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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
政府采购第三人司法救济制度研究
【作者】 吴仁军【作者单位】 苏州大学王健法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 政府采购;第三人;行政救济;司法救济
【文章编码】 1673―2391(2013)12―0073―03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 12
【页码】 73
【摘要】

对政府采购第三人权益的救济,主要是以行政救济为主。司法救济相对于行政救济,避免了行政机关自己监督自己的嫌疑,更加公正、可靠。司法救济程序因法条规定不足、前置程序繁琐和审查不全面等原因,在司法实践中也存在一些问题。通过相关完善措施,使司法救济程序的作用得到良好的发挥,能够保障政府采购第三人更加公平地参与到政府采购活动中来,并能阻止和惩罚采购机关的违规行为,保证政府采购的正常运作。

【全文】法宝引证码CLI.A.1181262    
  政府采购合同是采购主体遵循一定的采购方式和程序确定中标成交商并与之签订合同的法律行为,其是否公正取决于各方当事人,尤其是政府采购主体对义务的遵守程度。政府采购主体遵守采购程序的义务构成了对所有程序参加者的责任,随之而来的逻辑结论就是如何对在政府采购中受到歧视待遇、被不合理地排斥在外的第三人进行救济。所谓政府采购第三人,主要是指非采购契约一方当事人的所有参加采购程序竞标的人。[1]当第三人认为采购机关的采购行为违背了公开、公平、公正原则,或者违反了法定的采购程序,从而导致第三人受到不合理的待遇和排挤,丧失本该属于自己的缔结契约的机会或未能参与投标,并因此受到直接经济利益影响时,第三人有权向有关部门要求救济。对第三人采购阶段权利的保障,不仅对他们实现参与政府采购预期具有现实意义;同时,还能强化对采购机关采购行为的审查力度,实现对政府权力的控制,有效阻止和惩罚采购机关的违规行为,保证政府采购的正常运作。
  一、案例分析
  2010年9月29日,湖南省文化厅在其发布的政府采购公告中作出规定:投标人投标报价必须在项目采购内容的预算单价范围内,凡超出预算单价上下限的投标报价视为投标附有采购人不能接受的条件,在符合性检查时作为不合格不能进入下轮评标程序。作为投标商之一的长沙市海韵琴行有限公司总经理陈荣认为:设定投标产品单价的下限,有违政府采购所要求的公平竞争原则。最后的投标结果是:原本仅需1500万左右就能完成的采购项目,最后的成交价却远远超过预期,超过了3000余万元。
  于是,抱着疑问,陈荣在本次采购结束后向湖南省财政厅提出了质疑和投诉,要求其履行应有的监督职责,对本次招标作出说明,并将此次的投标作废处理。湖南省财政厅在接到投诉后认为,依据《政府采购法》第52的规定:供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应当知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑。而海韵公司在知道其权利遭受侵害之日起的7个工作日内没有提出质疑,超出了法定期限,所以对投诉不予认定。在向财政部提起行政复议未果的情况下,海韵公司向长沙市天心区法院提起了行政诉讼。2011年9月29日,法院作出了一审判决,支持了湖南省财政厅关于超出7日法定期限的理由,驳回了原告的全部诉求,原告最后以败诉而终。[2]
