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【期刊名称】 《法律适用》
重大疫情下政府经济政策法治化研究
【副标题】 基于市场决定理论与新冠肺炎防控实践【作者】 武汉大学抗击新冠肺炎疫情应急研究专项课题组
【作者单位】 武汉大学【分类】 经济法学
【中文关键词】 新冠肺炎;公共卫生事件;市场决定资源配置;政府干预;经济政策法治化
【期刊年份】 2020年【期号】 13
【页码】 86
【摘要】

2019年底2020年春我国爆发新型冠状病毒肺炎重大疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次全方位检测,同时公共卫生事件中政府干预经济实践暴露出来的问题和弊端也是总结经验、进一步深化改革、实现国家治理能力提升的契机。市场机制作为“看不见的手”调节经济是几百年来市场经济的古老规律,让市场在资源配置中起决定性作用是这一规律在我国市场经济体制的现代表达。重大疫情下政府干预经济亦应充分尊重市场规律,遵循比例原则、非必要不干预原则,不越位不缺位不错位,尽量避免过度干预和不当干预,力求在法治的轨道上适度干预和精准施策。既要弥补市场失灵,又要避免政府失灵,还要在疫情过后尽快恢复市场机制作用,才能真正形成促进经济良性循环、提升经济抗风险能力的长效机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1295634    
  

2019年底至2020年初,新型冠状病毒肺炎(以下简称新冠肺炎)先后在武汉市和湖北省全境爆发,并随着春运大潮蔓延到全国各地。这种传染性极强的疾病来势猛、扩散快、持续时间较长,因而对经济运行和发展产生较大冲击和不利影响。究其原因,这种冲击很大程度上是因为疫情所带来的市场调节失灵和可能的政府干预失当双重因素叠加造成的,只有看清新冠肺炎疫情之下市场失灵和政府失灵的种种表现和其背后的原因,政府才能对经济作出合理有效的干预而不致进退失据。

一、新冠肺炎疫情下的市场失灵

(一)新冠肺炎疫情下市场失灵之表现

现代经济学家逐步将市场失灵的表现归结到不完全竞争、负外部性、公共物品缺失和信息不对称几个方面。[1]而新冠肺炎疫情下的市场失灵是一种非正常的负面性市场失灵,是由于非正常因素的干扰导致市场运行的结果不符合社会需要的价值判断标准,从而对经济社会产生负面影响。[2]主要表现在以下几方面:

1.供需失衡

新冠肺炎疫情所带来的市场失灵首先突出地表现为打破了平时的经济平衡,造成严重的供求失衡。在一些行业,诸如旅游业、餐饮业,由于人员流动的大幅减少,造成市场需求的大幅下降;而在另外一些行业,诸如农产品生产销售、医疗防护物资生产销售行业,由于道路封闭人员隔离造成无法运输、工人无法返工等问题,导致这些行业的供给远远不能满足陡增的巨大需求。

例如,根据交通部数据,在本次新冠肺炎疫情中,自2020年1月20日之后,人口流动数量下降明显,2019年春运期间,全国出行人数高达29.8亿人次,而2020年1月10日至2月18日40天春运期间仅发送旅客14.8亿人次,同比下降50.3%。[3]景区关门、酒店空转,代表着曾在2019年春节期间创收5139亿元的国内旅游业在新冠肺炎疫情期间需求清零。而依靠人流量的餐饮业、实体商业等同样面临需求的大幅下降,根据中国烹饪协会发布的《2020年新冠肺炎疫情对中国餐饮业影响报告》,新冠肺炎疫情期间,78%的餐饮企业相比去年春节营业收入损失达100%, 9%的餐饮企业损失达到九成以上。[4]同时,受到疫情带来的冷链物流关闭等影响,大量农产品和生鲜产品发生滞销,并造成城市生鲜产品供不应求,供需严重失衡下市场乱象横生。最典型的莫过于医疗防护用品市场的严重供需失衡,根据百度大数据平台统计,2020年1月22日至2月22日期间,口罩等相关搜索指数整体日均值为65010,同比上涨了7785%,环比上涨了1845%, [5]这在一定程度上反映了防护用品市场需求的猛增,这样的供需矛盾凸显就会造成更多市场失灵的现象。最典型的事例便是2020年1月31日晚,新闻报道中国科学院上海药物所和武汉病毒所联合研究“初步”发现中成药双黄连口服液可“抑制”新型冠状病毒后,不仅线下门店双黄连口服液被抢购一空,线上网店库存也被清零。可是双黄连口服液并不能预防新冠肺炎,普通健康民众抢购仅仅基于社会压力和群体影响。这样的压力同样会传导至资本市场,表现为双黄连口服液相关概念股价格大幅提升,在A股开盘第一天纷纷涨停。这样的从众行为会大大改变市场供求关系,对商品和风险资产价格产生重大影响,这是典型的市场调节的自发性和盲目性。如果政府不采取调控和规制措施,短时间内供求关系的骤变将会引起商品生产者和消费者盲目跟风,为了自身利益囤积货物、哄抬价格,最终造成资源浪费和消费者利益受损。

