查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《苏州大学学报(法学版)》
人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制
【英文标题】 The Constitutional Review and Control of the Suspension of the Law Implementation Authorized by the NPC Standing Committee
【作者】 曹舒【作者单位】 四川大学法学院{硕士研究生}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 全国人大常委会;授权;暂停法律实施;法律解释;合宪性控制
【英文关键词】 NPC Standing Committee; Authorization; Suspension of Law Implementation; Legal Interpretation; Constitutionality Control
【文章编码】 2095-7076(2018)01-0064-11
【文献标识码】 A DOI:10.19563/j.cnki.sdfx.2018.01.007
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 64
【摘要】

随着全面深化改革的持续推进,授权暂停法律实施制度在我国得到广泛应用,目前已涉及43部法律和五大领域,成为完善中国特色社会主义法律体系与保障改革顺利推进的重要制度探索。该制度在法律性质上既不属于法律修改,也不属于授权立法,而是一项独立的立法权行使形式。由全国人大通过的《立法法》第13条是对宪法第67条第21项规定的具体化与落实,为授权暂停法律实施提供了合宪性基础。然而,该制度的发展态势随时可能打破其合宪性状态,需要进行合宪性控制。具体来说,应当对《立法法》第13条进行法律解释,并建立相应的配套制度以加强对全国人大及其常委会授权暂停法律实施的监督,将暂停法律实施制度纳入法治轨道。

【英文摘要】

Abstract: W ith the continuous deepening of the reform, the institution of authorizing the law to suspend implementation has been widely applied in our country. At present, it has covered 43 laws in 5 major areas and has become an important part of perfecting the legal system of socialism with Chinese characteristics and ensuring the smooth progress of the reform. The legal nature of this institution is not law amendment, nor is it an authorized legislation, but an independent form of exercise of legislative power. Article 13 of the Legislation Law amended by the NPC is the concretization and implementation of article 67,item 21 of the Constitution, providing a constitutional basis for the suspension of law implementation. However, the development trend of the institution could break its constitutionality at any time and requires constitutional control. Specifically, it is desirable to make a legal interpretation of article 13 of the Legislation Law, and establish supporting institutions so as to strengthen the supervision over the power of the NPC and its standing committee in suspension law implementation to put the power into the legal track.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235670    
  一、问题的提出
  自全面深化改革以来,我国改变了改革伊始所坚持的“改革优先,先破后立”的发展战略,这标志着围绕改革开放战略而内生的各项制度设计也须发生相应的变迁:一改以往以改革目标为取向的政策制定,转向追求在法治轨道上推进改革。2012年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》开启了我国授权暂停法律实施的序幕,全国人大常委会以决定的形式,宣告部分法律规定在特定的地域和期限内暂时失去法律约束力,从而避免改革事项的推行与既有的法律规则相冲突。此后,授权暂停法律实施作为一项缓解改革与法治紧张关系的灵活性制度,在多个改革领域中被广泛运用且适用范围不断扩大,成为实现立法和改革决策相衔接,落实“重大改革于法有据”的重要手段。在全面深化改革和全面推进依法治国的双重背景下,授权暂停法律实施制度的性质、合法性与合宪性等内容成为学界争议的焦点,而且主要是在三个时间节点上围绕上述问题展开讨论。
