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【期刊名称】 《苏州大学学报(哲学社会科学版)》
司法改革的理论反思
【英文标题】 Theoretical Reflections on the Judicial Reform
【作者】 陈瑞华【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 司法权;判断权;中央事权;去行政化;去地方化;法官独立
【文章编码】 1001-4403(2016)01-0056-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 56
【摘要】

根据当下的司法改革理论,司法权被定位为“判断权”和“中央事权”,这成为指导一系列司法改革的理论根基。但这种理论既带来了新的难题,也无法完全达到改革者所预期的改革效果。改革者没有按照司法裁判权与司法行政管理权的分离原则,来重新设置司法裁判机制和司法行政管理机制,使得“让审理者裁判”无法落到实处。同时,这种理论与我国建立在“人民主权”原则基础上的“人大领导下的一府两院制”发生了冲突,也带来了“省级地方保护主义”的盛行,助长上级法院对下级法院的“垂直领导”。为保障司法改革的顺利推行,实现维护司法正义的改革目标,有必要确立一种以法官独立审判为核心的司法改革理论。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220441    
一、引言
  自2013年以来,中国启动了新一轮的司法体制改革运动。如果说以往的改革主要涉及的是诉讼程序、证据规则和法院内部管理方式等技术问题的话,那么,这一轮的司法体制改革所触动的则是我国司法制度的一系列深层次问题。例如,法院、检察院人、财、物交由省级统管,设立与行政区划适度分离的法院、检察院,法院、检察院内部实行人员分类管理,法官、检察官实行员额制,在法院、检察院内部推行司法责任制……这些改革措施的推行,有望从根本上改变我国司法制度的面貌,解决司法实践中愈演愈烈的司法地方化和司法行政化问题,维护司法的独立性和公正性。
  但是,与司法改革的强力推进形成鲜明对比的是,改革者并没有提出令人完全信服的司法理论。在很大程度上,这一轮改革存在着“理论准备不足”的问题。尤其是那些与法院有关的司法改革,更是存在着改革措施与改革理论严重脱节的问题。根据较为权威的分析,司法改革依托于“两个理论基点”。所谓“两个理论基点”,一是司法权作为中央事权和判断权的司法性质论;二是“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法价值论。{1}
  这种改革理论无疑带有一定的意识形态意味。对于这一点,我们可以暂且不论。但就改革者对司法权性质的两个论断而言,这里其实包含着一些似是而非的判断。例如,司法权带有判断权的性质,这其实并不是一个新的观点,而早已是一个约定俗成的论断。关键的问题不是司法权的“判断权”定位,而是法官如何行使判断权的问题。至少,根据司法权是判断权这一论断,我们无法得出司法权应当独立运行的结论。又如,司法权属于“中央事权”,这一论断潜含着司法权应当摆脱地方控制,而完全回归国家权力属性这一重大改革战略。但是,法院人财物收归省级统管这一改革本身,就属于对这一改革战略的背离。更何况,根据“人民主权”原则所构建的人民代表大会制度,决定了我国的宪法体制属于“人大领导下的一府两院制”,各级法院和法官由同级人大产生,向人大负责,向人大报告工作,并接受同级人大的监督。这种宪法体制不可避免地为司法权注入了地方化的成分。再如,“司法责任制”的推行,意在实现“让审理者裁判,让裁判者负责”。其中,法院的司法行政管理权与司法裁判权要逐步实现相互分离,也就是让司法行政回归行政权属性,而司法裁判则回归裁判权属性。假如司法权仅仅被定为“判断权”,那么,作为司法权重要组成部分的司法行政管理权,岂不应退出法院管理体制吗?
  本文拟结合2013年以来推行的各种改革措施,对司法改革的理论根基做出一些反思性评论。笔者首先将对司法改革的理论逻辑进行剖析,然后分析那些产生对立和冲突的改革措施,并揭示现有改革理论在指导当下司法改革方面的局限性。在上述分析的基础上,笔者还将结合司法改革的发展动向,提出一些完善司法改革理论的新思路。
  二、作为“判断权”的司法权
  司法权是“判断权”和“裁量权”,这一理论表述被视为司法改革的两个理论基点之一。据此,司法活动的判断主体应具有“高度的独立性、中立性和专业性”,这是确立法院人员分类管理、建立法官员额制度、完善法官选任制度等项改革措施的理论基础。不仅如此,作为判断权的司法权,还必须体现“程序性”和“技术性”等司法规律,这是建立司法责任制、完善审判权运行机制、健全法官惩戒制度的理论前提。{2}20
