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【期刊名称】 《法律科学》
论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向
【作者】 莫纪宏【作者单位】 中国社会科学院法学研究所
【分类】 司法
【中文关键词】 人民司法;司法管理体制;司法政策;司法制度
【英文关键词】 People's justice; judicial administration system; judicial policy; judicial system
【文章编码】 1674-5205(2015)01-0027-(009)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 27
【摘要】

我国现行的司法制度来源于建国初所确立的人民司法理念,并且基于人民代表大会制度的基本原则,司法一词一直没有在建国后制定的四部宪法中得到规定,说明司法制度截至目前仍然属于执政党政策调整的范围。我国司法管理体制,主要是审判组织体制、检察组织体制和党委政法委对政法工作的领导体制等等。党的十八届三中全会与四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出了深化我国司法管理体制改革的六项建议,为当下司法体制改革的具体实践提供了理论依据并为其指明了发展方向。

【英文摘要】

Current Chinese judicial system originated from people's justice idea and established on the basic principles of the people's congress system. The terminology of justice has not been stipulated on the four Constitutions of China. Even up to now, the judicial system still belongs to the adjustment range of ruling party. Chinese judicial administration system mainly covers trail organization system, procuratorial organization system and committee of party politics and law. The Third and Fourth Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China passed the Decision on Major Issues of comprehensively Deepening Reform and Decision on Major Issues of comprehensively promoting the Rule of Law. Their six proposals on Chinese judicial administration system reform construct scientific and reasonable judicial administration system, which provides a theoretical basis for current judicial reform practice.

