性。本文从市场经济地位对我国对外贸易的影响、非市场地位的产生和演变出发,结合相关案例,对美欧市场经济地位的标准进行了一定评介,并提出我国政府和企业的应对策略。
【全文】法宝引证码CLI.A.1172875    
  
  进入2004年,能否获得“市场经济地位”成为中国对外贸易领域的最受关注的话题:今年4至5月,新西兰、马来西亚和新加坡相继承认中国市场经济地位,从而使中国在获得梦寐以求的市场经济地位问题上首次取得突破;{1}6月初,美国商务部召开中国市场经济地位首轮听证会,来自美国21个企业和行业协会的近70名代表意见一致,反对承认中国的市场经济地位。正如4月28日美国商务部部长唐纳德·埃文斯在美中经济关系演讲中所强调的,“劳资和汇率两项标准将是美国政府衡量中国市场经济地位重点考虑的问题……除非由市场主导决定劳资和货币兑换,否则中国仍将是一个非市场经济国家”。{2}6月底,欧盟行推出对中国市场经济地位初步评估报告,其结论是现阶段欧盟无法承认中国的市场经济地位,同样涉及反倾销中的“市场经济地位”问题,然而结果却迥然不同,其所蕴涵的丰富信息值得我们去解读。什么是市场经济地位?如何理解美国和欧盟对市场经济国家地位所设立的各项标准?是什么原因使得“市场经济地位”这个概念对中国如此重要?更为重要的是,中国如何为争取市场经济国家地位的最终实现而继续努力?
  一、反倾销中的“非市场经济地位”对我国的影响
  倾销,即出口厂商以低于正常的价格向进口国销售,被视为不公平的竞争手段。崇尚自由贸易的世界贸易组织关于倾销的定义是:一国产品以低于“正常价值”的价格出口到另一国,并对进口国相关工业造成了损害的行为。由于WTO绝大部分成员是市场经济国家,其运作遵循着市场经济规则,毫无疑问,一种产品的“正常价值”当然是以市场经济国家生产的产品价格来衡量。对非市场经济国家而言,只要用来确定正常价值的方法是合适与合理的,就可用某一市场经济国家相似产品的价格作为标准。换言之,反倾销案发起国的调查当局如果认定调查商品的出口国为非市场经济国家,将引用与出口国经济发展水平大致相当的市场经济国家(替代国)的成本等数据,计算所谓正常价值并进而确定倾销幅度,施以对应的增税措施。这就是所谓的第三国参照。其理论依据是:非市场经济国家的资源由政府控制,企业多属于政府或受政府干预,其产品的价格是扭曲的,不能反映真实价值。当这些产品流入市场经济国家,即构成对后者相关企业的不公平竞争。
  因此,一旦某国被视为“非市场经济国家”,并在反倾销案中被采用与该国经济没有关系的第三国(替代国)的市场价格来计算该国产品的正常价值,那么十有八九会使该国出口产品本来没有倾销而被裁定为“倾销”,本来倾销幅度轻微而被裁定为高度倾销,从而给该国出口造成人为的壁垒。这也是一些发达国家频繁打着“非市场经济国家”的旗号,把反倾销变成进行贸易保护或歧视政策的手段和工具的原因所在。以中国的彩电企业为例,1993年欧盟在中国彩电提起“反倾销调查”时,以新加坡为参照国。但是由于新加坡的劳动力成本为中国的20倍以上,中国彩电被判定为“倾销”,此后数年内中国彩电在欧盟市场无法翻身。无独有偶,今年4月13日,美国商务部公布了对中国彩电反倾销案的终裁结论:中国彩电在美国构成倾销,对美国企业构成实质性伤害,将被征收反倾销税。{3}在这次彩电反倾销案中,美国商务部选择了印度作为替代国,而印度彩电年产量低,与中国的实际产量相差甚远,根本不符合现实情况。
