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【期刊名称】 《法律科学》
全口径预算管理之惑:论社会保险基金的异质性
【作者】 张荣芳熊伟【作者单位】 武汉大学法学院武汉大学法学院
【分类】 保险法
【中文关键词】 全口径预算管理;政府性收支;社会保险基金;社会保险法定
【英文关键词】 full-covered budget management; receipts and expenditures of government; social insurance fund; rule of law for social insurance
【文章编码】 1674-5205(2015)03-0159-(011)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 3
【页码】 159
【摘要】

全口径预算管理虽是我国近期财政改革的目标,但有必要明确全口径预算的“口径”,准确界定政府性收支的范围。社会保险基金的所有权属于参保人,而不是政府,其收支不属于政府性收支,不应纳入全口径的政府复式预算体系。况且,社会保险制度是为了落实宪法赋予的社会保险权,关系到公民基本权利和政府基本义务,无论缴费还是赔付都应遵循法定原则,不宜付诸一年一度的预算审查批准程序。不过,为了说明政府对社会保险基金拨款补贴的合理性,政府仍可要求社会保险基金向其提交预算,并作为政府预算的附件报送权力机关审议。

【英文摘要】

Although full-covered budget management is the target of fiscal reform in the near future, it is essential to define its range and locate the scope of the governmental receipts and expenditures precisely. In our opinion, the social insurance fund belongs to insured persons as a whole instead of the government, the receipts and expenditures of which are outside of the governmental administration, thus it should not be brought into the multiple budget system. Furthermore, since the social insurance concerns the fundamental rights of citizens and the basic duties of the government, the payment and compensation must be stipulated by law, not by annually approved budget. Nevertheless, the government could still require the social insurance fund to report its budget as reference to illustrate the reasonableness of applying and granting subsidies, which could be submitted to the congress for review.

