一、问题的提出
行政复议是一项重要的行政争议解决机制。作为系统规范该项纠纷解决机制的立法，我国《
行政复议法》自1999年颁布施行以来，已运行近20年。在此期间，全国人大常委会曾根据相关法律的修改，分别于2009年和2017年对我国《
行政复议法》中的两个条文作过配套性的修改。[1]然而，面对社会转型期行政争议数量居高不下之局面，对行政复议制度进行此种局部的技术性调整，显然不能适应纠纷解决的现实需要，也难以符合学界“将行政复议打造成解决行政争议的主渠道”的功能期待。
其实，立法机关并非没有意识到全面修改我国《
行政复议法》的必要性。早在2013年，我国《
行政复议法》的修改就被列入十二届全国人大常委会的立法规划，作为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。[2]然而，在此后，我国《行政复议法》的修改草案非但没有被如期安排审议，反而在全国人大常委会的年度立法工作计划中步步退却，从最初所列的“安排初次审议的法律案”，被降格为“预备项目”，并最终被删去(见表1)。
表1全国人大常委会年度立法工作计划中涉及我国《
行政复议法》修改的信息
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│年度 │计划类别 │具体计划 │
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│2014 │安排初次审议的法律案 │计划于2014年6月安排初次审议 │
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│2015 │安排初次审议的法律案 │计划于2015年12月安排初次审议 │
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│2016 │预备项目 │视情况在2016年或之后年度安排审议 │
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│2017 │无 │无 │
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在我国《
行政复议法》修改进程踟蹰不前的背后，很重要的一个原因就是理论界和实务界对如何改革行政复议制度存在着分歧。在这其中，行政复议体制的改革就是一个争议颇大的问题。此一问题被有的学者视为我国《
行政复议法》修改中“最核心的问题”。[3]我国《
行政复议法》所确立的分散化的行政复议体制，已被普遍认为造成了复议资源的浪费和复议队伍的非专业化，且难以保证案件审理的公正性。为此，自2007年起，一些省市开始试点行政复议委员会制度，试图探索建立新的行政复议体制。不少学者认为，正在试点的行政复议委员会制度在提升行政复议的质量和效率、确保其公正性和公信力等方面具有积极意义，主张将其作为成功经验在未来修改后的我国《
行政复议法》中肯定下来。[4]有学者甚至认为，将这一制度写入法律是“突破行政复议困局的关键”。[5]然而，学界对行政复议委员会制度的评论有更深入的思考。如有学者认为，“行政复议体制上的改革并不一定要成立一个所谓独立的行政复议委员会，而在于给现行行政复议体制注入现代行政程序的活力因素”，并且，他指出应“抛弃原有的‘一事、一法、一机构’的思维模式，务实地寻求解决问题的途径”。[6]另有学者在对我国部分省市的行政复议委员会试点情况进行实证调研后发现，该项制度虽然解决了行政复议存在的部分问题，但其效果并不明显，甚至“在改革中逐步地放慢脚步或者被一些城市所放弃”。[7]
可见，我国学界对于行政复议委员会的设置这一我国《
行政复议法》修改进程中“重中之重”的问题远未达成共识。行政复议委员会试点的成效究竟如何？这一制度在试行过程中为何遭到了一些地方的放弃？在未来修改的我国《
行政复议法》中是否需要规定该项制度，如需规定，应如何具体设计这一制度？凡此种种问题，均需要在理论上作出分析，方能助益我国《
行政复议法》修改进程的推进。笔者于本文中将回顾我国行政复议委员会制度试点的历程，揭示这项制度存在的困境及其成因，并从纠纷中立评估的视角对该项制度的重构提出设想，以期能为我国《
行政复议法》的修改提供一种新的思路。
二、行政复议委员会的试点及其困境
严格来讲，行政复议委员会制度在我国并非近年来才开始推出的一项制度。这一制度的原型最早可追溯至上世纪五十年代初期。1950年12月15日，政务院政务会议通过了《税务复议委员会组织通则》，并于同年12月19日发布。该通则规定，各大城市可以设立税务复议委员会，受理税务行政争议事项。该委员会受当地人民政府的领导。税务复议委员会的委员除了当地财政经济委员会、税务机关等机关的代表为当然委员外，还包括由当地人民政府聘请的公正人士或有关专家若干人充任，其任期为1年。复议委员会作出的决议，须经半数委员的同意。[8]这一制度与后来不少省市开展的吸收外部成员参与纠纷解决的行政复议委员会试点多有相似之处。然而，在1986年，该通则被国务院废止。[9]到了20世纪90年代，不少行政机关又相继设立了一些行政复议委员会，[10]但这些组织并未吸收外部成员，其实质是设置于行政复议机关内部具体负责案件审理工作的机构。自2007年起，吸收了外部成员参与的行政复议委员会制度的试点工作在全国范围内逐步推广，以下笔者着重梳理这一阶段的试点工作。
(一)行政复议委员会的试点历程与初步成效
2006年12月2日，在国务院组织召开的全国行政复议工作会议上，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏在讲话中指出：“有条件的地方和部门，可以开展行政复议委员会的试点。”受此指引，黑龙江省和北京市于2007年率先开展了行政复议委员会制度之试点。2007年5月28日，黑龙江省人民政府法制办发布《