  据商务部报告,截止到2004年2月,中国遭受的倾销诉讼达到600多起,占世界总倾销案的11%,远高于中国在世界贸易量中的份额——4.8%。仅2003年国际上针对中国的反倾销和保障措施立案59起,涉案金额约22亿美元,创历年最高。{4}今年6月18号,美国商务部网站上的一则消息,引起了中国家具企业的注意,美国商务部宣布了一项反倾销初裁结果,中国对美国出口的木质卧室家具将被征收4.9%到198%不等的反倾销税。这是迄今为止美国针对中国的100多起反倾销案中金额最大的案例,涉及金额达12亿美元。此外,由于其他世贸成员不承认中国的市场经济地位,使得中国企业在应诉国外反倾销调查时处境极为不利,不但败诉率高,而且被裁定的倾销税率也让很多企业难以承受。{5}可以说,“非市场经济地位”已成中国出口企业应对反倾销案件的最大挑战。没有市场经济地位,就意味着中国将一直处于被动的反倾销调查中。
  二、“非市场经济”概念的产生及标准之演变
  “非市场经济”又被称为国家控制经济或贸易垄断国家(State Controlled Economy或 State Trading Countries)。它是二战后东西两大阵营冷战的产物,也是反倾销法中的一个重要概念。在西方国家的反倾销法中,“非市场经济”国家通常指那些实行公有制和计划经济,企业的生产、销售活动和产品价格由政府决定,货币不能自由兑换的国家。
  美国《1930年关税法》(1994年修订版,以下简称关税法)第771节18段明文规定了非市场经济国家的定义以及商务部在确定一国是否属于非市场经济国家中应当考虑的因素。它将“非市场经济”(NME)定义为“商务部认定的任何不按照市场或成本与价格体系运作,从而使产品的销售不能反映产品公平价值的国家。”根据美国在《1988年综合贸易与竞争法》第1316节(b)中对非市场经济国家规定的修改,美国商务部在考察某一国家是否为非市场经济国家时衡量的主要因素包括:(1)货币是否可以自由兑换;(2)协议工资水平范围;(3)外国在该国境内可从事活动的范围;(4)政府控制生产资料的程度与范围;(5)政府控制资源与企业自主权的范围;(6)当局认为适当的其他因素。此外,美国商务部还特别关心出口国的出口管理:一是在法律上,政府是否对该企业的出口活动进行控制。包括:(1)对各个企业的经营和出口许可有关的限制规定;(2)任何对企业减少控制的立法;(3)政府其他任何减少对企业控制的措施。二是在事实上,政府是否对该企业的出口活动进行控制,商务部通常要考虑以下因素:(1)出口价格是否由政府确定或须由政府同意;(2)出口商是否有权协商合同条款并签订合同或其他协议;(3)出口商在选择管理层时是否不受政府限制而有自治权;(4)出口商在分配利润和弥补亏损上是否有独立的决定权。{6}
  欧盟反倾销立法是伴随着欧洲经济一体化的进程和GATT —WTO反倾销法的发展而产生和不断变化的。1968年7月1日诞生的欧共体第一部反倾销基础条例,《欧共体理事会第459/68号条例》,成为欧共体构筑的共同商业政策的核心组成部分。在1979年欧共体第3017/79号条例中,规定了“非市场经济”国家出口产品的正常价值、结构出口价格、国内市场的损失销售、扣除额的确定等新规范,并吸收了1979年WTO《反倾销守则》的规定。1979年欧共体反倾销条例标志着“非市场经济”首次被作为一个法律概念正式确立。该条例第3条(2)款C项规定,“进口来自于非市场经济国家的产品,其正常价值应以适当的和非不合理的方式并根据以下标准之一予以确定:同类产品在第三个市场经济国家的国内价格或出口价格;同类产品在第三个市场经济国家的结构价格;若上述标准不能提供为同类产品在欧共体的实际价格充分的基础,有必要调整时再加上合理的利润。”它虽然没有直接界定“非市场经济”的概念,但却在其附件中列举了非市场经济国家的名单,并首次明确釆用“替代国”标准来确定非市场经济国家出口产品的正常价值并以此确定倾销幅度。欧共体现行有效的反倾销基础条例是1996年的第384/96号理事会条例,{7}它参照了1994年V/TO《反倾销协议》的规定,对反倾销的程序事项进行了补充修改。该条例第2A条区分了来自市场经济国家的产品和非市场经济国家的产品,并对二者给与了差别待遇。{8}