2.价格失控

截止2020年2月12日,市场监督管理总局已发布七批疫情防控期间价格违法典型案件,从已公布的案件中不难发现,防护用品的价格违法问题最为突出,多起案例中违法者将口罩价格抬升至进货价的10倍以上,严重扰乱了市场秩序。疫情期间诸如哄抬口罩价格甚至不惜销售假冒伪劣口罩以获取高额私利的行为,对消费者利益和市场秩序造成损害,属于市场失灵表现中负外部性的体现。供求失衡带来的价格失控不仅发生在供应链的末端,还发生在供应商与制造商之间。2月21日,国务院印发《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》,要求企业做好员工体温检测。一时间疫情期间原价100多元一支的额温枪,涨价至500余元。当然除了疫情防护用品,粮油肉蛋菜等主要生活必需品也因供求大幅变化而产生大量哄抬价格情形,如根据市场监督管理总局公布的价格违法典型案例,内蒙古呼伦贝尔市某超市疫情期间大幅度提高所售蔬菜价格,进销差价率竟达557%,而河南省信阳市某超市甚至将进价每公斤3元的1.79公斤大白菜售价98.6元。

3.企业倒闭以及投融资环境恶化导致经济衰退风险加剧

由于企业营收损失、负债情况恶化,将不可避免地带来企业倒闭和大范围的劳动者失业。笔者通过人民法院公告网检索发现,从2020年1月24日起算至3月30日,全国范围就分别有61家房地产企业、54家工程企业、22家餐饮类企业以及9家旅游类企业被法院发布破产公告。这一数据更多反映的是自身本来就遇到经营困难或资金储备不足,在疫情爆发之初即受影响宣告破产的企业数量,而更多的企业因为疫情导致的停产停工持续时间之久,带来巨大的现金流压力却融资纾困艰难,即使复工复产之后还会面临员工难以到岗的问题,到了合同规定时间无法履行合同而带来的违约风险。疫情带来的影响环环相扣,引起连锁反应,所以破产企业数量在疫情后会激增,带来大量劳动者失业的风险。受到影响的不止是中小企业,参控股14家航空公司的海航集团2月29日发布公告称因疫情造成流动性风险加剧,将由海南省政府牵头成立联合工作组协助和推进海航风险处置工作。

疫情的影响传导至资本市场,造成股市震荡下跌、银行信贷危机、投融资环境恶化,经济衰退风险加剧。首先,疫情之下中小企业的现金流受到严峻考验,亟待拿到贷款或融资,而因为消费减少、大部分经济活动中断、失业率提高等因素,市场信心受到巨大影响,会带来风险投资低迷、融资活动减少。其次,对于已经到期的贷款,很多企业因无法开展经营活动而无力偿还,同时在疫情期间从银行获得贷款的中小企业在疫情过后同样要面临员工无法到岗、市场需求长期低迷等难题,造成银行不良贷款进一步上升。基于这样的预期,银行很可能会缩紧信用贷款及对中小企业的贷款,而资本市场波动率也会大幅增加,2月3日A股开市第一天沪深300指数即大跌7.9%。

