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【期刊名称】 《法治研究》
住房买卖合同网签备案何以必要
【作者】 常鹏翱【作者单位】 北京大学法学院{教授}
【分类】 房地产法
【中文关键词】 住房买卖合同;网签备案;管制;不动产登记;比较法
【期刊年份】 2020年【期号】 4
【页码】 28
【摘要】

住房买卖合同网签备案是我国特有的制度,随着不动产统一登记的推行,该制度有无存续的必要,成为业界的争议话题。从落实住房买卖的管制、不动产登记的功能以及专业人士介入不动产买卖过程的比较法经验来看,网签备案有存续的必要。它能为买卖双方的合同磋商、订立和履行提供助力,在提升交易安全的同时降低了交易成本,还为房产主管机关及其他公权力机关的有效监管提供了必要的支持,堪称“互联网+”时代潮流下融交易与监管于一体的典型平台。

【全文】法宝引证码CLI.A.1295581    
  

在房产主管机关的专门网络系统中签订合同,并由主管机关在网上加以备案,是我国住房买卖的特色,业界将此通称为网签备案。[1]网签备案在我国已实行二十多年,在住房交易和监管方面发挥着重要作用。在不动产统一登记前,网签备案和房产登记均由房产主管机关主导,网签备案直接约束着房产登记,即网签备案的买卖合同是所有权转移登记的必需材料,没有网签备案,就没有转移登记。在统一登记后,自然资源主管机关统一办理登记,网签备案仍由房产主管机关主导,在这种分隶的现实中,网签备案有无必要存续,成为相当尖锐的争论问题。笔者是自然资源部和住房城乡建设部分别聘任的专家,在参加这两个机关以及国务院督查办、司法部等机关主持的与网签备案相关的一系列讨论时,深感争论的激烈程度。这个问题直指网签备案的必要性,事关网签备案的废存,兹事重大,笔者提出网签备案的必要性理由,期待理论界和实务界同行共同讨论。

一、从市场管制看网签备案的必要性

质疑网签备案的首要理由,认为买卖是市场交易的基本形态,汽车、珠宝等其他商品买卖无需网签备案,为何住房买卖需要这种机制?这种质疑看上去符合“相同事物应予相同对待”的道理,但住房买卖与汽车、珠宝等其他商品买卖终究不同,主要在于住房买卖事关千家万户利益,市场管制不可或缺,而其他商品买卖没有这样的政策目标,它们并非相同事物,当然应有不同的运行机制。从住房买卖管制的实践来看,网签备案是落实管制的合适把手。

(一)住房买卖的管制

综观世界各域,房产都是价值高昂之物,住房又涉及基本民生,为了防止民众居无定所或流离失所,政府除了提供公租房等保障用房,还会对住房买卖进行必要的管制,故住房买卖市场向来不是高度自由的交易市场,我国也不例外。更为特别的是,我国住房买卖市场是突破计划经济体制的重重包围产生的,自始带着政府管制的基因,在发展过程中,又因我国民众缺乏合适的投资渠道,住房曾长期成为投资集中点,导致不少城市的房价涨幅过高,以至于“房子是用来住的,不是用来炒的”成为经典的管制总纲。对住房买卖的管制是全方位的,从标的物、主体到行为,无不包含在内。

首先是对作为标的物的住房管制。在过去一段时期,通称为一手房的新建商品房是住房的主要形态,其可以在尚未建成时进行预售,也可以在竣工验收后进行现售。预售是典型的将来物买卖,最大的风险是买受人付了价款,但住房不能预期建成,为了有效控制风险,《城市房地产管理法》45条第1款第4项要求作为出卖人的房地产开发企业必须取得预售许可证明。根据《城市商品房预售管理办法》7条,取得预售许可证明的条件是房地产开发企业取得土地使用权、建设工程规划许可证、施工许可证,投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上等。至于现售,根据《商品房销售管理办法》第7-8条,商品房需满足已通过竣工验收等条件,并报主管机关备案。没有取得预售许可证明或没有进行现售备案的商品房,不能进入市场买卖。买受人已购买的存量房通称为二手房,在买卖市场中的分量越来越重,为了抑制房价,不少城市采用“限售”政策,要求买受人取得住房所有权满一定期限后,才能再予出卖。

