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【期刊名称】 《东方法学》
美国国内气候变化法律与政策进展性研究
【英文标题】 Development of Law and Policy for the Domestic Climate Changes in the U.S
【作者】 赵绘宇【作者单位】 上海交通大学
【分类】 自然资源保护法【中文关键词】 美国国内 气候变化法律 进展研究
【期刊年份】 2008年【期号】 6
【页码】 111
【摘要】

研究美国国内气候变化法律与政策,对中国来说有策略意义和效仿意义。美国近年来应对气候变化的主要发展历程可以分为三个阶段:美国气候变化法律与政策在三个阶段表现很不相同。从美国法律与政策的主体来区分,美国联邦政府、地方政府、企业与个人在气候变化问题上发挥的作用不同。美国联邦政府在布什政府倡导下,相关政策具有几大特色,而且专门法律正在迅速变化和突破中;美国地方政府气候变化法律创新工具丰富,区域合作活跃;企业自设减排目标,个人也积极参与气候变化诉讼。

【全文】法宝引证码CLI.A.1121989    
  气候变化科学问题,是20世纪美国为首的科学家的重大发现,美国也是《联合国气候变化框架公约》及其关键性的《京都议定书》达成的重要推动力量。但2001年美国宣布退出《京都议定书》,令世界愕然,一度让气候变化国际合作前景十分黯淡;十年后的2007年巴厘岛路线会议,在欧盟等国的强大努力下,艰难将美国拉回谈判桌。无论在“京都体制”之内谈判争论,还是在“京都体制”之外另起炉灶,美国作为世界上总量及人均最大的温室气体排放国,其一举一动影响世界气候变化。
  一、研究美国国内气候变化法律与政策的重大意义
  异于联邦政府的强硬抵制,多元化的美国社会应对气候变化的努力却并不懈怠,演绎出精彩纷呈的制度探索。出于众所周知的原因,美国多年来在气候变化问题上最“关心”中国,几乎形成“世界盯美国,美国盯中国”的态势。相对而言,我们对美国国内的气候变化进展研究有待深入,这导致中国在该问题上大国间对话准备不够充分。细分看来,中国研究美国国内的气候变化政策与法律,有以下两重意义:
  (一)策略意义——积极面对后京都时代的艰巨谈判
  在气候变化这一全球问题上,各国生态环境、经济、社会利益交织混杂,我国由于温室气体排放与经济的双重快速增长,处于压力的旋涡之中。其中最大的压力来自于以美国为首的、力主发展中大国承担义务的伞型国家(日本、澳大利亚、新西兰、加拿大等)。为敦促中国纳入到《京都议定书》附件一的这些国家,尤其是美国,提出了许多理论与方案来支持或说服中国的纳入。例如“全成员排放贸易理论(full emissions trading)”,[1]“重新定义或划分发展中国家理论”,[2]“竞争熇理论(Competitive entropy)”。[3]
  中国自古有云“知己知彼,百战不殆”。目前的世界还处于气候变化的“战国时代”,《京都议定书》小量的温室气体减排义务还只是阻止全球气候变暖的“热身行动”,真正的大幅有效的减排要靠“后京都时代”的谈判。随着2007年世界将美国拉回气候谈判当中,美国要求我国温室气体减排必须承担约束性义务的压力将重回到正面战场上来。关于气候变化问题的国际义务,我国的立场与观点、理论与实践,与美国所持的差异很大。但气候变化的全球共商与合作趋势已不容倒退,前提就是对不同理论与实践的倾听与了解,有可能求同存异;同时也是在“后京都时代”谈判中积极参与所必须的对主要谈判国国内情形的充分认识。从这种意义上说:研究美国国内的气候变化政策法律的理论和实践,是提高我国在“后京都时代”气候变化谈判能力的必由之路。
  (二)效仿意义——两个石化经济大国的异曲同工
  虽然中国在经济发展水平上、人均温室气体排放量与人均GDP上,与美国这样的发达国家有巨大差异。但美国经济及能源发展的特征,使得中国在某些方面,面临跟美国比欧盟更为相似的温室气体减排问题,这些相似性主要表现有以下几个因素:
  第一,中美皆是以石化能源为基础的国家。这使得面对全球气候变化,两国都有着繁重的能源替代负担。传统能源下的经济产业模式,不可能在短时期内完全转换,经济增长与控制气候变化在近期与中期都存在着矛盾与冲突;反观欧盟,在能源利用率和新型能源技术方面,已经占得市场先机,其经济发展与温室气体减排呈现良性互动。这就是无论美国还是中国,对约束性减排义务顾虑重重的最大原因。而美国作为发达国家,其强大的技术能力、活跃的制度创新机制、极大的国际影响力,都可以成为中国效仿美国解决问题的原因。