(二)原因及判断标准

新福利经济学在批判吸收了旧福利经济学关于资源配置最优标准与社会福利最大化标准的基础上,认为市场失灵是完全竞争的市场机制在很多场合下不能导致资源的有效配置,不能达到帕累托最优状态的情形。[6]也就是说,单单依靠市场机制无法使生产要素在生产部门的分配和投入中达到最优、无法使产品和服务在交易者之间的利益分配达到最优,市场不能发挥出预期经济效率。经济学家提出了一种理想化的假设,即完全竞争市场,在此种市场模型下市场机制可以有效地发挥出预期的作用。完全竞争市场需要四个条件,即存在大量买者和卖者、产品同质性、资源流动性和信息完全性。[7]

现实中的市场状态并不如此理想,但是只要市场机制的作用效力保持稳定,价格机制、竞争机制都可充分发挥作用。可是面临突发重大疫情时,完全竞争市场的四个条件中除了产品同质性以外,另外三个条件都会发生巨大变化。首先,因为疫情造成影响的不确定性会影响人们的市场预期,市场中的交易双方不再是理性的市场主体,同时市场主体掌握信息不完全,无法预判市场趋势,在巨大的社会压力和群体影响之下,“囤货赌涨”、“从众抢购”等行为就会凸显。

重大疫情下的市场失灵是相对的,其判断标准也应是相对的、抽象的,而不可直接使用绝对的“帕累托效率”作为判断标准。亚当·斯密认为,在市场机制充分的前提下,个人的追求私利也同时会促进社会集体利益的最大化。[8]这句话可以被解读为市场有效时,个体理性与集体理性相容,那么反过来则可推出当个体理性与集体理性产生冲突时说明市场失灵。[9]疫情打破了集体利益与个体利益的交流与平衡,不完全的信息造成个体理性与集体理性的冲突,使得市场机制被扭曲,发生市场失灵。

二、重大疫情防控政府干预经济政策措施举要

(一)恢复供需平衡之策

新冠肺炎对经济产生巨大冲击会带来经济的局部供需失衡,根据疫情防控需要,必须首先解决防疫物资的巨大供需矛盾,政府应该出台扶持疫情所急需物资、服务及相关上下游产业的产业政策,以保证相关物资和服务满足疫情防控需求。例如,对疫情防控重点保障物资企业,应出台各种支持措施来保证和扩大其产能、以满足疫情防控物资的大量需求。在本次新冠肺炎防控实践中,财政部、发改委、工信部等部门联合发文对疫情防控重点保障企业实施“名单制管理”,通过中央和各地方分别建立名单,对生产多类医疗及防控急需物资和上游原材料的企业、生产生活重要必需品的企业,以及为疫情提供仓储、物流、通信和其他服务的企业,由各地上报汇总形成全国性名单。[10]对名单里的企业提供各种政策便利及优惠保障措施,在资金支持方面包括提供优惠贷款以保障这些重点企业资金、通过中央和地方安排贴息资金直接予以补贴;[11]在税收方面对名单中企业扩大产能购置设备款项予以税前扣除、全额退还疫情防控重点保障物资增值税费;[12]在社会保障方面给予一次性吸纳就业补贴;[13]在物资保障方面简化采购审批、降低重点物资运输成本。“名单制管理”政策制定的目的是为了尽快恢复产能,加快疫情防控重点保障物资的供给,理想的效果是疫情防控物资产能快速提升,填补供给缺口。