【全文】法宝引证码CLI.A.1206902    
  
  2014年10月23日十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“司法管理体制”提出了几项重大改革措施,包括“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”;“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”以及“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”等等方面。为了准确地理解《决定》关于司法体制改革的精神要领,从理论上为即将到来的司法体制改革提供思路清晰、依据充分的改革方案,必须要认真研究司法体制改革涉及到的基础理论问题,本文将重点讨论“司法管理体制改革”的正当性及方向问题,以期对当下正在进行的司法体制改革顶层设计提供些许学术上的参考建议。
  一、我国司法管理体制的现状及特点
  一个国家的司法体制是由司法管理体制和司法运行体制构成的。司法管理体制主要解决的是司法机关如何设置以及如何配置司法权力;司法运行体制主要涉及到司法机关在运用司法权力解决具体案件的法律程序和法律机制。司法管理体制是国家司法权力配置、组织和运行的机制和制度,其中司法机关的法律性质和法律地位如何确定,上下级司法机关之间的相互关系,司法人员如何产生和履行职务,司法职权如何设定和配置,司法功能如何得到充分和有效地发挥等等,是司法管理体制的重要制度内涵。司法管理体制在一个国家的司法体制中具有基础性的建构作用,有什么样的司法管理体制,就有什么样的司法运行体制;司法运行体制运转不畅,主要的原因往往都来源于司法管理体制的设计缺陷。所以,只有不断地改革和完善司法管理体制,才能保证司法机关有效地行使司法权力,并通过司法活动来正确地适用法律,保障公民的权利。
  我国现行的司法管理体制是在长期的司法实践活动中不断总结经验产生的,许多司法管理制度带有非常明显的时代特征和探索及改革的性质,总体上来看,我国现行司法管理体制存在着政策主导、检审为主体、以人民代表大会制度为依托的实用主义特色,许多与司法管理体制相关的基本法律关系需要进一步加以澄清。
  (一)沿袭了革命根据地时期人民司法制度的特点
  早在建国前夕由王明起草的《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》(以下简称《指示》)就已经讲得非常清楚。{1}该《指示》明确指出:在无产阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政的政权下,国民党的六法全书应该废除,人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据,而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前,应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。目前在人民的法律还不完备的情况下,司法机关的办事原则应是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。同时司法机关应该经常以蔑视和批判六法全书及国民党其他一切反动的法律、法令的精神,以蔑视和批判欧美日本资本主义国家一切反人民法律、法令的精神,以学习和掌握马列主义毛泽东思想的国家观、法律观及新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议的办法来教育和改造司法干部。从该《指示》关于司法工作的指导思想来看,最核心的精神就是人民的司法工作要以执政党的“政策”为依据,必须彻底抛弃一切旧的司法观念。《指示》的精神成为建国初期人民司法活动的重要指导思想。1950年11月由周恩来签署的《政务院关于加强人民司法工作的指示》要求:“一切政府工作人员在新旧法律界限划分上保存着任何模糊的观点,都是不应该的。”{3}1952年8月《中共中央关于进行司法改革应注意的几个问题的指示》更进一步强调“清算旧法观点”,并要求“采取一些必要的组织方法,以彻底改造各级人民法院的组织成分”,“清除那些坏的无可救药的旧司法人员,调换那些旧审检人员,代之以真正的革命工作者”。{4}时至今日,司法工作应当以执政党的政策为依据的精神并没有过时,而且有充分证据证明司法领域主要依靠执政党的政策来调整。首先,在建国后制定的前三部宪法(1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》)的文本中根本就没有出现“司法”一词,这一立宪现象至少表明,作为汉字的“司法”并没有被宪法采纳作为描述国家基本法律制度的术语,“司法”制度至少在法律层面上作为国家基本法律制度的条件尚不成熟。1982年《宪法》虽然在宪法文本中有两处出现了“司法行政”一词,但从宪法解释学的角度来分析,可以明确地排除从“司法行政”的内涵中可以合理地推导出独立的“司法”概念的可能性。由于我国实行的是社会主义制度,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人大作为国家权力机关,人大产生“一府两院”(人民政府、法院和检察院),“一府两院”依据宪法和法律行使职权,并向作为国家权力机关的人大负责,接受人大的监督。作为国家权力机关的各级人大,其宪法和法律职权并没有被限制在特定的领域,而是兼具立法、行政和司法、法律监督等等职能,各级人大作为国家权力机关行使的国家权力是一种集合性的国家权力,其权力的功能从某个角度涉及到了司法问题,例如,各级人大及其常设机构可以依据法律就某个具体问题作出决定,这种权力制度设计已经明确地肯定了各级人大作为国家权力机关具有依法处理具体法律问题的职权。各级人大行使的集合性国家权力按照管理事项划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权“四权”,人大享有的“四权”如果从立法、行政和司法“权力三分法”角度来看,已经涵盖了立法、行政和司法三项权力职能,因此,我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心,而不是以国家权力的性质为核心,法院和检察院也是以机构承担的各项法律任务为中心,其日常职权并没有被完全限制在“司法”的范围,这一点正是社会主义类型的宪法在规定国家基本制度方面与资本主义类型宪法的本质区别。