  司法权是判断权和裁量权,这本来并不是一种新的论断。在过去的相关研究中,司法权又被视为一种有别于立法权和行政权的“裁判权”。但是,我国现行的司法制度并没有否认司法权的裁判权属性,无论是法官独任审理案件,合议庭审判案件,还是审判委员会讨论并决定案件,这都是在行使判断权和裁量权。即便是法院院长、副院长审批案件,庭长、副庭长签发裁判文书,也都是在行使裁判权。而问题的关键并不是有没有行使判断权和裁量权的问题,而是司法裁判权究竟应由谁来行使?司法裁判权究竟应如何行使?正因为如此,司法改革的决策者才提出了“去行政化”的改革思路,并将这一点视为诸多司法改革措施的最终目标。然而,仅仅将司法权定位为判断权,能对这些司法改革措施提供令人信服的理论解释吗?
  在笔者看来,“司法权是判断权和裁量权”这一论断,存在着两个方面的缺陷:一是司法活动同时包含着司法裁判活动和司法行政管理活动,司法改革的真正问题在于如何重新处理司法裁判权与司法行政管理权的关系,而这一问题在当下的理论表述中却被大大忽略了;二是这一理论表述没有回答究竟由谁行使司法裁判权的问题,尤其是没有解决法院独立审判与法官独立审判的关系问题。
  (一)司法裁判权与司法行政管理权的关系
  在任何国家的司法制度中,要保障司法裁判活动的顺利进行,都必须构建一种高效便捷的司法行政管理机制。例如,任何一个法院要维持正常的工作运转,都必须获得一些最低限度的制度保障,如后勤保障、人员配备、法官遴选、案件分配、考核制度、奖励机制、惩戒机制,等等。又如,法院的司法裁判活动要想顺利进行,也必须具有最起码的人、财、物等方面的保障,也都要与行政机关、立法机关发生多个层面的联系,法院为此也要建立相应的组织机构,进行必要的调研、计划、协调等管理活动。
  中国司法制度存在的根本问题是法院的司法行政管理权与司法裁判权没有分离,使得法院的院长、庭长、审判委员会等司法行政管理者,同时享有高于普通法官、合议庭之上的司法裁判权。结果,这些司法行政管理者凭借其在行政管理方面的权威地位,却可以直接干预法官、合议庭的裁判结果,代行了本来应当由法官、合议庭独立行使的司法裁判权。例如,法院院长、副院长作为司法行政负责人,本来只应对法院内部的后勤保障、人事任免、人员奖惩等行政事务做出决策,却可以通过听取办案法官汇报等方式,直接发表对各种案件的裁判意见,甚至直接改变法官、合议庭已经做出的裁判结论。又如,法院各业务庭的庭长、副庭长,本来只能对本审判庭的行政事务做出决定,竟然可以对本庭法官、合议庭所审理的案件进行审核,对裁判文书进行签署,甚至直接改变法官、合议庭经过审理程序所做的裁判结论。再如,那种由院长、副院长、庭长以及少数资深法官组成的审判委员会,作为一种法院内部的行政会议组织,本来只应起到总结审判工作经验、决定法院内部重大事项的作用,却可以对那些“重大”、“复杂”、“疑难”的案件进行讨论,并作出最终的权威决定,甚至直接改变合议庭的裁判结论。
  对于中国法院所存在的司法行政管理与司法裁判没有分离的问题,这一轮司法改革也提供了一些解决方案。例如,按照中国法院通过的关于落实“司法责任制”的改革意见,进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长,应当通过参加合议庭的方式办理案件;对于重大、复杂、疑难的案件,可以直接由审判委员会委员组成超级合议庭进行审理;对于普通独任法官、合议庭所办理的案件,那些没有参与审理的院长、副院长、庭长,不再进行审核,也不再进行签署。
  但是,对于司法行政管理权与司法裁判权的分离问题,现有的司法改革理论却没有给予足够的关注。所谓司法权是“判断权”和“裁量权”的论断,最多能解释司法裁判活动的属性,并为司法裁判制度的改革提供一些改革思路。诸如司法裁判的“独立性”“专业性”“中立性”“程序性”等方面的判断,也都是根据司法裁判活动本身的规律所做出的理论提炼。这对于独任法官、合议庭未来的审理和裁判活动,无疑具有很大的理论指导价值。但是,对于法院内部的司法行政管理权的行使,这些论断究竟有什么理论指导意义呢?难道法院在人事、经费、政务等行政管理事务方面,也要贯彻与司法裁判活动完全相同的原则吗?其实,法院内部的司法行政管理活动与普通的行政机关的管理活动并没有实质的区别,它们仍然要体现服务和保障的理念,在组织架构上则可以实行垂直领导、上行下效的原则。如果说法院的司法裁判活动主要以实体正义和程序正义为价值目标的话,那么,法院的司法行政管理则主要以高效快捷作为价值追求。