(二)稳定价格之策

价格政策与消费者保护政策是疫情中维护市场秩序的重要举措,特别是针对疫情防控重点物资和生活必需品的价格政策,在重大疫情之下是十分必要的。出台价格政策和消费者保护政策的原因是多方面的,首先是因为在重大疫情的背景下,防疫用品、生活必需品的价格上涨具有负外部性影响。如果百姓难以买到防疫和生活的必需品,就会造成防疫措施不到位、低收入群体得不到有效防护的情况,造成疫情进一步扩散。其次,防疫用品、生活必需品的价格波动百姓最为关心,市场反应也最为敏感,政府必须出台价格政策与消费者保护政策以示对百姓生命健康的关心。最后,由于重大疫情之下口罩等防疫用品是刚需,所以其需求对价格反映不敏感,即使价格高也愿意购买,而供给一时间难以快速增加,所以当价格难以协调供需关系,会造成价格上的供需均衡点一路飙升,价格政策的出台可在短时间内稳住防疫及生活必需品价格,消除一些价格上涨的负外部性造成疫情扩散的隐患。本次新冠肺炎防控中,国家市场监督管理总局出台了疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见,对大幅提高防疫用品、生活必需品售价、恶意囤积货物、强制搭售等行为都可认定为哄抬物价行为,予以查处。[14]

(三)纾困企业、稳定就业之策

当经济面临重大疫情带来的下行压力时,首先控制住疫情是之后复工复产、恢复经济的前提和保证。第一步当然是通过财政政策加大疫情防控支出,财政部下发通知中要求各地加大财政资金支持医疗保障的力度,中央财政加以补助,以降低医疗卫生机构负担,[15]同时降低防疫重点物资生产运输企业的成本、便捷化防疫重点物资政府采购。第二步是恢复之策,在疫情对宏观经济形势之影响尚不明朗、无法形成长效机制的情况下,财政税收政策是短期内促进生产恢复、避免疫情对宏观经济造成冲击的最有效手段。在企业全面复工复产前需要渡过疫情期间停工停产这道难关,财政政策需首先考虑如何帮助企业渡过难关,主要从减轻受影响企业税费负担和加强财政扶持两方面着手。对此,财政部及税务总局针对交通运输、餐饮、旅游业等将因疫情受到巨大影响的行业出台政策,对提供公共交通运输服务、生活服务等收入免征增值税的同时,适当延期缴纳税款、设立专项纾困资金以帮助企业脱困。[16]针对疫情带来的大规模失业风险,人社部出台政策灵活处理疫情防控期间劳动用工问题,对不裁员或少裁员的参保企业,返还部分失业保险费、补贴培训费、设立专项资金等,通过政策分担企业稳定岗位的成本。[17]不少地方也出台了例如延长社会保险缴费期、停工停产企业按当地最低工资标准的一定百分比向员工发放补贴等措施,缓解企业现金流压力,避免劳动者失业风险。国务院总理李克强于2020年2月18日召开国务院常务会议,决定了阶段性减免企业社保费、缓缴住房公积金的政策,通过稳企业来稳就业。为了使全国企业特别是小微企业恢复生产后有一个缓冲期,该政策对全国中小微企业2至6月的养老、失业、工伤保险费用免征。

为了确保控制疫情的财政政策发挥效益,重大疫情之下的货币金融政策首先要保证市场流动性充足,同时还要稳住金融市场的市场预期,并合理引导资金流向疫情防控物资相关产业。其次,需要加强信贷支持力度,重点是向疫情防控物资相关企业和中小企业提供信贷支持,以帮助恢复和加大疫情防控物资产能、降低中小企业融资成本以渡过难关。本次新冠肺炎疫情防控实践中,央行、财政部、银保监局、证监会、外汇管理局联合出台政策,实施宽松的货币金融政策,促进对疫情防控相关领域、受疫情影响较大地区特别是实体经济、小微企业的信贷支持。对还贷困难企业予以展期或续贷、对受疫情影响人群的车贷房贷信用卡贷款等延后还款期限,甚至适当下调贷款利率、增加信用贷款和中长期贷款投放、放宽担保限制。[18]宽松的货币金融政策不仅仅是为了全力帮助企业战胜疫情,还能有效稳定市场预期,降低资本市场波动对宏观经济的影响。