【全文】法宝引证码CLI.A.1206927    
  
  1996年《预算法实施条例》将社会保障预算作为复式预算组成部分后,国务院有关部门就开始探索社会保障预算的模式。理论界在总结实践经验的同时,也开始研究域外社会保障预算的立法和学说,以期为我国提供参考和借鉴。关于社会保险基金性质,虽然学界已经存在“财政资金”[1]和“参保人共有财产”[2]两种观点,但直到2010年,用社会保险基金预算替代社会保障预算并未成为讨论对象,更受关注的是如何将社会保障资金全部纳入复式预算体系。随着我国社会保障制度的改革和重构,以及国家对完善复式预算制度的新要求,国务院在2010年提出先编制社会保险基金预算,待条件成熟时再编制社会保障预算,并发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》。自此之后的几年间,学术研究主要围绕社会保险基金预算的具体操作,未曾关注该基金能否纳入政府预算这一根本性问题[3]。
  在全口径预算管理理念的指导下,2013年,财政部会同人力资源和社会保障部、卫生部首次正式编制全国社会保险基金预算,包括社会保险法已明确的各项基金,报经国务院同意后,提交全国人大审议。从表面上看,这意味着社会保险基金已纳入议会控制,初步实现了包含公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算。然而,预算的“全口径”到底应该包含多大范围?哪些公共资金应当纳入政府预算,哪些只需要履行内部审批程序?这是目前《预算法》需要特别关心的问题,社会保险基金预算就是其中一例。
  本文主张,社会保险资金不是财政资金,其所有权归属于参保人,政府只是行使监管职责和履行扶持义务。此外,社会保险收支遵循事先制定的法律规范,政府预算无从发挥控制和规范作用,议会审批仅具形式意义。加之,养老、生育、工伤等社会保险基金相互独立,不存在统一的社会保险基金,也没有统一的预算形式。更何况,目前尚未建立全国社会保险基金,各种社会保险最多在省级统筹。因此,和财政资金相比,社会保险基金存在很大的异质性,不宜通过政府预算加以控制。下文将对此逐项展开,求教于学界同仁。
  一、全口径预算管理:目的、范围与困惑
  “全口径预算管理”一词最早出现于2003年10月中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》21条。此后,国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步明确。所谓全口径预算管理,通说认为,就是要对全部政府性收支,实行统一、完整、全面、规范的预算管理,即,凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算管理,从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具。{1}国务院总理李克强2014年3月5日在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时说,要“着力把所有政府性收入纳入预算,实行全口径预算管理”,应该也是从这个立场而言的。
  的确,从财政民主的角度看,所有政府性支出都应该纳入预算,接受政府的内部监管和议会的外部审批,以体现规范的财政治理和主权在民原则。如果政府可以在预算之外开支,就意味着政府可以自行动用公共资金,无需接受议会的监督和控制,更无需向人民负责。在现代民主政治体制下,这种结果是人民无法接受的。我国实行社会主义公有制,《宪法》2条确认,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此,相比西方资本主义国家,我国更应该实行全口径预算管理,将所有财政支出纳入预算,并报同级权力机关审批。审批的过程不是简单的表决,而是代表着人民对财政的控制。如果不履行这个过程,不管政治宣传的调门有多高,人民权利最终都无法落实。
  自改革开放以来,虽然我国经济取得了举世瞩目的成绩,但由于民主政治和法治建设的落后,预算对财政的控制远没有达到理想效果。最具体的体现是,大量资金在预算之外合法循环,不接受人民代表大会的监督,预算外收入和支出成为常态。例如,在很长的时期内,政府性基金、土地出让金等,都没有纳入预算管理,政府可以随意动用,无需经过人民代表大会审批。社会保障基金也被纳入预算外资金进行管理[4]。在这种背景下,全口径预算管理理念的提出,的确具有非常强的针对性,其具体指向就是预算外收支。预算外收支纳入预算内的过程,也就是全口径预算逐步实现的过程。至于方法或路径,按照我们的观察,主要是借助于复式预算体系。将社会保险基金纳入预算管理,成为政府预算体系中的一部分,就是在这种思想指导下的产物。
  遵照1994年《预算法》26条的要求,1995年11月22日生效的《预算法实施条例》20我能说我还比较喜欢洗碗吗条提出,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤,由国务院另行规定。事实上,在2007年之前,国务院并未另行规定过复式预算办法,只是在清理预算外收入的过程中,将一些政府性基金纳入预算管理,并要求基金收支在预算上单独编列反映,按规定专款专用,不得挪作他用,也不能平衡预算。财政部1996年据此发布《政府性基金预算管理办法》,在政府公共预算之外创设了政府性基金预算。此后,2007年,国务院决定试行国有资本经营预算[5];2010年,国务院决定试行社会保险基金预算[6]。至此,至少从形式上看,我国已经建立起相对完整的复式预算体系[7]。