其次是对主体的管制。这种管制最常见的形式是不少大中城市的“限购”政策,如通过国籍、户籍、已缴纳社会保险金或纳税时间长短、已拥有住房的套数等限制买受人的购房资格,这些限制条件会随住房供应量、价格等市场因素变化而调整或取消。此外,为了惩戒失信被执行人,根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条第1款第3项,被执行人是自然人的,一旦被采取限制消费措施,就不得购买包括住房在内的不动产。当然,“限售”住房的所有权人没有卖房的资格,无法通过买卖将其所有权转让给他人。

再次是对买卖行为的管制,这是管制的重点,其形态多样。比如,住房买卖合同涉及的事项既多又专业,当事人通常并不精通,为了平衡双方利益,同时也为了确保买卖符合相关法律法规,主管机关起草并推行买卖合同示范文本,以柔性的方式引导买卖双方据此订立合同。又如,买受人先支付价款,后取得住房所有权,是住房买卖的通常规律,商品房预售更是如此,且价款是建房的重要资金来源,一旦房地产开发企业挪用购房款导致商品房在建工程“烂尾”,将严重损害买受人,为了防止出现这种风险,《城市房地产管理法》45条第3款严令房地产开发企业把购房款专用于在建的商品房工程建设,为了实现这一要求,主管机关就必须采用妥当的管制措施。再如,从住房买卖合同的签订到价款支付再到房屋交付和所有权转让,均存在时间差,期间如何约束出卖人的违约动机,督促和约束其按约履行,主管机关有适当介入进行管制的必要。还如,住房买卖多通过房地产经纪机构进行,经纪机构是否合法合规运作,对交易安全和市场秩序影响深远,在实践中不少经纪机构为了谋取不当利益,损害买卖双方及银行等关联方利益,[2]对此乱象也要由主管机关严加管制。

(二)网签备案是落实管制的合适把手

住房买卖需要管制之处众多,妥当实现这些管制,既不抬升交易成本,又能提高管制效率,无疑是最优目标,网签备案制度在相当程度上实现了该目标。

首先,在网络信息技术的支撑下,网签备案系统能与不动产登记、公安、财政、民政、人力资源社会保障、金融、税务、市场监管、统计、法院等部门系统联网互通,实时生成全面权威的数据库。住房和主体是否符合管制要求,在该系统能准确反映出来。而且,“限售”“限购”等政策随时势变化而产生或调整时,会实时表现在网签备案系统中。这样能有效防止出现监管漏洞,倒逼交易者满足相关要求,如促使房地产开发企业及时办理商品房预售许可证明或现售备案,否则就无法出卖商品房。

此人家庭地位极低

其次,主管机关能把住房买卖合同示范文本内设在网签备案系统之中,买卖双方在签订合同时,只要把协商一致的主给付义务填入即可,至于其他义务、违约责任等内容无需再劳心费神,这不仅便利了双方,也能平衡双方利益,能有效维护交易秩序。不仅如此,网签备案系统准确记载了住房买卖合同的成立时间,这个时间由此得以固定,买卖双方和主管机关都不可能改变,借此很容易准确判断某一住房买卖是早于还是晚于“限售”“限购”等管制政策的实施时间,有助于这些管制政策的顺利实施,节约管制成本。

再次,网签备案系统有交易资金监管的功能,即买受人支付的价款交由主管机关委托的银行等第三方保管,在其按照约定取得房屋所有权后,第三人再把价款付给出卖人。该功能能确保价款安全,并实质平衡买卖双方的利益,即在买受人先付款时,能防止因出卖人恶意违约,导致买受人既不能取得房屋所有权,还失去了对价款的控制;在出卖人先转移房屋所有权时,能防止因买受人恶意违约,导致出卖人既得不到购房款,还失去了房屋所有权。而且,根据《北京市商品房预售资金监督管理办法》第26条等规定,通过网签备案系统,主管机关既能事先监督房地产开发企业是否把买受人支付的购房款专用于商品房在建工程建设,又能在房地产开发企业违规操作,不专款专用时,暂停或限制其办理网签备案,使其难以顺利开展商品房预售,从而督促其合规操作。

