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【期刊名称】 《现代法学》
环境规制与财产权保障的冲突和协调
【英文标题】 Conflict and Coordination of Environmental Regulation and Protection of Property Rights
【作者】 徐以祥【作者单位】 西南政法大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境规制;财产权;社会公正
【英文关键词】 environmental regulation;property rights
【文章编码】 1001-2397(2009)02-0094-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 94
【摘要】

环境保护应当协调好环境规制与财产权保障之间的关系。德国《宪法》尽力协调私人财产权的自由保障功能和社会公正功能之间关系的做法值得我们借鉴。在环境规制行动中,要分清对财产使用的负外部性的规制和特殊贡献两种不同情形,贯彻好比例原则和平等原则。

【英文摘要】

Environmental regulation needs to harmonize the relationship between environmental protectionand protection of property rights. Efforts of the German Constitution to coordinate the relation between liberalprotective function of private property and social justice function have set a good example for us. In the regula-tory context, two cases,i. e. regulation of the negative externality and“special contribution”should be clearlydifferentiated. Further, the principles of proportionality and equality should also be faithfully complied with.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128415    

一、引言

财产权是现代社会公民所享有的重要权利之一。财产权是宪政最牢固的基础,其为公民行使其他权利提供了保障。然而,财产权的保障并非毫无限制。财产权既是公民自由权利的基石,同时也是关乎社会稳定和社会公正的最重要的因素之一。恰当地协调好财产权的私人自由权利功能和社会稳定。社会公正保障功能之关系,为财产权法律保障之要义,“所有权的社会义务”之说也因之而得于勃兴{1}。为环境保护而限制财产权此说即为20世纪中叶以来最典型的例子,为应对工业和科技革命所带来的环境和生态问题,大量环境立法应运而生。大量生态环保措施的采纳必然对财产权的保障产生影响。财产权人的自由不得不为环境利益而受到限制。大量环境规制在西方引发了环保人士与人权保护的争论。环保人士认为,财产权的保障使得对生物或生态体系要素的绝对支配权得以合法化,因为传统财产权以财产权人的利益保障为出发点和价格目标,保障私人财产按其私人意志充分利用以及追求大量的生产,其结果则是自然资源的无尽耗损和对环境和生态的损害,其对环境和生态保护极为不利。反之,主张财产权保障人士则认为,大量保护生态环境的法律,使得财产权的主体对自己财产的自由权利名不副实,许多权利内容被抽空或受到限制,财产权利人按其意志进行利用和收益的权利受到了环境规制法规的限制或剥夺。{2}

我国由于人口数量巨大,又处于全球化工业基地向发展中国家转移的关键时期,但已无法享有西方国家工业化过程中曾经得以利用的大量向外移民的大好机会。所面对的环境挑战,前所未有。通过大量环境立法来应对挑战的模式虽已开启但尚未成熟。环保措施在何种情况下可对财产权进行限制?何种程度的限制,在什么条件下的限制是合法的、恰当的?反之,财产权怎样能够积极地对环境保护作出贡献?诸此问题,并未厘清。本文将从中国公法的立场出发,通过比较法的方法,对环境保护和财产权的关系进行法理考察,并对我国未来的政策选择提出相关建议。

二、美国法中的财产权保障和环境保护

财产权被视为美国传统法观念中的核心价值之一,其在宪法中扮演着一个核心的角色并为美国市场经济的繁荣奠定了法制的基础。洛克主张,国家的目的在于保护生命、自由和财产。美国的建国者们视财产权为个人自由的保障,因而认为保护财产是政府的中心目的之一。受洛克财产观的影响,财产权的保障在美国宪法中得以确认。{3}20世纪60到70年代以来勃兴的环境保护思潮在理论和实践上对传统自由主义的财产权观念提出了挑战。保守主义的、自由主义的财产权观念强调保障财产权利人按其意志占有、使用、收益和处分其财产,鼓励自然资源的商业化和私有化,此种财产权观念被批评为成为环境可持续性的一个障碍。因为其一方面强调财产权利人的自由,鼓励自然资源的商业化,另一方面忽视对财产造成环境损害的外部性规制,这样的财产权保护只能导致生态环境的崩溃。{4}在实践中,受生态主义思潮对自由主义财产权观念批评的影响,大量命令控制型的联邦立法以及地方的环境立法得以产生,财产权利人的财产权受到了限制。其中尤以对土地权利人的开发利用土地的限制最为典型。一场所谓的土地利用的“静悄悄的革命”(Quite Revolution)发生了{4}993。土地权利人被要求遵照国家法令以及规划利用土地。按传统的财产权观念,土地所有人可按其认为适当的方式进行土地开发和利用,只要其不侵扰他人对财产的使用。此一自由利用的权利已由于各种环境规制行动而大打折扣。{4}997