  1998年,考虑到中国与俄罗斯经济改革取得的成果,欧盟对第384/96号条例第2条第7款进行了修订,将中国和俄罗斯从非市场经济国家的名单中撤除,但它并没有从整体上承认两国的市场经济地位,而是将其视为“有条件的市场经济国家”,并针对两国转型经济的特点,有针对性地搞了一套“市场经济五条标准”,釆取了个案审查的方法,以中国为例,中国出口企业只有在符合以下五项标准的情况下,才能被赋予市场经济地位并按其国内市场销售价格来确定正常价值:(1)企业所做出的有关价格、成本(如原材料、技术和劳动力的成本)投入、生产、销售、和投资的决定是根据市场信息,反映了市场的供求关系,并且不存在国家的实质性干预,主要投入品的成本真实地反映了市场价值;(2)企业有一套清晰的基本财务记录,它按照国际会计标准被独立地审计以及适用于所有领域;(3)企业生产成本与财务状况没有由于以前非市场经济体制而遭受严重扭曲,特别是有关资产折旧,其他销账、易货贸易以及以债务补偿方式进行支付等方面;(4)有关企业接受破产法和财产法管辖,这些法律保证了厂商生产、经营的确定性和稳定性;(5)货币兑换按照市场汇率。
  此外,欧盟第905/98号条例还相应修改了“一国一税”制,允许出口企业申请分别裁决(单独税率裁决),在其附件中针对中国与俄罗斯出口企业特别规定了个案处理的八条标准与程序。{9}欧盟905/98号修正条例的实施为中国企业提供了一条比较稳定的抗辩渠道。在它生效后,已有多家中国企业分别在“黄磷案”、“钼铁案”、“氧化镁案”等案件中通过提供充分材料证明自己符合“五条市场经济标准”,成功争取到市场经济地位,从而为中国其他出口企业提供了有益的经验。2003年温州打火机企业联合应对欧盟反倾销,也取得了胜利。据欧盟提供的数据,在欧盟近几年对中国企业提起的反倾销调查中,中国企业提出“市场经济地位”申请的成功率,1999年的6%上升至2002年的62%。
  三、入世与中国的“非市场经济地位”问题
  由于《关贸总协定》诞生之际绝大多数社会主义国家都不是GATT的成员,所以 GATT第六条并未涉及“非市场经济”问题。根据该条的规定,用来确定正常价值的出口国国内市场价格和其向第三国的出口价格,必须是在“正常贸易过程中”发生的。而在非市场经济条件下,价格不反映生产成本和供求关系,对外贸易是由国家通过国营的对外贸易公司垄断经营,企业既无自身的经济利益,也无追求利润的动机和给产品定价的权利。因此,非市场经济国家的价格和成本不能被用来计算被控产品的正常价值。随着东欧社会主义国家与美国、西欧等国家间贸易的增长,如何确定“贸易垄断国家”的出口产品的可比价格才成为一个引起关注的问题。工作组一致同意对GATT第六条增加一条注释性条款,即“如果出口国完全或实质性垄断贸易,并由国家制定国内价格,则在按照第一款进行价格比较时将会出现困难,此时进口国会发现与这样的一个国家的国内售价进行比较并不总是合适的。”由此可以看出,根据该注释的规定,确定“贸易垄断国家”的构成要件有二:一是国家对贸易完全或实质性实行垄断;二是由国家制定国内价格。然而,可以看出,该解释条款仅仅指明了确定“非市场经济”国家的国内价格与成本时可能存在的困难,却并未指出解决该问题的方法或具体措施,这为GATT各成员方自行立法判定非市场经济标准提供了一定的空间。
  2001年11月,中国经过多年的艰苦谈判终于加入世界贸易组织,这意味着中国总体的市场经

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