复次,同一房屋只能网签备案一次,在住房买卖合同网签备案后,出卖人又把同一房屋出卖给他人的,该买卖合同无法办理网签备案,在网签备案与房屋所有权转移登记挂钩的现实中,根据《不动产登记暂行条例实施细则》38条第2款,未网签备案的买卖合同不能导致房屋所有权转让,这样一来,在住房买卖合同订立和房屋所有权转移登记之间的时间差无法弥补的情况下,能有效防控一房数卖的风险,保障网签备案的买受人如愿取得房屋所有权。

最后,在对房地产经纪机构经营行为的监管方面,网签备案也发挥着重要作用。一方面,网签备案不仅适用于住房买卖合同,还囊括房地产经纪合同;不仅房地产经纪合同的订立因网签备案而透明化,买卖双方向房地产经纪机构支付的佣金也是资金监管范围,这就非常有利于主管机关对房地产经纪机构的经营行为进行事先和事中监管。另一方面,根据《房地产经纪管理办法》第36-37条,房地产经纪机构违法违规经营的,主管机关停止其办理网签备案,这将起到釜底抽薪的效果,导致房地产经纪机构根本无法经营,从而在相当程度上促使房地产经纪机构合法合规进行经营。缺失网签备案,主管机关对房地产经纪机构没有有效的监管手段,不利于房地产交易市场和中介服务市场的健康良性发展。

概括而言,与汽车、珠宝等普通商品买卖不同,住房买卖并非完全自由的领域,而是存在各种管制,不仅有商品房预售许可、现售备案等前置性的限制,还有“限售”“限购”等政策干涉,以及合同订立和履行的制度约束,主管机关如若没有合适的监管把手,这些管制将悬置高空无法落地,从现实情况来看,网签备案正是这样的把手,其具有很强的实效性。

二、从不动产登记的功能看网签备案的必要性

还有一种质疑认为,在住房买卖管制方面,不动产登记也能发挥与网签备案类似的作用,且以登记簿为中心的不动产登记系统与以楼盘表为中心的网签备案系统在内容上高度重叠,均记载了房屋的物理状态和权利状态,而不动产统一登记已在全国推开,存量房买卖的网签备案尚未在全国通行,这样看来,用不动产登记来替代网签备案,无疑是更优的选项。不过,从不动产登记的功能来看,它不能替代网签备案,上述质疑不能成立。

(一)物权登记不能替代网签备案

以不动产物权为对象的不动产登记是物权登记,它是不动产登记的主力,主要功能是为社会公众提供真实的不动产物权信息,以保障交易安全。在此功能引导下,登记机构必须依法审查当事人的申请,最大程度确保登记簿的记载能准确显示物权变动的结果,使登记簿的确如同《物权法》16条第1款规定的那样,成为不动产物权归属和内容的根据。住房买卖是一个交易过程,单从物权变动的角度看,买卖合同是发生在先的原因,所有权转移是适当履行合同所产生的结果,它靠物权登记予以表征,就此而言,物权登记处在最后的环节,有明显的结果导向。与此不同,网签备案在客观上虽然通过楼盘表能显示所有权归属,但其重心不在于此,而是旨在保障所有权转移这一结果发生的同时,还确保住房买卖合同恰当订立、内容公平、履行适当,从合同的磋商、订立到履行,为住房买卖的全生命周期提供可靠保障。既然功能不同,物权登记就不能替代网签备案。