然而,土地利用政策的“静悄悄的革命”在法院受到了“财产权”保障条款的挑战。按照美国《宪法》第5条修正案的规定,“任何人不得不经由法律正当程序(The Process of Law),即被剥夺生命、自由和财产;私有财产不得不未获公正补偿即遭占取。”虽然联邦法院一度支持了政府的环境规制行动,然而,近年以来,一些政府的环境规制行动再度遭受了质疑{4}997。一方面,政府通过法令对土地利用的大量规制引发了土地所有者和依赖自然资源的社区的强烈反对。因为一旦他们的土地被划人自然保护区、湿地保护区、生物栖息地保护区、水保护区等特殊区域,其利用土地而产生经济效益的自由就几乎荡然无存。而此种财产权益的丧失并未得到公正补偿。另一方面,许多环境规制措施并未取得所希望达到的效果,不能在事实上鼓励生态保护,反而鼓励了生态破坏。例如,《濒危物种法案》对划入濒危物栖息地的土地所有人规定了大量的义务而并未给予相应补偿。其造成的结果是,土地所有权人一方面懈怠甚而故意破坏其土地上生态体系,以避免被划人栖息地保护区。另一方面,即使被划人了栖息地保护区,也并无积极性去履行其相关义务,而政府的监管能力也无法保障所有土地权利人都能履行法律规定的相关义务。《湿地保护法案》,《水保护法案》也遇到了类似的问题。{4}1001-1009

为了克服上述两个方面的问题,美国法在处理环境规制与财产权保障的关系上正在进行新的转向。新的规制方案努力协调好环境规制和财产权保护之间的紧张关系。一方面,“狩猎权”、“捕渔权”、“取水权”、“排放权”等新型的财产物权及“准财产权”等手段被广泛运用以协调经济活动和生态保护之间的冲突,此为利用财产权的法律手段来保护环境。{4}1005-1018另一方面,环境规制项目的设计更加充分考虑土地所有权人的利益(Programms thatmake land-use regulations more “land owner friend-ly” )。合同手段及经济激励手段被引入环境保护。合同可由政府或民间环保组织与土地所有者签署,土地所有者承担相关生态义务,政府或民间环保组织则给予资金或技术的支持。甚而,若土地所有者确保了其所述土地的生态价值或增加了生态价值,则被予以合同项目下的经济激励。{4}1003

三、德国法中的环境规制与财产权保护

在德国,自由主义和保守主义的政治思潮并未象美国一样甚嚣尘上,而是自始至终受到社会民主主义思潮的批判和修正。在财产权保护的问题上,《德国基本法》并未一味强调私人财产权对个人自由的保障价值,而是力图在其个人自由保障功能和社会价值之间寻求平衡。{5}这种价值观集中地体现在《德国基本法》的第14条和第15条。其中第14条第1款规定:“财产权及继承权应予保障,其内容和限制由法律规定之。”第15条规定“土地与地产,天然资源与生产工具,为达成社会化之目的,得由法律规定转移为公有财产或其他形式之公营经济……”为了社会公共利益的目的,不仅财产权的内容应由法律规定并可以进行限制,而且可将私有财产征收为公共财产。将私有财产征收转化为公共财产,适用征收的有关规定,要受到《德国基本法》第14条第2款,第3款的约束,于此本文不作深入展开。于环境规制而言,主要问题来自于《德国基本法》第14条第1款的适用问题。