  第二,巨大的经济体量、国土面积与人口。中美都是经济总量大国,使得中美两国经济的惯性很大,转型成本较高。美国在应对气候变化上有许多独特的思路:比如美国目前应对减排问题,主要从能源、交通等支撑性制度人手,与中国应对气候变化的节能减排的努力有共通之处:如可再生,再比如美国目前地方主导的减排尝试与立法,对我国区域间不平衡发展情形下实现减排有一定的启示。另外,布什政府提出的用温室气体密度(GHG intensity)来评估温室气体减排,是一种将经济增长与温室气体排放、能源利用相挂钩的指标,也是值得我国研究的现象。
  二、美国应对气候变化的主要发展历程
  美国虽然对《京都议定书》一贯强硬反对,但这并不意味着美国应对气候变化上是一成不变的态度。从最早的科技创新性发现气候变化问题,积极参与国际努力;到后来的强硬退出承担《公约》义务;再到国内各界对布什相关政策的质疑增多,并且应对气候变化新尝试纷纷涌动。美国相关政策理念的历程是缓慢而连续的,但一些关键性事件的出现,有助于区分了解美国应对气候变化的历程。
  (一)1997年前:推动气候变化科学与国际合作时期
  由于发达的科技水平,美国几乎最早关注到温室气体对全球气候变化的影响。美国科学家乔治·卡伦德、查尔斯·基林,在20世纪30至50年代已经开始注意这一现象。针对1988年的全球热浪,科学家詹姆斯·汉森,在美国参议院能源和自然资源委员会上宣称:“温室效应的存在业已查明,此时它正改变着我们的气候。”同年联合国成立了联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)。早年美国在推进全球气候问题的对策研究上相当积极,因而美国于1992年成为《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的成员国,并且成为第四个批准该框架公约的国家。[4]
  事实上,《京都议定书》使用了一些基于市场的交易机制减少温室气体,甚至包括强制性的减排任务,以及补充性灵活机制(一般称为“京都三机制”的排放贸易、联合履约、清洁发展机制),很大成分上有美国国内法律的思想贡献。美国1990年的《清洁空气法》,为控制酸雨所规定约50%的二氧化硫总量削减计划,并且成功地在《清洁空气法》中运用了总量控制与排放交易制度,既达到减少二氧化硫的目的,同时也保证了减排的成本与效率。
  (二)1997—2005年:退出《京都议定书》即美国相对消极时期下跌你应该笑还是哭
  然而,在《公约》日臻成熟和深化成员国责任的情形下,出于对美国国内经济的考虑,美国的立场逐渐转变。1997年就在《京都议定书》谈判的关键时刻,美国参议院以95票赞成、0票反对一致通过了伯瑞德-海格尔决议(Byrd—Hagel Resolution),表达了美国关于气候变化的基本立场。该决议的核心内容是:在以下任何一种情况下,美国不得签署任何与1992年《公约》有关的议定书或协定。1997年12月,149个国家和地区的代表通过了《京都议定书》。在《京都议定书》的第一承诺期,即从2008年到2012年期间,主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%,其中美国削减7%。[5]
  2001年3月,布什政府正式宣布拒绝接受《京都议定书》,理由是它没有对中国、印度等发展中国家提出温室气体减排约束性要求。这个结果并不意外,这其实是1997年伯瑞德一海格尔决议思想在国际法上的最终体现而已。这一阶段的美国联邦政府鲜有法律或政策的行动,美国应对气候变化问题总体上处于最消极时期。当然,这个时期一些美国地方政府和企业并没有放弃减少温室气体的单独努力。
  (三)2005年至今:《京都议定书》生效时代,且美国国内应对气候变化行动升温
  由于美国的退出,使得《京都议定书》生效的前景变得非常不确定,正当气候变化全球合作前景黯淡之际,俄罗斯作为大国的加入,使《京都议定书》在2005年2月得以生效。各成员国都针对履约展开了各有特色的活动,并且酝酿进入了“后京都时代”的谈判。这也必然对美国社会产生震动和外在压力。
  美国联邦政府对《京都议定书》态度虽未改变,但民众、企业、州及地方政府对气候变化的认识又有了新的进展。尤其是2005年卡特里娜飓风等严重的自然灾害,让美国人开始更多地考虑气候变化对生活可能带来的切身之害。2005年以来至今的石油等传统能源的价格高企,让美国上下对石化能源带来的经济成本增长深感苦恼。这些因素都促使了美国社会近几年来在气候变化问题上有较大的变化。联邦政府刚刚退出《京都议定书》时立场强硬,频频质疑气候变化科学,批评别国政策,到逐渐承认全球变暖是人类对气候变化的影响,并提出了美国温室气体“自愿减排”计划;[6]以加州为代表的地方立法与区域合作日趋活跃,企业及公众积极参与,针对气候变化的法律诉讼数量增多。