  一是上海自贸区的建立。尽管授权暂停法律实施制度起步于广东省的行政审批制度改革,但是对该制度的讨论更多围绕上海自贸区的建立而展开。一些学者认为授权自贸区暂停适用部分法律规定,缺乏法律依据,“未经上升为国家意志的法律的授权,任何凭借通知或是决定等规范性法律文件来代替法律进行立法授权的行为,都是对法律背后国家意志的一种超越。”[1]从授权主体和被授权主体角度来看,“暂停法律实施”的方式也存在合法性质疑。[2]支持者则认为,全国人大常委会有权决定某一法律条款在全国范围内停止实施,自然也就有决定某一法律条款在局部范围内停止实施的权力。[3]同时,尽管该制度缺乏明确的法律依据,但应当遵循合宪性推定原则确认其合宪性。[4]尽管这一时期对于授权暂停法律实施制度的合法性存在争议,但主流观点则认为“暂时停止实施”属于一种探索性的法律修改行为。[5]
  二是2015年《立法法》的修改。2015年修改的《立法法》增设了“授权暂停法律实施”条款,但并未平息学界对于该制度的争论。有学者认为《立法法》第13条为各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基础,[6]然而,第13条缺乏宪法文本依据,将造成人民代表大会制度与依法治国方略之间的冲突。[7]这一时期对于该制度性质的界定更加多样化,有学者认为全国人大常委会所作授权决定既不符合法律修改的形式,也不足以产生法律修改的效力;[8]也有学者将该项制度称为“立法后中止实施”,认为其属于《立法法》公布实施以来授权立法模式的新常态类型。[9]
  三是国家监察体制改革。国家监察体制改革属于重大政治体制改革,其暂停法律实施的制度实践与其他领域相比具有特殊性,由全国人大授权开展这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,而由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间,且授权改革试点的对象最好是全国人大常委会。[10]有学者甚至认为,当前创设的改革手段扩大了宪法第67条的例外范围,可能对法秩序产生冲击甚至颠覆性作用。因此,地方改革试点必须在内容、时间、空间上遵循比例原则这一核心控制手段。[11]
  可以看到,正是由于视角的不同以及对制度事实与后果的认定不同,导致了学界对授权暂停法律实施制度的不同评价。作为一项兼具改革与法治特征的新制度,其大规模的应用与扩张,势必会构成对既有宪法秩序的影响。由此,授权暂停法律实施制度除了在通过立法程序被赋予其合法性之外,也必须通过宪法原则与规范的审视,确定其合宪性边界。目前关于该制度的研究主要集中于《立法法》修改前的自贸区建设,鲜有文献从宪法角度就已经出现的授权暂停法律实施进行整体性研究,并结合当前改革与法治的辩证关系在既有的制度框架内提出完善路径。对此本文将以全国人大常委会通过的21项有关暂停法律实施的授权决定为基础,总结我国授权暂停法律实施制度的现状及内容,并基于既有的法律规范分析该制度的性质,探讨授权暂停法律实施制度的合宪性,以及从宪法层面提出如何对该项制度进行合宪性控制的具体方式。
  二、全国人大常委会授权暂停法律实施的主要实践
  2012年以来全国人大常委会通过的21项有关暂停法律实施的授权决定及草案说明,是本文研究的主要资料来源。[12]一方面,授权决定及草案说明对授权暂停法律实施的记载更为系统和全面,也更容易综合比较和总结;另一方面,授权决定及草案说明是授权暂停法律实施内容的最终呈现,且由全国人大常委会发布,更为直接和权威。同时,本研究旨在从宏观层面探讨暂停法律实施制度,不涉及具体的改革试点运行,授权决定及草案说明更能符合本研究的需求。本文以授权决定所涉改革内容的类别为标准,将21项授权决定进行统计归类,并总结出各领域所涉暂停实施的法律的类型、数量和期限。
  表1全国人大常委会授权暂停法律实施的概况统计[13]

┌───┬───┬──────────────────────┬──┬─────┐
│适用领│时间 │所涉暂停实施的法律             │数量│期限   │
│域  │   │                      │  │     │
├───┼───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│行政审│2012 │《海关法》《枪支管理法》《政府采购法》《招标│19 │3年    │
│批制度│   │投标法》《城乡规划法》《中外合作经营企业法》│  │     │
│改革 │   │《母婴保健法》《职业病防治法》《广告法》《计│  │     │
│   │   │量法》《安全生产法》            │  │     │
│   │   │《建筑法》《文物保护法》《气象法》《矿产资源│  │     │
│   │   │法》《动物防疫法》《对外贸易法》      │  │     │
│   │   │《税收征收管理法》《大气污染防治法》    │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2013 │《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合│3  │3年    │
│   │   │作经营企业法》               │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2014 │《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合│4  │3年    │
│   │   │作经营企业法》《台湾同胞投资保护法》    │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2015 │《药品管理法》               │1  │3年    │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2015 │《证券法》                 │1  │2年    │