《德国基本法》第14条第1款后半句规定“(财产权)的内容和限制由法律规定之”。即为了维护社会公共利益,法律可对财产权的内容作出规定并进行限制。在众多限制财产权的理由中,环境保护是其中最重要的理由之一。《德国基本法》第20a条明确规定环境保护作为国家的目标(staatsziel) ,为环境规制立法提供了宪法的依据。问题在于,出于环境保护而对财产权利的限制,并非无条件地具有合法性。若无条件地具有合法性,财产权便可以“环境保护”之名被架空。虽然“环境保护”是为了公共利益,但公共利益并不具有压倒私人利益的绝对性优势。因而,为了“环境保护”而对财产权进行限制,必须满足相应的条件。首先,与其他所有限制公民基本权利的立法一样,环境规制须受到宪法限制公民基本权利的一般条件的约束;其次,在特定情形下,必须向财产权利人提供补偿。

(一)限制财产权利的一般条件

限制公民财产权利的一般条件包括:1.以法律的形式;2.符合比例原则;3.符合平等原则{6}

1.以法律的形式

根据《德国基本法》第14条第1款的规定,财产权利内容的规定和限制得以法律进行。此处的法律,包括国会立法,行政立法和自治法规(Sat-zung)。

2. 比例原则{7}北大法宝,版权所有

比例原则是德国公法教义学中发展起来的为约束国家权力行使而限制基本权利的一般原则。其内涵包括:(1)适当性原则(Geeignetheit)其不但要求公权力措施是服务于合法的目的,而且要求公权力措施能够促进合法目的的实现{8}。(2)必要性原则(Erforderlichkeit),即最小伤害原则 其要求在所有能够同等程度促进合法性目的实现的手段和措施中,应选择对公民基本权限制最小的手段和措施。在此,考察的要点有三:其一,是否存在促进此合法性目的实现的多种手段,如客观上只有一种选择,必要性原则即已得到满足;其二,在存在多种手段的情形下,要考察是否多种手段都可同种程度地促进目的的实现;其三,在能同等程度地促进目的实现的多种手段中,应选择对公民基本权限制最小的一种。如虽存在对公民基本权限制较小但在促进目的实现的程度较差时,选择对公民基本权限制较大但能更高程度上促进目的实现的手段并不违反必要性原则;反之,如选择在较差程度上促进合法性目的实现而对公民基本权限制较大的手段,或在同种程度促进目的实现的手段中,选择对公民基本权限制较大的手段,则违反了必要性原则。(3)狭义比例原则,也叫禁止肆意原则(Verhaltnismaβigkeit im engerem Sinne,Proprtionalitat ),它要求所采取的手段对公民造成的损害与给社会带来的利益之间要具有合理性,即从总体上看,对公民的损害不得超过给社会带来的利益{8}370。

3.平等原则

平等原则要求限制财产权利的规制立法平等地对待所有人,即“同等情况同等对待,不同情况不同对待”。根据德国宪法教义学的观点,平等原则的要义在于恣意的禁止,即对实质上相同的情况恣意地不同等对待,或对实质上不同的情况恣意地同等对待。区别对待如不能从事务的本质(Natur derSache)或其他事实上具有说服力的原因上得到理智的支持,便可判定为恣意。{9}在审查差别对待是否违反平等原则时,主要审查以下3点:其一,区分的标准 区分的标准应当合宪,如区分标准涉及基本法所禁止的内容,属于有违宪疑义的分类,如不能提出能够经受住严格审查的理由,可推定为违反平等原则;其二,区别对待的目的 区别对待的目的应当具备合法性;其三,区分标准和区分要实现的目的之间的关系是符合的 在具体的适用中,这一区分标准和区分要实现的目的之间的关系要进行类型化的处理,即不同类型的案件对此一关系的要求是不同的。{9}390

(二)补偿义务{10}

首先,并非所有环境规制对财产权利进行的限制都要进行补偿,如果限制是合比例的和可以承受的,则不需要进行补偿,因为这属于财产权利人的社会义务,但是,如果环境规制在特殊情况下对财产权利的规制是不可承受的,则需要进行补偿。问题是如何判定一种限制的“可承受性”,这必须在个案中进行具体把握。在司法实践中,以下几条标准被认为具有很高的参考价值。

1.“可承受性”,即从财产权利人的忍受限度出发,从善良风俗的角度出发,看规制行动是否超出了一个普通的财产权利人应当承受的限度。

2.规制对财产权利人的影响的强度和范围以及财产本身对财产权利人的价值和意义。若财产本身对财产权利人具有生存保障的意义,因环保规制而危及其生存权,则补偿义务的可能性大。