  三、美国联邦政府当前气候变化政策法律特征及今后发展
  气候变化法律或政策,并不只是一个空泛的概念,它必须落实在现实的路径选择上。解决气候变化问题,美国通过这四个范畴上的法律与政策创新:[7]第一是温室气体的排放控制,这更像是传统的污染控制;第二是能源效率与节约,间接减少石化燃料中的温室气体排放,因为它减少了能源的使用总量;第三个是长期的碳储藏和碳截存,主要是二氧化碳储藏在土壤、基岩或其他不进入大气的地方;最后一个范畴是适应,这个选择是基于承认气候变化已经开始(IPCC报告已经显示),预见和尽可能减少气候变化的负面结果。美国的气候变化法律与政策,事实上具体也都是围绕着这几个范畴规定。
  (一)当今美国联邦政府的气候变化主要政策
  2002年2月,布什政府发布了美国气候变化政策,主要体现在以下几个方面:
  ——实质性的促进减排的注册登记;
  ——保护和供应减排的可转让信用;
  ——如果有必要检查迈向目标的进展和采取除外的行动;
  ——增加美国对气候变化承诺的资金;
  ——采取针对科学和技术评估的行动;
  ——实施全面范畴下的新的和拓展的国内政策;
  ——促进新的和拓展的国际政策来补充国内计划。[8]
  关于2002年布什政府发表的气候变化基本政策,美国学者的评论是这样的:“这些都是一些希望性的或是不明确的观点,而不是聚焦于强制性承诺义务、调控性的计划和法律化的要求。满篇都是‘计划改善’‘建议改革’‘质询美国商业’和‘促进发展’等字眼。”[9]
  (二)当前美国联邦政府的气候变化政策原则
  气候变化法律,实质上是一国关于能源、环境、产业结构与经济发展模式等法律的综合调控集合。虽然气候变化是新兴问题,现有美国法律中,也有一些有助于减少气候变化:比如2005年《美国能源政策法》有专门部分涉及气候变化;还有美国环境法中的一些规定:如《清洁空气法》中的涉及温室气体的排放贸易、《美国环境政策法》中的环境影响评价制度;与经济相关的比如《证券法》、《消费者保护法》等等。当然这些是零星的、非针对性法律规定。应对气候变化,美国这样的大国显然需要专门化的立法,下文会提到美国拟有所突破的一些气候变化专门立法。
  目前业已成型的美国气候变化政策,一般遵循了这样一些原则或规律:
  1.坚持以发展气候变化的技术为先导
  美国2005年长篇大法《能源政策法》,有气候变化问题专门规定的一节条款,主要的制定思路就是发展能源技术。《能源政策法》第1602条规定,美国将在能源部下设一个气候信贷委员会,该委员会将选择一批重点工程和项目,予以财政支持。而能够“在全国或者区域范围内对能源安全作出贡献”和拥有能够显著改善美国能源经济安全的“先进气候技术或制度”是得到资助的工程和项目。
  此外,2006年9月美国公布了美国气候变化技术计划(CCTP),这是美国新的气候变化技术计划战略规划,新规划将通过收集、减少以及储存的方式来控制温室气体的排放量。该计划中包含的技术有氢能源、生物提炼、清洁煤、碳储存、棱分裂和聚变能等。[10]美国坚持以能源技术来推动气候变化是基于国家利益选择。在未来的气候变化市场竞争中可处于更有优势的地位。
  2.温室气体排放与经济指标相耦合
  如前所述,美国对强制性温室气体减排的最大担心是来自于对经济增长的可能妨碍。因此美国虽然摒弃了《京都议定书》中那种强制性减排目标,但也设定了自己的温室气体衡量指标:将温室气体与经济挂钩的指标。在美国批判并退出《京都议定书》一年之后,2002年布什政府建立了一个温室气体指标——温室气体密度。温室气体密度即单位GDP所产生的排放量,具体目标是“到2018年将温室气体的排放量下降18%”。可以看出,并不像《京都议定书》中那种纯粹测算温室气体减少量,而
中小学减的负已经加到家长身上了
  ······

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【注释】                                                                                                     
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