  在政府采购过程中,由于采购过程的不透明、采购技术的专业性,以及采购实体自由裁量权的广泛存在,未中标的供应商,即政府采购第三人权益受损的可能性非常大[3]。本案中,海韵公司虽非采购契约的一方当事人,但作为与采购结果有直接利害关系的第三人,当其合法权益因政府采购机关的行为而受到侵害时,理应享有向有关部门请求救济的权利。本案第三人首先通过行政程序,即向相关行政机关投诉进行救济。但投诉的结果不能圆满完成救济。因此,第三人向法院提起诉讼,转而以司法救济的方式弥补行政救济的不足,但最终也以失败而告终。上述案例只是我国众多政府采购第三人行政诉讼案件的一个缩影。从以往政府采购诉讼案例来看,第三人极少能够胜诉,绝大部分都是以原告败诉或者双方和解而告终。在笔者查阅的政府采购诉讼案件中,包括我国首例政府采购案件、2008年的格力空调废标案(格力公司无条件撤诉,双方和解)、2010年汕头市首例政府采购案件,即广州市千江企业有限公司诉汕头市公安局和财政局撤销采购合同和政府采购投诉处理决定书一案等,原告方都以败诉而归,只有在2006年北京北辰亚奥科技有限公司因财政部未对投诉事项进行全面审查而对财政部提起行政诉讼的案件中,原告方胜诉。北京市第一中级人民法院撤销了财政部所作的投诉处理决定,这是财政部首次在政府采购行政诉讼案件中败诉。
  通过以上案例分析可以看出,没有中标的第三人在政府采购活动中得到救济是相当困难的,对他们进行救济是很有必要的。我国《政府采购法》51条到第58条规定了两种对供应商的权利救济模式:行政救济模式和司法救济模式。行政救济模式主要包括:质疑、投诉和行政复议;司法救济模式则指的是行政诉讼。
  相较于司法救济,行政救济途径具有简洁、高效的优点,能较好地满足当事人及时解决纠纷的意愿。查阅我国相关法律法规,在政府采购纠纷的救济途径上,我国比较偏好于在行政内部以行政程序来解决问题,如《政府采购法》和《招标投标法》都是首先规定行政救济模式,在其后才规定司法救济模式。当然,不能否认,正常的行政救济程序确实具有方便、高效的优点,有着其他救济模式所无法取代的作用,但是这种救济模式的缺点也是显而易见的。因为在行政程序中,虽然有第三人的加入,但行政机关仍然占据着绝对主动的地位,第三人权利救济的请求能否得到满足很大一部分要取决于行政机关是否能够依法行使权力。而且,由于纠纷的解决是放在行政机关内部来操作,偏袒行政机关、蔑视相对人权利的倾向,作为制度伴生物,似乎不易彻底克服。[4]如果只追求救济过程的高效、快捷,而不能最大限度地实现结果的公正,未必就是好的,反而是应了那句“欲速则不达”的老话。同时,结合我国《政府采购法》52
不能给市场做人工呼吸
5355565758条等相关法条关于救济期限的规定来看,第三人进行救济的期限过于冗长,救济的行政程序也比较繁琐,而且第三人不能直接针对采购人的违法采购行为提起行政复议,拉长了第三人救济的“战线”,这显然与行政救济模式高效、快捷的特点相悖。
  与效率相比,公正同样是权利救济人所关注的重点。我国《政府采购法》58条规定:投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。《政府采购法》虽然也赋予了第三人可以通过司法途径寻求救济的权利,但明显不够重视。诚然,因司法程序比较严格,会导致当事人的诉讼请求难以得到及时的满足,但是其具有的优势也是很明显的,主要表现为通过司法诉讼途径可以使第三人与采购人形成有效的对抗,避免行政内部偏袒采购人而蔑视相对人权利保护情况的发生。而且,通过针对特种类型案件简化司法程序的方式可以解决司法救济不及时的问题。因此,从有效保护

  ······

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【参考文献】

[1]余凌云.行政契约论[M].北京:中国人民大学出版社,2006:217.

[2]腾讯网.湖南三机关招标设底价称为花完预算引企业起诉[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20111113/000994.htm,2011-11-13.

[3]吕汉阳.略论第三人权益救济制度[J].国际关系学院学报,2007(S1).我反正不洗碗,我可以做饭

[4]陈勃.对政府采购中第三人权利的救济[J].西南民族大学学报(人文社科版),2003(11).

[5]张传.政府采购救济机制[M].北京:中国方正出版社,2007:297.

[6]肖北庚.政府采购行政诉讼受案范围之缺失[J].华东政法学院学报,2004(6).

[7]杨方能.论政府采购中供应商权利救济制度[D].延吉:延边大学,2010.

[8]张军旗.WTO监督机制的法律与实践[M].北京:人民法院出版社,2002:194.

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