  由此可见,现有的司法改革理论仅仅关注司法裁判权的公正行使这一价值目标,而对司法行政管理权的运行方式并没有给予认真的关注。如果以形象的方式作比喻的话,司法改革的真正理论根基应当是“让司法裁判的回归司法裁判,让司法行政的回归司法行政”。换言之,对法官、合议庭的司法裁判活动,要按照“判断权”和“裁量权”的性质要求,贯彻独立性、中立性、专业性、程序性等司法原则,追求最大限度的实体公正和程序公正。而对于法院的司法行政管理活动,则应按照“层级制”和“一体化”的理念,贯彻垂直领导、上令下从等行政原则,追求最大限度的高效快捷。
  只有确立了上述改革理论,才能对法院改革的去行政化措施给出令人信服的解释。例如,法院院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长不再审核签署合议庭的裁判文书,这就属于司法行政管理者不再干预司法裁判者的裁判活动;他们通过参加合议庭方式审判案件,或者通过组成超级合议庭的方式审判重大案件,这也意味着他们在行使司法裁判权时不再以司法行政管理者自居,而遵守司法裁判的基本程序要求。与此同时,也只有确立了上述司法改革理论,我们才能对那些违背司法规律的改革举措做出彻底的反思,并做出必要的矫正。例如,最高法院通过的关于贯彻司法责任制的改革意见,仍然保留了审判委员会讨论决定案件的制度,并授权院长、副院长、庭长对于特定案件“要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果”,并且在对审理过程或评议结果有异议时,“可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论”。这就意味着作为行政管理者的院长、副院长、庭长仍然保留了干预、改变独任法官、合议庭裁判结论的权力。而这种干预和改变直接违背了司法裁判权与司法行政管理权相分离的原则,等于按照“上令下从”“垂直领导”的行政运作方式,来替代本应独立运行的司法裁判活动。
  (二)法院独立与法官独立的定位来自北大法宝
  司法权是判断权和裁量权的论断,尽管提出了审判权独立运行的命题,却没有回答独立行使审判权的主体究竟是法院还是法官的问题。其实,我国宪法确立了人民法院独立行使审判权的原则。而我国传统的法学理论向来主张的是法院作为一个整体独立行使审判权,并将这一点作为区分中国的审判独立与西方国家“法官独立”的关键因素。
  在近年来的司法改革中,有关保障法院独立行使审判权的改革举措可谓比比皆是。早在数年以前,我国就逐步将铁路法院从铁路行政管理系统中分离出来,将其收归地方法院序列,不再直接听命于铁路运输行政管理部门。这被视为保障法院整体独立的主要改革举措。而在这一轮司法改革中,为了实现司法“去地方化”的改革目标,改革者设立了最高人民法院巡回法庭,探索设立跨行政区划的法院,改革行政案件管辖制度,推行了与行政区划适当分离的司法管辖制度,推动省级以下法院人财物交由省级统一管理,等等。这些改革举措对于克服地方各级政府、人大对同级法院司法裁判权的干预和控制,无疑具有积极的意义。
  但是,仅仅维护法院的整体独立,而不尊重法官的独立审判权,这仍然有着明显的制度缺陷。从逻辑上看,审判独立的实质应当是司法裁判权的独立行使。具体而言,谁是司法裁判权的行使者,谁就应在审理案件时享有独立自主的裁判权,除了服从法律以外,不受任何外部因素的制约。在我国,基本的审判组织只有独任法官和合议庭两种形式。无论是开庭前的准备活动、阅卷、程序争议的解决,还是法庭上的证据调查、法庭辩论和法律适用,都要由独任法官或合议庭来加以组织,并形成内心的确信。要实现司法公正,最稳妥的程序安排就是由那些亲自经历法庭审理活动的独任法官或合议庭成员,通过当庭的听审过程,来形成对案件事实认定和法律适用的裁判意见。否则,其他任何没有经历审理过程的人员,只要替代听审者行使司法裁判权,就既可能造成司法误判,无法维护实体正义,也违背了包括回避、辩护、直接审理、言词审理等在内的诸多审判规范,造成程序上的非正义。{3}
  多年来,我国司法制度最为人诟病的问题除了有法院整体不独立以外,还有法官没有成为独立行使审判权的裁判主体。前面讨论过的院长、副院长、庭长、副庭长审核签署裁判文书制度,就是法院内部干预法官独立审判的制度,损害了法官的内部独立;法院内部的审判委员会,通过听取承办法官汇报等方式讨论决定案件的制度,更是以行政会议的方式剥夺了法官的独立审判权;上级法院利用其司法行政管理方面的权威和优势,动辄通过听取汇报或者直接下批示等方式干预下级法院正在进行的案件审判活动,剥夺了下级法院的法官的独立审判权,损害了法官的审级独立……