  (二)我国司法管理体制的基本制度框架由执政党的司法政策确定
  尽管宪法文本中没有涉及到“司法”,但这并不意味着“司法”一词就不可以研究或者是在实际中禁止加以使用。事实上,改革开放之后,从党的十一届三中全会到党的十八大,都对“司法”保持了高度的关注。以党的十二大以来的历次党代会的重要文件为例,党的十二大工作报告没有出现“司法”一词,党的十三大报告正式提出了“司法机关”的概念和加强“司法”的理念。党的十四大报告没有提及“司法”概念。党的十五大报告对“司法”概念有了进一步深化,提出了“司法工作”、“司法改革”、“司法机关”和“司法队伍”的概念,执政党关于“司法问题”的认识逐渐系统化。党的十六大报告完整提出了“司法体制”的概念,并且专项阐述了“司法体制改革”问题。党的十七大工作报告则进一步深化了党的十六大工作报告关于加强司法体制改革的司法工作精神,提出了完善司法制度、优化司法职权和规范司法行为的要求,从而在更加科学和规范的意义上确立了“司法工作”的政策依据。党的十八大报告中直接提到“司法”一词的地方共有五处,即“进一步深化司法体制改革,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”;“推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”;“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”;“完善立体化社会治安防控体系,强化司法基本保障,依法防范和惩治违法犯罪活动,保障人民生命财产安全”;“民主制度更加完善,民主形式更加丰富,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。
  可以说,改革开放以来,如果说党的十三大报告首先肯定了“司法工作”的合理性和重要性的话,党的十六大、十七大和十八大报告则比较科学、系统和完整地描述了我国司法制度的构成、司法工作的基本政策要求以及司法体制改革的目标,自此,执政党指导下的司法工作得到了全面的政策保障。
  (三)司法机关在法律文本中得到了一定程度的肯定
  目前我国宪法与其他部门法在对“司法”问题的态度上有所差异。宪法肯定没有为“司法”概念提供任何合宪性依据,但是,现行有效的刑法和刑事诉讼法等法律、法规中提到了“司法”。例如,2012年新《刑事诉讼法》第17条规定:“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约,或者按照互惠原则,我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”从法解释学的角度来看,没有“司法”当然就没有“司法机关”,既然新的刑事诉讼法已经明确采用了司法机关的概念,作为“司法机关”存在的逻辑前提“司法”概念也当然就是合法的概念了。但作为“根据宪法”制定的刑事诉讼法,在宪法文本没有提及司法机关的前提下,刑事诉讼法明确使用了“司法机关”的概念,从字面上来看,新的刑事诉讼法中所使用的“司法机关”概念显然“于宪无据”。不过,从法解释学的角度来看,也不能简单地推定新的刑事诉讼法的相关规定明显违宪。因为我国的立法工作还要接受执政党的政策指导,在现行宪法没有明确修改之前,依据执政党的政策来制定或修改法律,在合法性上也是可以成立的。而且这种政策对立法的直接指导又进一步表明了执政党对司法问题的法律态度,也就是说,从保证法律与宪法的一致性角度来看,“司法”概念迟早是要进入宪法文本的。为此,在依据执政党的司法政策不断推进司法体制改革的过程中,应当及时关注通过修改宪法的方式,将“司法”写入宪法。“司法入宪”意义非常重大,它不仅为当下进行的司法体制改革提供直接的宪法依据,更关键的是,将“司法”概念引入现行宪法文本也必然会在法理上要求对司法制度在人民代表大会制度中的法律地位作为重新界定,由此达到不断健全和完善我国基本政治制度的目标,真正实现基本政治制度的有效改革和转型。卧槽不见了
  二、我国司法管理体制改革的方向和主要目标
  近十年来,围绕着不断完善我国的审判组织体制和检察组织体制,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院都先后发布了司法体制改革的规范性文件,对于司法管理体制的改革方向进行了适时地指导,取得了一定的改革成效。
  (一)审判组织管理体制改革的历史演变及特点
  我国现行的审判组织管理体制是由现代宪法、人民法院组织法、法官法等等法律确定的。现行《宪法》第124条第1款规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”第127条规定:“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”第128条又规定:“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”在现行《宪法》第126条中,又确定了人民法院依法独立行使审判权的原则,即“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》修正的《中华人民共和国人民法院组织法》详细规定了人民法院的审判组织体制,根据《人民法院组织法》的相关规定,中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:1.地方各级人民法院;2.军事法院等专门人民法院;3.最高人民法院。地方各级人民法院分为:基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院。人民法院审判案件,实行两审终审制。