├───┼───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│司法体│2014 │《刑事诉讼法》               │1  │2年    │
│制改革│   │                      │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2015 │《人民法院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法│3  │2年    │
│   │   │》                     │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2015 │《民事诉讼法》《行政诉讼法》        │2  │2年    │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2016 │《刑法》《刑事诉讼法》           │2  │2年    │
├───┼───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│行政管│2015 │《土地管理法》《城市房地产管理法》     │2  │2017.12.31│
│理体制│   │                      │  │前    │
│改革 │   │                      │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2015 │《物权法》《担保法》            │2  │2017.12.31│
│   │   │                      │  │前    │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2016 │《公务员法》                │1  │2年    │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2016 │《社会保险法》               │1  │2年    │
├───┼───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│国家机│2016 │《行政监察法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织│5  │未规定  │
│构改革│   │法》《检察官法》《地方各级人民代表大会和地方│  │     │
│   │   │各级人民政府组织法》            │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2017 │《行政监察法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织│5  │未规定  │
│   │   │法》《检察官法》《地方各级人民代表大会和地方│  │     │
│   │   │各级人民政府组织法》            │  │     │
├───┼───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│国防和│2016 │《现役军官法》《中国人民解放军军官军衔条例》│2  │未规定  │
│军队改│   │                      │  │     │
│革  │   │                      │  │     │
│   ├───┼──────────────────────┼──┼─────┤
│   │2017 │《国防法》《人民武装警察法》        │2  │未规定  │
└───┴───┴──────────────────────┴──┴─────┘
爬数据可耻
  从表1可以看出:第一,从试点改革内容的类别来看,授权暂停法律实施制度起步于经济管理领域的行政审批制度改革,目的在于探索中国对外开放的新路径和新模式,从而应对国内经济亟待转型升级和争取国际贸易话语权的双重挑战。2014年之后该制度开始向司法体制改革领域扩展,主要集中于诉讼程序与审判制度改革。2016年之后延伸至国家机构改革与国防军队改革。当前,授权暂停法律实施制度涉及的领域涵盖政治、经济、司法、社会等多项改革内容,为此可以将该制度的适用归纳为五个大的领域:行政审批制度改革、司法体制改革、行政管理体制改革、国家机构改革、国防和军队改革。[14]从总体上看,暂停法律实施呈现出以经济领域改革为主,不断向司法、政治、国防军队等领域扩展深化的特点。第二,从暂停实施的法律的数量和类别来看,所涉暂停实施的法律数量较大且种类较多。21项授权决定共涉及43部法律的暂停实施,占目前法律总量(242部[15])的17.8%,其中基本法律达12部,占基本法律总量(37部)的32.4%,其他法律达31部,占其他法律总量(205部)的15.1%。基本法律与其他法律的类型均呈现多样化趋势,且基本法律较其他法律在同类法律类型中的占比要高,这间接表明了改革正在全面深化。第三,从授权决定的时间分布来看,所有授权决定的年份跨度从2012年12月至2017年12月,这个时间段与中央推行全面深化改革,加强各领域改革发展的时间是一致的,表明暂停法律实施制度的推行是为了适应全面深化改革的重大战略部署,也是对改革涉及的“于法无据”问题的正面回应。第四,从授权期限来看,授权期限有三种类型:一是规定具体试行年限,这是最主要的类型。一般将暂停实施期限规定为2—3年,为11项授权决定所采用。二是明确试行的截止时间。主要适用于行政管理体制改革中的农村土地制度改革,涉及2项授权决定和4部法律。三是未规定试行期限。适用于国家机构改革和国防军队改革,涉及4项决定和9部法律。另外,有期限自然就有延期的情况,目前延期所采用的主要方式有两种:一是对于即将届满的改革试点决定专门出台延期决定;[16]二是在新的改革试点决定中规定之前的试点工作“按照新的试点办法继续试行”,间接实现延期效果。[17]