  令人遗憾的是,由于没有坚持法官独立行使审判权的改革理念,这一轮司法改革根本没有触动上述颇受诟病的制度和实践。例如,法院院长、副院长、庭长通过召集“专业法官会议”或者“提交审判委员会”的方式,仍然保留了对独任法官、合议庭审判活动的干预权,对后者的裁判结论做出变更的可能性仍然很大。又如,法院的审判委员会讨论决定案件的制度仍然得到保留,其讨论案件的方式仍然是听取承办法官的口头汇报,这些审判委员会委员既不参加法庭审理过程,也不通过阅卷等方式了解案情和争议焦点,就通过从承办法官那里获取的有限信息,来做出权威的决定,并迫使独任法官和合议庭接受这一决定。尽管审判委员会决定的事项被主要限定在法律适用问题上,但该组织可以直接改变合议庭的裁判结论。这构成了对法官独立审判的直接干预。
  不仅如此,在最高法院通过的关于贯彻司法责任制的改革意见中,法官“故意违反法律法规”或者“因重大过失导致裁判错误并造成严重后果”的,还要承担“违法审判责任”,并要接受所谓的“终身问责”。{4}这种因为法官做出“错误裁判”而对其追究法律责任的制度,带有“错案责任”或者“结果责任”的性质,使得法官不得不与案件的结局发生了直接的利害关系。一个法官仅仅因为在事实认定或者法律适用上做出了某种裁断,而被追究法律责任,并因此遭受法律惩罚,这必然损害法官独立审判的积极性,造成法官人人自危,转移承担法律责任的风险。在这种责任追究方式下,法官只要发现有承担违法审判责任的危险,就有可能更多地向院长、副院长、庭长请示汇报,申请召开审判委员会会议,或者直接向上一级法院进行汇报。而这又反过来削弱了改革者为解决司法行政化问题所做的改革努力。{5}
  没有树立法官独立审判的理念,必然导致法院内部叠床架屋地设置行政层级和行政职位,使得法院内部无法实现真正的“让审理者负责裁判”。迄今为止,除了极少数沿海开放地区做出了大胆探索以外,全国绝大多数地区的法院仍然保留了行政化的层级和机构。{6}例如,法院除了设置院长职位以外,还设置了多达数人的副院长职位;在审判庭内部除了设置庭长职位以外,还设置了副庭长若干人。又如,在行政层级上,法院上至院长、下至普通法官,都和公务员没有任何实质区别,也就是按照副科级、科级、副处级、处级、副厅局级、厅局级、副省部级、省部级的行政序列向上升迁。结果,除了行政职务和行政层级以外,法官在法院内部没有其他独立的评价体系。而在“官大一级压死人”的行政氛围中,法官一方面不得不追求行政职位和行政层级和升迁,另一方面在司法裁判方面也不可能脱离行政隶属,冒着得罪上司、影响升迁的危险,而去追求那种虚无缥缈的“独立审判”。从经济学的角度看,在现行司法体制下,法官独立审判的成本过于高昂,甚至要冒着毁掉职业前途的风险,这显然是得不偿失的,也是一种有违人性的选择。
  由此可见,所谓司法权是判断权和裁量权的论断,并没有回答独立审判权的行使主体问题,在法官独立审判问题上含混其词,没有真正建立保障法官独立审判的制度机制。其实,现行司法改革方案中所提出的“让审理者负责裁判”的要求,就已经蕴含着法官独立行使审判权的理念了。只有在司法改革理论中引入法官独立的理念,在保障法院整体独立审判的基础上,为法官独立审判创造制度环境,这才能走出上述制度困境,步入司法改革的新境地。
  三、作为“中央事权”的司法权
  按照当下的权威论述,我国是单一制国家,司法权只能是中央事权,也就是司法权具有国家属性,各地法院不是地方法院,而是国家设在各个地方并代表国家行使审判权的法院。作为国家判断权的司法权当然应当具有终局性、确定性、稳定性和强制性等多种属性,这正是最高法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划人民法院、推动省级以下人民法院人财物统一管理、健全司法行政事务保障机制的重要理论依据。{7}
  有关“司法权是中央事权”的论断,显然有着解决司法地方保护主义问题的战略考虑。{8}毕竟,在法院完全按照行政区划进行设置的体制下,法院的人财物被控制在地方各级人大和政府手中,缺乏最基本的独立性,无法维护司法裁判的公正性。{9}而要将地方法院的人财物从各个同级人大和政府手中剥离出来,最有说服力的理论就是司法权本来就不是地方事权,而属于中央事权,各级法院都是中央设在地方并代表国家行使司法权的法院。{10}但是,这种貌似彻底的理论表述在逻辑上存在一些无法自圆其说的问题{11},按照这一理论来指导司法改革,也会带来一些新的问题。{12}具体说来,这一理论存在着三个明显的问题:一是我国的宪政体制是按照“人民主权”原则建立起来的,具有“人大领导下的一府两院制”的特点,司法权的“中央事权”定位与各级法院由同级人民代表大会产生、向其负责并报告工作的体制格格不入;二是司法权的中央事权定位根本就是不可能实现的乌托邦论断,现行改革方案确立的省级以下法院人财物归由省级统一管理的体制,无疑否定了司法权属于中央事权的判断,变成了司法权属于省级地方事权的现实,甚至会引发“司法省级司法保护主义”的问题;三是“司法权是中央事权”的论断容易对法院上下级之间的关系作出扭曲性解读,甚至不适当地强化上级法院对下级法院的垂直领导,并最终强调最高人民法院对各地方法院的垂直领导