  与此相适应,从上世纪末期开始,国家实施以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革,将属于一般预算收入性质的行政事业性收费、罚没收入等纳入公共预算,与税收收入一起统筹安排使用;将具有以收定支、专款专用性质的政府性基金、土地出让收入、彩票公益金等纳入政府性基金预算,专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展。通过上述措施,预算外资金的规模得到有效控制。在此基础上,自2011年1月1日起,财政部要求将政府全部预算外收入纳入预算管理,收入全额上缴国库,支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排,并相应修订《政府收支分类科目》,取消全部预算外收支科目[8]。此举意味着,预算外资金的概念从此成为历史,全口径预算管理的蓝图基本实现,后续工作似乎只是精细化运作。
  然而,全口径预算的口径到底有多大,政府性收支的范围到底有多宽,这些问题仍然值得深入探究。以法人制公立大学为例,其收支都属于政府间接管理的资金,按照全口径预算管理的原则,理应纳入政府预算,报送同级权力机关审批。然而,这种做法是否与大学的法人制度相冲突?是否会限制甚至剥夺大学的自主权?再以住房公积金和住宅维修基金为例,政府对这部分资金行使监管权,也需要保障资金安全和提高效率,是否有必要将其纳入全口径预算管理?此外,目前所谓预算管理既包括纳入部门预算,只需提交同级立法机关审议,也包括编入政府复式预算体系,需报送同级权力机关批准,还包括以“预算”之名编制的政府内部财务收支计划。全口径预算所称的“预算”具体是哪一种?
  以上种种问题的核心,可以归结为资金性质和政府职能。全口径预算的对象是政府性资金,然而,哪些是政府性资金?是政府所有的资金、政府直接管理的资金,还是包括政府监管的公共资金?例如,《住房公积金管理条例》确认,职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有,是一种长期住房储金。如果在提取、管理和使用时,政府不参与其中,而只是负责制定规则、督促相关主体遵照执行,并对违法行为进行查处,那么,这部分资金就与政府预算无关。事实上,住房公积金的管理体制是,住房公积金管理委员会决策,住房公积金管理中心运作,银行专户存储,财政监督。虽然政府会参与到住房公积金管理委员会,并对住房公积金管理中心进行监管,但是,毕竟这笔资金不是政府性资金,政府也没有直接管理和运营,因此,全口径预算不应将其纳入其中。
  社会保险基金是否应该纳入政府预算?基于上述分析视角,我们发现,对这部分资金的性质认识不同,对政府在其中的职能定位各异,研究者的结论就会有差异。如果认同这部分资金属于财政资金或政府性资金,并且将政府在其中的职责定位为直接管理人,那么,社会保险资金纳入预算管理自然不存疑义[9]。然而,社会保险基金的收支属于财政行为吗?政府对社会保险基金所承担的责任,到底是直接充当社会保险人,还是间接进行资助和监管?即便将社会保险基金纳入预算,预算所能发挥的作用又是什么?权力机关的审批权在其中如何体现?本文主张,社会保险基金无需纳入政府预算。为了论证这个问题,后文先陈述社会保险基金预算的由来,然后阐释社会保险基金的异质性,最后借鉴域外社会保险基金的管理模式,尝试勾勒我国社会保险基金的新型管理体制。
  二、动因与玄机:从社会保障预算到社会保险基金预算
  作为复式预算的一部分,社会保障预算对应于政府公共预算和国有资产经营预算。这种结构安排主要源于当时人们对国家职能的认识。主流的观点是,政府公共预算的分配主体是作为政权组织者的政府,其分配目的是为了满足公共需要,它凭借政治权力经由非市场渠道进行分配,具有强制性和无偿性,以税收为主要收入手段,主要安排各项具有公共需要性质的支出。国有资产经营预算的分配主体是作为生产资料所有者代表的政府,它以资产所有权为分配依据,收支内容基本上围绕着对国有资产和国有资源进行价值管理和分配。社会保障预算的分配主体既不是代表国家政治权力的政府,也不是国有资产的所有者,而是作为社会管理者的政府,其分配目的是为了保护居民的长期利益,协调收入的时间分配和代际分配,分配对象是参与者共同出资的社会保障基金。{2}10这种从“双元财政论”{3}155-202发展而来的“三元预算观”,为社会保障预算提供了理论依据。作为呼应,编制社会保障预算的要求最早出现于《预算法管理条例》第20条。但是,对于社会保障预算的含义和范围,该条例未做任何规定。1996年《财政部关于建立社会保障预算的初步设想》提出,社会保障预算的目标是将所有的社会保障收支包含进去。当时社会保障的收支范围分为三大块:一是政府一般预算中的社会保障支出;二是政府基金预算中相关的医疗保险基金收支;三是政府预算之外的养老、失业、工伤、生育四项社会保险收支。财政部提出了两种模式,即“一揽子”和“板块式”社会保障预算模式,组织在湖北、河北有关省市进行试点[10]。在随后的若干年中,尽管试点工作仍在继续,但社会保障改革步伐日益加大,编制社会保障预算的难度越来越大。主要原因在于,社会保障融合了太多不同类型的资金。这些资金来源不同、性质各异,彼此不能互济,如果强行将其编入统一预算,不仅预算内部难以协调,还会破坏其他预算形式的完整性。