  三、全国人大常委会授权暂停法律实施的性质认定
  尽管学界对授权暂停法律实施的性质争议不断,但均未否认其所具有的立法属性:其一,所有授权决定中“对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”的规定表明,授权暂停法律实施不单纯是全面深化改革的工具,也是法律修改的先前试验阶段,具有完善中国特色社会主义法律体系的重要功能。其二,授权暂停法律实施涉及现行法律在特定时间空间范围内效力的停止,而“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止”正是《立法法》的调整范围之一。其三,2015年修改的《立法法》将增设的“授权暂停法律实施”条款放置在“立法权限”一节,表明最高国家权力机关对暂停法律实施立法属性的认定。尽管如此,学界对于暂停法律实施究竟属于何种立法形式却并未达成一致。厘清暂停法律实施的性质,既是在法治轨道上完善该项制度的出发点,也是实现深化改革和维护法治双重目的的必然要求。
  (一)授权暂停法律实施不属于法律修改
  通常来讲,立法包括法律的制定、修改、废除和解释等。[18]多数学者从形式和内容上认为授权暂停法律实施更应属于四项立法形式中的法律修改。全国人大常委会修改法律“既包括常委会自己直接修改,也包括授权国务院及其部门或者地方有关国家机关进行修改;既包括现在将该条款的内容全部或者部分删除和废止,也包括将来某一时期再将该条款的内容全部或者部分恢复。”[19]从性质上说,授权暂停法律实施是对这些法律进行修改的特殊方式。此观点将法律部分内容、效力的变动全部归入法律修改,并未考虑法律修改所特有的“以新换旧”的实质要求。同时,根据“谁制定,谁修改”的立法原则,全国人大常委会能否授权国务院及其部门或者地方有关国家机关修改自己制定的法律,尚值得商榷。通常情况下,上级可以修改下级的法律法规而下级不可修改上级的法律法规。[20]因此,不应将授权暂停法律实施认定为法律修改。
  除此之外,还有两点原因:第一,从法律修改的本意来看,宪法第67条第2项和第3项分别规定了全国人大常委会的法律制定权、修改权以及在全国人大闭会期间对其制定的法律进行部分补充和修改的权力。全国人大常委会部分补充和修改法律是指“对原有法律条文部分内容进行变更或者增加或者减少部分内容”。[21]可见,“法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动”[22],其关键是通过为原有法律规范提供替代性内容,实现“以新换旧”,被修改的内容自此失去效力。然而被暂停适用的法律在全国范围内依然有效,只是对其部分规定在特定区域的适用加以限制,属于法律适用的局部调整,而非其文本内容上的变更,并不必然产生“替代性立法内容使被修改内容丧失效力”的法律效果。[23]同样,按照法制统一原则的要求,法律修改只可能在全国范围内统一实施而不具有局部适用性,如果暂停法律实施被认定为法律修改,将会产生法律在全国范围内未被修改的情况下反而在试点区域内被修改的情形,这显然为法制统一原则所不容。第二,从法律修改的效果来看。法律修改的最终效果是被替代的法律规范自此失去效力而不再适用,而授权决定中规定“对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”。可见,暂停法律实施具有立法试验的法律功能,能否产生法律修改的效果需要依据改革试点效果进行检验。故此,笔者认为授权暂停法律实施不应纳入法律修改的范畴。
  (二)授权暂停法律实施不属于授权立法
  由于暂停法律实施是全国人大常委会通过授权决定的形式作出的,有学者认为“调整适用法律”是授权立法在全面深化改革和推进依法治国的新形势下出现的新样态。[24]有学者将其称为“立法后中止实施”,即在法律制定之后,由立法者授权特定主体在某一地域暂时停止法律实施的行为,属于授权立法模式的新常态。[25]
  然而笔者认为,授权暂停法律实施不应属于授权立法模式。第一,从《立法法》关于授权立法的规定来看,授权暂停法律实施与授权立法根本不同:一是授权立法的被授权主体明确且唯一,即国务院,而授权暂停法律实施的被授权主体不仅有国务院,还有最高人民法院和最高人民检察院,甚至并未明确被授权主体。二是授权立法最基本的前提条件是对属于全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项尚未制定法律,而又存在现实需要,因此授权国务院制定行政法规。而授权暂停法律实施是对现行有效法律的适用进行局部调整,这与授权立法存在时间错位。三是授权立法的范围不包括有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项,但从表1可以看出,授权改革试点决定所涉及暂停实施的法律规定已经包括前述事项,两者适用范围不同。第二,从授权立法的目的来看。基于“尚未制定法律”的前提,授权立法的目的在于创制行政法规,属于创设性立法。而授权暂停法律实施的目的是依据试点地区法律规范调整后的实践效果,检验该法律能否修改,其特点是立法试验性而非立法创设性。综上所述,从既有法律文本和制度实践的目的来看,授权暂停法律实施不宜被认定为授权立法。
  (三)授权暂停法律实施属于独立的立法权行使形式
  授权暂停法律实施作为一项制度创新,在法律规范没有明确规定的情况下,

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1235670      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【引用法规】

热门视频更多