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}贺小荣,何帆.深化法院改革不应忽视的几个重要问题[N].人民法院报,2015-03-19(理论版).

{2}最高人民法院司法改革领导小组办公室.《中国人民法院关于深化人民法院改革的意见》读本[M].北京:人民法院出版社,2005.

{3}王江雨.司法改革的真问题[J].南风窗,2014,(17).

{4}王迎龙.司法责任制是依法独立行使审判权之保障[N].人民法院报,2015-11-03.

{5}陈瑞华.法官责任制度的三种模式[J].法学研究,2015,(4).

{6}胡林.横琴:新“样板”与旧部件[N].南方周末,2014-05-30.中小学减的负已经加到家长身上了

{7}贺小荣.人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径[N].人民法院报,2014-07-06(理论版).

{8}刘作翔.中国司法地方保护主义之批判:简论“司法权国家化”的司法改革思路[J].法学研究,2003,(1).

{9}王旭.论司法权的中央化[J].战略与管理,2001,(5).

{10}李修源.司法权的中央化与法制统一[N].人民法院报,2004-08-09.

{11}杨清望.司法权中央事权化:法理内涵与政法语境的混同[J].法制与社会发展,2015,(1).

{12}王建学.地方各级人民法院宪法地位的规范分析[J].法学研究,2015,(4).

{13}郝银钟.司法权去地方化的制度设想[N].人民法院报,2013-06-25.

{14}李克诚.司法改革的空间[J].南风窗,2013,(24).

{15}杨江.上海版司法改革亮点解读[N].新民周刊,2015-01-05.

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