  对于宪法、法院组织法、法官法等法律确立的我国审判组织体制,应当说,基本上适应了我国人民代表大会制度政权建设的特点,既考虑到法官职业的专门性,又关注到司法审判业务的民主性。但是,上述依法设置的法院审判组织体制在实际运行过程中也存在着一些问题,主要涉及到司法地方保护主义、司法审判机关缺少公信力、审判与裁决相分离、法官素质差、人民陪审员制度低效等等。有鉴于此,最高人民法院从1999年10月开始就着手法院审判组织体制的改革,先后发布了三个“五年改革纲要”。《人民法院第一个五年改革纲要》[1]对改革的总目标设定为:从1999年起至2003年,人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标是:以落实公开审判原则为主要内容,进一步深化审判方式改革;以强化合议庭和法官职责为重点,建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制;以加强审判工作为中心,改革法院内设机构,使审判人员和司法行政人员的力量得到合理配备……对法院的组织体系、法院干部管理体制、法院经费管理体制等改革进行积极探索,为实现人民法院改革总体目标奠定基础。由上可见,《人民法院第一个五年改革纲要》改革的重点还是放在法院审判组织体制上,重点解决的问题是法官素质以及法院内设机构、法院干部管理体制。“一五纲要”实施期间,全国各级人民法院以公正与效率为主题,以改革为动力,认真贯彻落实“纲要”,基本完成了各项改革任务,初步建立了适合我国国情的审判方式,为司法公正提供了一定制度保障;基本理顺了我国的审判机构,完善了刑事、民事、行政三大审判体系,使法院组织制度更加合理化;扩大了合议庭和独任法官的审判权限,为实现审与判的有机统一打下了基础;实施了法院执行工作新机制,在一定程度上缓解了执行难问题,并为深化体制改革进行了有益的探索;确立了法官职业化建设的目标,合理配置司法人力资源,使人民法院的整体司法能力明显提高;加速了司法装备现代化建设,全国大部分法院的基本建设和物质保障有了较大改善。
  2004年,最高法院人民又推出了《人民法院第二个五年改革纲要》[2],该纲要在总结第一个五年改革纲要实施经验基础上,适当调整了审判组织体制改革的重点,将2004年至2008年人民法院司法改革的基本任务和目标确定为:改革和完善诉讼程序制度,实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威;改革和完善执行体制和工作机制,健全执行机构,完善执行程序,优化执行环境,进一步解决“执行难”;改革和完善审判组织和审判机构,实现审与判的有机统一;……不断推进人民法院体制和工作机制改革,建立符合社会主义法治国家要求的现代司法制度。很显然,第二个五年改革纲要的实施重点在于“审”与“判”的有机结合,同时还要着手保证法官职业化,有效分离司法审判管理与司法政务管理,建立更加有效的人民法院体制和工作机制。
  为贯彻党的十七大精神,落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体要求,维护社会公平正义,满足人民群众对司法工作的新要求、新期待,实现人民法院科学发展,最高人民法院于2008年又制定《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》[3]。第三个改革纲要将深化人民法院司法体制和工作机制改革的目标定位成:进一步优化人民法院职权配置,落实宽严相济刑事政策,加强队伍建设,改革经费保障体制,健全司法为民工作机制,着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾,推进中国特色社会主义审判制度的自我完善和发展,建设公正高效权威的社会主义司法制度。《人民法院第三个五年改革纲要》实施效果比较显著,据最高人民法院新闻发言人孙军工2012年3月20日在最高人民法院新闻发布会上透露,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》共提出30项改革内容,涉及132项具体改革任务,截至目前,已完成103项,25项取得实质性进展,其他4项也在有序推进之中。{5}
  为了进一步巩固和扩大人民法院审判组织体制改革的成果,2014年1月8日,最高人民法院周强院长在全国法院院长会议上明确指出:随着党的十八届三中全会关于全面深化改革各项工作的推开,新一轮司法体制改革已经拉开序幕。各级人民法院要着眼于加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,始终坚持司法体制改革的正确方向,准确把握司法体制改革的目标任务,坚持依法有序推进改革,确保圆满完成改革任务。{6}可见,新一轮司法体制改革是从更宏观的层次出发,对我国司法审判组织体制和运行体制提出了带有方向性的改革要求,其改革的着力点集中在“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”上。其中,法院组织管理体制的改革也是法院改革工作的重中之重。
  (二)检察组织管理体制改革的历史演变及特点
  与人民法院的审判组织管理体制相似,我国现行的检察组织管理体制也是由现行宪法、人民检察院组织法、检察官法等法律具体加以规定。现行《宪法》第129-133条详细规定了人民检察院的法律性质以及人民检察院的组织管理体制。与人民法院的组织管理体制相同的是,我国的各级人民检察院也是由同级人民代表大会选举产生的,对同级人民代表大会负责,受同级人民代表大会的监督。与人民法院的组织管理体制略有不同的是,人民检察院由于其法律性质是国家的法律监督机关,因此,在行使国家检察权的上下级关系上,地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。而地方各级人民法院只需要按照两审终审原则接受上级人民法院的依法监督。此外,根据《人民检察院组织法》[4]的规定,省、自治区、直辖市人

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}董彦斌.也谈“六法全书”废除前后〔J〕.中国社会科学报,2005,(62).

{2}建国以来周恩来文稿(第三册)〔M〕.北京:人民出版社,2008.

{3}建国以来重要文献选编(第三册)〔M〕.北京:中央文献出版社,1992.

{4}最高人民法院.132项司法改革任务已完103项〔DB/OL〕.中央人民政府网站:http://www.gov.cn/jrzg/2012-03/20/ content_2095954.htm ,2014年11月16日最新访问。

{5}周强.新一轮司法体制改革拉开序幕〔DB/OL〕.中央人民政府网站:http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/14/content_2565946.htm, 2014年11月16日最新访问。

{6}龙平川,张仁平.深化检察改革六项主要任务确定〔N〕.检察日报,2012-2-10.

{7}最高人民检察院.进一步明确检察改革整体路线图和时间表〔N〕.法制日报,2013-11-15.

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