首先,买卖双方在缔约磋商时,有了解作为买卖标的物的住房能否交易,自己或对方有无买卖资格等现实需要,网签备案系统能准确且便宜地提供这些信息,从而节省双方的探寻成本,降低交易风险,及早预防损失。由于不动产登记机构没有管理住房买卖的职责,由其同步实时落实“现售”“限购”等政策,存在一定的操作难度,而且,根据《不动产登记资料查询暂行办法》21条,买受人作为利害关系人在查询登记资料时,只能查询登记簿中记载的房屋相关信息,不能得知有关出卖人的其他信息,故物权登记难以像网签备案系统那样为当事人的缔约提供充分信息。在此现实约束下,若没有网签备案,买卖双方只有在订立合同后,到登记机构申请所有权转移登记时,登记机构才能通过各种途径来确认标的物能否买卖或主体资格是否受限,这当然会增加登记机构的审核成本,降低登记机构的办事效率。更重要的是,由于登记是住房买卖的最后环节,若此时才能确知标的物或主体的确受限,住房买卖就成为不可能完成的交易,则当事人的缔约磋商、订立合同和履行合同的成本付之东流,还因合同无法实际履行而要承受交易风险,造成社会资源浪费。

其次,结果导向的物权登记以准确表征不动产物权为主要目的,至于住房买卖合同,只要有转移住房所有权的主给付义务即可,其他内容如何,并不在物权登记的关注范围,而它又处于买卖的最后环节,买卖合同示范文本由此难以借助物权登记而在当事人之间推行,这既无法节省当事人交易磋商和拟定条款的成本,也无法平衡双方的利益。这些欠缺在网签备案系统中就不存在。还要看到,通过登记簿的记载,物权登记能固定房屋所有权转移的时间,但无法准确固定买卖合同签订的时间,当事人完全能倒签合同时间再据此申请登记,这完全无助于“限售”“限购”等管制政策的实施,而网签备案能固定买卖合同的订立时间,没有这一缺陷。此外,网签备案系统能适时抓取和固定买卖合同约定的价款,这样既能落实《城市房地产管理法》35条规定的房地产成交价申报制度,还能成为税务机关征税、商业银行或公积金机构核定发放购房贷款额度和利率等的标准。

再次,从订立住房买卖合同到房屋所有权转移存在时间差,在此期间,只要当事人不办理预告登记,一旦发生住房价格大幅上涨等情形,出于利益最大化的机会主义动机,出卖人不履行合同而将标的物转让给他人后,买受人的交易目的就会落空,只能寻求违约救济。也就是说,在防止出卖人一房数卖,确保买受人取得房屋所有权方面,物权登记无能为力。但网签备案有这样的功用,只要住房买卖合同网签备案,系统会显示标的物已卖,出卖人不能就同一住房再通过网签备案与他人订立买卖合同,甚至也不能以该住房为标的物为他人设立抵押权,[3]客观上增强了合同的约束力,能保障买受人实现合同目的,同时也能避免其为寻求违约救济所产生的成本。

复次,物权登记仅注重登记簿记载的住房所有权是否符合当事人转让所有权的合意,至于在买受人取得所有权之前,如何确保其支付的价款不会因出卖人的违约行为而遭受不测风险,就非物权登记的任务了。这个任务仍由网签备案来承担,交易资金监管能为此提供完备的解决途径,既能防止出卖人转让了住房所有权却拿不到价款,又能防止买受人支付了价款却无法取得住房所有权,既能有效平衡双方的利益,又能降低违约时的救济成本。还应附带提及的是,在没有预告登记的前提下,物权登记是确定房屋所有权的根据,借此能知悉某人的房产状况,故其是财产公示的重要平台,但实践中出现已支付价款的买受人不办理所有权转移登记的现象,买受人在此对出卖人的债权也是其财产,物权登记显然无法显示这种财产,而网签备案能弥补这一缺口。

最后,作为管制住房买卖的重要把手,网签备案是主管机关管控房地产开发企业和房地产经纪机构的工具,借此倒逼这些企业合法合规经营和运作,这些作用是物权登记先天缺失的。

(二)预告登记不能替代网签备案

与物权登记不同,预告登记以住房买卖合同等引致不动产物权变动的合同为对象。在网签备案发展的前些年,我国大陆没有预告登记,这种状况直到21世纪初才稍有改观,如2001年《南京市城镇房屋权属登记条例》第29-30条规定了预告登记,2002年《上海市房地产登记条例》第5章也规定了预告登记。不过,除了这少数几个地方,我国大陆的其他地方均没有预告登记。2007年《


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