3.财产的具体情形和现状

基于“存续保障”或“现状保障”( Bstands-grantie)的意旨,若规制剥夺了到目前为止的利用方式,应考虑补偿。另外,属于财产具体情形而存在的利用客观可能性,在补偿问题上也应予以考虑。根据“存续保障”或“现状保障”的原理,国家的规制行动尽可能维持财产权现有的状态,避免使财产权受到国家恣意的剥夺或限制外,尚应基于所谓“价值保障”(Wertgarantie)的意旨,对财产权的剥夺或过度限制,予以适当的补偿,以填补财产价值所受之损失。{11}

4.财产的社会关联性强弱以及平等原则

不同财产的社会关联性及对生态环境的意义是不同的。社会关联性强度越大的财产,其所应当承受的限制性就应越大;但是,所有相同情形的财产所受的限制应是相同的。若某些财产为生态环境利用作出了特殊贡献,则应得到补偿。

以上为审查补偿义务的一些参考标准。这些标准须在具体的情形中进行判断和适用;然而,在德国公法的教义学中,金钱的补偿义务并非是规制立法的首选和消除“不合比例性规制”的“拯救条款”和“灵丹妙药”。环境规制立法首先应通过现实的预防措施来避免和减少“不合比例性”,如通过财产置换,设置过渡条款和例外条款等来减少和避免对财产权利人的“不可承受的负担”。只有


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【参考文献】

{1}肖厚国.所有权的兴起和衰落[M].济南:山东人民出版社,2003.207-221.

{2} Joan L. McGregor. Property Rights and Environ-mental Protection: Is this Land Made for You and Me?[J].31 Arizona State Law Journal .Summer, 1999:391-393;Daryn McBeth. Public Need and Private Greed-Environmen-tal Protection and Property Rights [J].1 Drake Journal of Ag-ricultural Law. Spring, 1996:112-121;Jonathan H. Adler.Back to the Future of Consevation:Changing Perceptions ofProperty Rights&Environmental Protection [J].1 NYU Jour-nal of Law&Liberty, 2005:990-997;Robert H. Cutting.Lawrence B. Cahoon, Thinking outside the Box: PropertyRights as a Key to Environmental Protection [J].22 Pace En-vironmental Law Review. Spring, 2005:55-67;Joseph L.Sax. Using Property Rights to Attack Environmental Protection[J].19 Pace Environmental Law Review. 2002:391.

{3}Dennis J. Coyle, Property Rights and the Constitu-tion(1993);James W. Ely JR.. The Guardian of EveryOthemght: a Constitutional History of Property Rights(1992)打遮阳伞就显得很娘

{4} Jonathan H. Adler. Back to the Future of Conserva-tion: Changing Perceptions of Property Rights&Environmen-tal Protection [J].1 NYU Journal of Law&Liberty, 2005 :990-992.

{5}Property as a Fundamental Constitutional right TheGerman Example[J] .Cornell Law Review88,2003:733-778.

{6} Bodo Pieroth, Bernhard Schlink, Grundrechte Sta-atsrecht II, 2005 C. F. Muller, S. 230 ff.;Rolf Schmidt,Allgemeine Verwaltungsrecht, Verlag Dr. Rolf Schmidt, 9.Auflage 2005 :458-462.

{7}Rolf Schmidt, Grundrechte sowie Grundzuge derVerfassungsbeschwerde, 2005,S. 77 ff.;Bodo Pieroth, Bern-hard Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 2005 C. F. Muller,S. 64 ff.

{8}陈新民.德国公法学基础理论[M].山东:山东人民出版社,2001 :370.

{9} Ekkehart Stein, G? tz Frank, Staatsrecht, 17. Au-flage, Mohr Siebeck 2000:386.

{10} Rolf Schmidt, Allgemeine Verwaltungsrecht, VerlagDr. Rolf Schmidt, 9. Auflage 2005 :458—462.

{11}李建良.论环境保护与人权保障之关系[J].东吴法律学报,12,(2).

{12}朱应平.论平等权的宪法保护[M].北京:北京大学出版社,2004:216.

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