  自上世纪末起,我国社会保险的思路发生根本转变,企业为其职工提供职业风险保障的劳动保险制度,被改革为现行的社会保险制度。国家强制单位和个人缴费、政府给予一定补贴,依风险类别建立独立的社会保险基金。国家专门设立社会保险经办机构管理运营基金,为企业职工提供年老、疾病、失业、工伤、生育保障。1998年以前,社会保险基金的收入、支出、结余都由社会保险经办机构管理。1998年,财政部、劳动部下发了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》,财政部开设单独的社会保障基金财政专户,对社会保险基金实行预算外管理。2010年,《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》明确,从2010年起,在全国范围内建立社会保险基金预算制度。该预算作为政府内部预算,由统筹地区政府首长审批,目的是规范社会保险基金的收支行为,明确政府责任。
  目前,用于社会保障的资金大概包括三个方面:第一,社会保险基金。基金主要收入来源于用人单位和劳动者缴纳的社会保险费,也有部分政府财政补贴。社会保险基金由若干独立基金组成,基金之间不能共济,基金与政府财政资金之间也独立运行。第二,政府公共财政开支,属于政府公共预算中社会保障事业开支。资金来源于一般公共财政收入,支出范围包括社会保险经办管理的费用,以及政府用于社会救助、社会优抚和发展相关公共福利事业的支出。第三,相关社会保障的政府性基金。为了满足政府发展社会保障事业的需要,国家专门征收特别基金,如残疾人就业补助基金、社会福利基金。这些基金也是专款专用,在政府预算中作为特别预算单列,各基金之间不存在共济问题,基金结余部分也不与公共财政资金混同和归并。第四,国有资本经营收益,从国有资本经营预算中开支。对这些性质各异、管理模式不同的社会保障资金,现阶段无法作为整体编制统一的预算;即使从发展的角度看,也需要分为社会保险基金和非保险类社会保障资金。
  正是因为这个原因,尽管全国人大加强预算管理的愿望非常强烈,但考虑到现实的困难,从2010年开始,它只是要求国务院试编社会保险基金预算,而不再要求建立社会保障预算。财政部也主张,“全面编制社会保障预算的条件还不成熟,提出分两步走,先编制社会保险基金预算,待条件成熟后,再将公共财政预算中用于社会保障的支出与社会保险基金预算合并,建立完整的社会保障预算”。{4}社会保险基金预算经过三年内部运行,2014年,国务院编报全国人大审批的政府预算报告中,首次包括了全国社会保险基金预算。《预算法实施条例》所规定的复式预算体系,演变为目前包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算体系。社会保险基金的管理不再是政府内部行为,基金收支行为不能由政府单方面决定,而必须报送权力机关审批。2014年8月31日修订后的《预算法》只是确认上述成果,并没有实质性的制度创新。本文认为,全面编制社会保障预算缺乏必要性和可行性。社会保障的资金来源多样化,性质各不相同,支出标准和审批程序也有差异,无法在同一个预算中予以反映。例如,政府拨款补贴社会保险基金,或者从事社会福利、社会优抚、社会救助,其资金主要来自政府公共预算。如果强行将其从公共预算中剥离出来,转入社会保障预算,政府公共预算的口径必然残缺不全。如果这部分资金先在公共预算中做支出,进入社会保障预算后再做收入,等实际支付给社会保障对象时再计一次支出,则会导致两种预算大面积的重叠或交叉。为避免这种情况的发生,有关社会福利、社会优抚、社会救助的支出,可以交由政府公共预算处理。即便是政府对社会保险的补贴,也只需通过政府公共预算来核算,而残疾人就业保障金等专款专用的政府性基金,纳入政府性基金预算管理。来自国有资本收益的资金,则遵从国有资本经营预算。分门别类,各行其是,理所当然。
  事实上,政府预算的目的不在于统计数据,而在于根据资金的性质分别核算,并接受人民和议会的控制及监督。社会保障资金相比公共财政资金好像存在特殊性,其资金来源和用途较为特定,但是,从社会公众知情权的角度看,只要预算信息足够细致和充分透明,不管资金进入哪个渠道进行核算,从哪个渠道进行开支,借助于不太复杂的数据统计,一般人都可能掌握资金的来龙去脉。以政府采购资金、债务资金为例,没有必要因为它们较为特殊,也去建立独立预算并报立法机关审批。这是因为,无论是政府采购还是债务资金开支,都分散在公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之中。在此前提下,再去编制政府采购预算或者公债预算,对政府和公众而言,就只有数据汇总和统计的意义。同理,即便将来条件成熟了,也没有必要独立设置社会保障预算。即便如此,是否能如全国人大和国务院所要求,退而求其次,建立独立的社会保险基金预算呢?尽管从形式上看,建立社会保险基金预算可以满足公众知情权,使其可以了解社会保险基金的年度收支情况,但是,这种效果更多地只是限于数据统计层面,对财政法治并无任何提升和促进的效果。不仅如此,如下文所展示的,其中还会存在很严重的内在逻辑冲突,违背社会保险制度的初衷,也会让政府的身份错位,不必要地承担过多的责任或风险。因此,虽然2014年国务院“成功”编制和报审了社会保险基金预算,我们仍然主张,社会保险基金具有异质性。将社会保险基金预算纳入政府预算的作法,不仅无益反而有害,必须调整思路,在制度设计方面做重大改革,协调好社会保险基金与政府财政预算的关系。
  三、社会保险基金预算的内在冲突与实施障碍