(四)刺激经济增长之策

李克强总理2020年3月10日在主持召开国务院常务会议时强调,“在落实好近期已出台各项政策、努力减轻疫情影响的同时,要抓紧研究进一步深化改革、扩大开放的举措,更有效激发市场活力。”2020年是“十三五”规划收官之年,意味着GDP要比2010年翻一番,2020年也是全面建成小康社会的目标完成年。随着国内疫情渐趋平复,出台经济刺激政策是实现经济尽快复苏、维持GDP增速的主要途径。

在拉动经济的“三驾马车”中,受疫情影响,消费和出口都难以短时间恢复,所以投资必定成为疫情之后提振经济的最佳选择。截止3月6日,全国31个省份公布的投资计划总额已超过40万亿,其中包括大量铁路、桥梁、道路、城市轨道交通等基建项目。预计疫情控制住之后,财政政策还会进一步宽松,将更多地引导资金向基础建设、公共服务、房地产等领域流入,以惠益更多行业,拉动GDP增长。在疫情后的经济刺激计划中,由于基建对多产业链具有明显拉动作用,将是政府投资计划的首选。其次,对中国经济增长贡献超六成的消费也是刺激经济的另一着力点。根据国家统计局数据,2020年1至2月份,社会消费品零售总额52130亿元,同比下降20.5%, [19]消费负增长严重。国家发展改革委、中宣部、财政部、商务部等23个部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》,提出了持续提升居民消费能力、全面营造放心消费环境的一系列政策措施,[20]多地还通过发放餐饮、文化和旅游等领域消费券来短时间刺激消费,为经济复苏注入动力。

三、地方政府疫情防控举措可能存在的政府失灵

(一)不尊重市场规律忽视市场决定理论

为了维护社会公共利益,疫情特殊时期政府对经济的干预可以采取一些对经济活动的管制和对资源的配置手段,甚至可以不固守市场决定论,但绝不代表可以不尊重市场规律、忽视市场决定理论。因为政府对经济的干预是不能替代市场机制发挥作用的,一旦疫情这样的特殊情形消失,政府对经济活动的临时管制措施都要让位于市场,让市场决定资源配置,政府干预只能发挥辅助作用。所以重大疫情影响下政府虽然有必要合理地干预经济,也不能不尊重市场规律而乱作为,否则会损害市场机制发挥作用的环境,影响经济运行恢复正常。例如刺激经济恢复增长的政府大规模基建投资计划实际上是一个配置资源的手段,如果不基于市场决定资源配置的一般规律,没有市场需求的指引,基建投资就会变成胡乱投资,浪费社会财富。如果忽视市场对基建的实际需求而大兴土木,开发区建起来了路修起来了,却没有人流而成了“鬼城”,极低的投资回报率就意味着资源并没有得到有效配置,因为这些资源如果投入其他方面也许更能提振经济。此外,由于政府大规模投资需要强力的信贷支持,这不仅使得民营小微企业获得贷款的难度更大,更是容易让地方政府不堪重负,引发信贷危机。

(二)干预过度与干预不当并存

政府干预经济是一柄双刃剑,重大疫情期间如果政府干预经济不遵循比例原则和适度干预原则,就会造成政府在不该干预的领域越位干预,在需要谨慎干预的领域过度干预,对经济社会带来负面影响。

比如特殊时期政府干预价格有特别理由,因为突发公共事件等原因造成重要商品价格显著上涨,与商品的价值相去甚远,短期内依靠量价反向变动的价格机制很难恢复正常,所以政府可以不一定还固守市场决定论,而可以推行临时价格措施。这种临时价格干预措施的目的是为了人民生活安定和社会的稳定,是为了维护社会公共利益。在本次新冠肺炎防控期间,多地市场监管部门出台的认定价格违法行为的细化措施中,多以一个固定日期前的购销差价率为基准,要求疫情期间商品定价不得超过基准差价率;另外一些地方则以一个固定日期前的商品销售价格为原价,要求售价不得超过原价,如果进货价格发生变化,则购销差价率不得超过一个固定百分比。这样单一的标准很容易造成诸如湖北洪湖市某药房0.6元进价口罩1元销售被处罚的僵化执法现象,使得临时价格干预措施的施行与维护社


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离婚不离婚是人家自己的事

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