  从法治财政和民主财政的角度看,社会保险基金纳入政府财政预算的意义,体现在权力机构对社会保险基金支出的控制。然而,受社会保险资金异质性的影响,就现行规范而言,社会保险基金预算的意义并不突出,实际运行效果也不尽如人意。社会保险资金的异质性是相对于其他预算资金而言的。不论是公共预算资金、政府性基金还是国有资本经营预算资金,都有一个共同的特点,即政府对该项资金拥有所有权,所有基于预算的开支都属于财政开支,因此应该接受权力机关的控制和监督[11]。社会保险资金不同,其所有权并不归属于政府,而是以共有或个人所有的方式,归属于全体参保人。和商业保险一样,社会保险也是一种风险分散机制。参保人在风险尚未发生时以缴费或纳税的形式预存资金,这些资金汇聚起来形成社会保险基金,当参保人发生法定社会风险时向其支付保险待遇。个人及企业的缴费汇聚成保险基金后,不管是统筹账户还是个人账户的资金,都不宜认定为政府的财政资金。
  按照我国目前的体制,社会保险基金分统筹基金和个人账户两个部分。个人账户资金由被保险人个人缴纳、专户储存,待参保人符合条件时领取,投资收益归参保人个人所有,余额依法可以由被保险对象的法定继承人继承。{5}48-49这部分资金的权属非常清楚,金额上也已经量化,定性方面不会引起任何争议。至于统筹基金,其资金来源既有个人缴费,也有用人单位的缴费,还有政府提供的补贴。个人缴费归全体参保人共有比较好理解。用人单位实际上是在代劳动者缴费,属于劳动者提供劳动的对价,这部分资金属于全体参保人共有,也是不难理解的。现任财政部长楼继伟也公开承认,社会保险基金的收入主要来自不是财政资金的社会保险缴费[12]。最容易引起混淆的是政府对社会保险基金的补贴。这部分资金虽然来源于政府,原本属于财政资金,但是,正如政府对企业的补贴一样,从进入社会保险基金之日起,资金的性质和归属会发生改变。
  世界各国政府对社会保险基金均给予不同程度的财政补贴,我国也不例外。但这种补贴主要是国家通过保险团体实现非保险目标的对价。保费具有社会重新分配的效果,且其用途受保险目的之限定,仅用于该项社会保险制度承保之社会风险时所为之支出,如果社会保险人受国家委托,通过保险给付实现其他社会政策,这种支出与其承保的风险无关,对该项社会保险而言即属于“外部负担”。该项负担如以保费加以支应,将违反平等原则,应当由国家以租税补助保险人来支应。{6}例如,我国在1998年刚刚建立职工养老保险制度时,国有企业职工的退休费成建制转由社会保险基金承担,但实际上,这部分职工并没有缴纳过保险金,不符合支付养老保险待遇的条件,其保险金开支本应由政府承担[13]。又如,从2005年起,国务院连续11年要求职工养老保险待遇提高10%,在养老缴费标准不变的前提下,这会破坏社会保险的收支平衡,其开支也只能由政府负担。再如,为扩大参保范围,做实个人账户,分摊保险风险,国务院规定将城镇个体经营者和灵活就业人员纳入职工养老保险体系,并给予其缴费优惠[14],同样不符合社会保险原理。
  以上三种情况下,养老保险基金替政府履行职能后,如果其在法律上独立于政府,基金对政府应该产生求偿权。此时,政府对养老保险基金的补贴,只不过是在清偿负债,而不构成投资。在此前提下,政府所提供的补贴也就成为社会保险基金的一部分,从财政资金改变为全体参保人共有。可以作为例证的是,最高人民法院曾经确认,社会保险基金是由社会保险机构代参保人员管理,并最终由参保人员享用的公共基金,不属于社会保险机构所有。社会保险机构对该项基金设立专户管理,专款专用,专项用于保障企业退休职工、失业人员的基本生活需要,属专项资金,不得挪作他用[15]。特殊情况是,政府偿清所有“政策性负债”,厘清其与社会保险基金的关系后,如果社会保险基金出现支付不足,按照《社会保险法》65条,政府仍有义务提供补贴。这种补贴不是基于“负债”,而是基于政府的宪法责任[16],类似于对公用事业的“困难性补助”。同样,从资金进入社会保险基金账户起,其性质就会发生改变,不再成为财政资金的组成部分。
  现代国家介入社会群体之间的互助协作团体,将参保人自助解决风险的机制纳入国家的社会保障体系,通过立法强制参保人缴纳保费,由国家管理或者建立特定的组织管理风险,为社会成员提供安全保障,以实

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{4}海涛.社保基金进预算科学管理更规范——财政部社会保障司负责人就社会保险基金预算答记者问〔J〕.财会研究,2010,(2):78-80.

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{6}P. Klause, Fremdlasten der Sozialversicherung, Vss8(1980),S.15.

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{11}钟秉正.社会法与基本权利保障〔M〕.台北:元照出版有限公司,2010.

{12}孙迺翊.论社会保险制度之财务运作原则〔J〕.政大法学评论,2008,(2):61-136.

{13}郑秉文,房连泉.社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择〔J〕.公共管理学报,2007,(10):15-21.

{14}林治芬,高文敏.社会保障预算管理〔M〕.北京:中国财政经济出版社,2006.

{15}EXCLUSION OF SOCIAL SECURITY FROM ALL BUDGETS, Pub. L.101-508,title XIII, Sec.13301(a),Nov.5,1990,104 Stat.1388-623.

{16}〔德〕乌里奇·贝克尔.德国社会保险的自治权——理念、组织安排和改革〔J〕.社会保障研究,2005,(1):56-67.

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