关于在哈尔滨等市人民政府开展行政复议委员会试点工作的通知》(黑政法发[2007]33号)，决定在该省哈尔滨、齐齐哈尔、黑河等市人民政府开展行政复议委员会试点工作。北京市人民政府办公厅也于同年9月12日发布《
关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》(京政办发[2007]58号)，决定在北京市政府一级设立行政复议委员会。随后，这一地方层面的做法获得了中央机关的关注。2008年9月16日，国务院法制办下发《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)，将北京市、黑龙江省、江苏省、山东省等8个省、直辖市列为试点单位，同时规定：“其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作。”2010年10月10日国务院发布的《
关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)进一步重申：“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。”
在上述文件陆续出台后，行政复议委员会的试点迅速在全国铺开。截止到2013年，全国已有21个省、自治区、直辖市开展了试点工作，试点单位达434家，其中省级政府及其部门有9家，地级市政府及其部门有119家，县级政府及其部门有306家。[11]在实践中，各地设立的行政复议委员会并不完全相同，具体差异之处表现在：(1)在职能定位上，绝大多数地方的行政复议委员会的功能在于参与案件的裁决，有一些地方还赋予了其研究协调行政复议工作重大事项之职能；(2)在适用范围上，超过80%的行政复议委员会只审议重大疑难的案件，仅有19.3%的行政复议委员会对全部案件进行审议；(3)在复议权的集中上，80%以上的试点单位行政复议审理权相对集中。[12]尽管存在着上述差异，但行政复议委员会普遍吸收行政机关外的成员作为复议委员，这是各地开展的行政复议委员会试点的“最大公约数”，也使之区别于上世纪90年代建立的纯粹由行政机关成员组成的行政复议委员会。从试点初期的情况来看，行政复议委员会制度的成效较为显著。不少地方行政复议的受案量有了较大增长。截止到2011年11月，中山市、郑州市、济宁市、厦门市等地在开展试点后，行政复议案件受理量均同比增长了一倍以上。[13]吸收了外部专家参与之后，行政复议的公正性和公信力也得到了一定程度的提升。例如，广东省在试点后行政复议的总体纠错率达到了30%；黑龙江省人民政府行政复议委员会自试点后审结的1500余起案件中，总体纠错率为47%，且没有发生一起复议机关为被告的行政诉讼案件。[14]
(二)行政复议委员会制度面临的三重困境
尽管取得了初步的运行成效，但不容忽视的是，行政复议委员会制度也面临着如下困境。
一是设立和运行该制度的法律依据不足。行政复议委员会的设立，涉及到对我国《
行政复议法》中的一系列制度的重大调整：新设的行政复议委员会，实际并非我国《
行政复议法》规定的“行政复议机关负责法制工作的机构”这一法定的复议机构；吸纳外部成员参与案件裁决，改变了全部由行政机关工作人员组成的裁决人员构成方式；相对集中行政复议权，不仅直接变更了复议管辖制度，也限制了当事人的管辖选择权。然而，这些重大制度调整的法律依据并不充分。目前，在中央层面，行政复议委员会的设立依据仅有国务院法制办发布的《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)和国务院发布的《
关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，这两份文件均属于行政规范性文件，其效力位阶远低于作为法律的我国《
行政复议法》。一些地方已意识到了这一问题，试图通过制定地方性法规的方式为行政复议委员会的设立提供规范依据，[15]但因地方性法规位阶同样低于法律，仍难以摆脱与我国《
行政复议法》相冲突之嫌。在欠缺全国人大常委会授权的情况下，行政复议委员会试点的合法性基础是不够充分的。
二是该制度与行政机关首长负责制难以兼容。行政复议委员会设立的初衷之一，在于克服现行复议制度“审而不决、决而不审”之弊端。要破除此弊端，需要赋予行政复议委员会在案件审理上的独立决定权。在试点实践中，不少地方的行政复议机关负责人对经由表决产生的行政复议委员会的意见高度尊重，[16]从而在事实层面上赋予了行政复议委员对于案件的最终决定权。一些学者还不满足于这种实然意义上的最终决定权，主张未来通过修法对此种最终决定权作出明确规定，即行政复议机关负责人只能对行政复议委员会的案件议决意见“照单全收”。[17]然而，这种设想会与行政机关首长负责制发生冲突。现行我国宪法在吸取前几部宪法的经验教训的基础上，由其第86条第2款和第105条第2款全面确立了行政机关的首长负责制。根据该制度，各级人民政府首长对本级政府职权范围内的行政事项拥有最终决定权，并承担相应的政治与法律责任。作为在行政系统内设立的一项纠纷解决机制，行政复议制度也必须遵循行政机关首长负责制的运行逻辑。特别是，考虑到在一些复议案件的审理中，会涉及复议机关的政策选择问题，此类政策形成决定，宜交由承担政治责任的复议机关首长作出。然而，在设立独立的行政复议委员会后，行政复议案件的决定权就转移给了行政复议委员会。虽然行政复议机关负责人仍需要对行政复议事项承担最终的责任，但其既无法在案件审理上对行政系统内的复议委员行使指挥、监督之权，更无法左右行政系统外的复议委员对案件的审理意见。如此一来，不仅破坏了行政一体原则，也造成了权责不相称。可见，建立在少数服从多数之表决机制之上，且拥有独立决定权的行政复议委员会制度，从性质上难以与行政机关首长负责制相兼容。三是该制度化解纠纷不力。自2007年试点以来，行政复议委员会制度目前已在我国各地全面铺开，尽管行政复议案件的申请量和审理量均有了一倍左右的增长(见图1)，但与信访和行政诉讼这两项纠纷解决机制相比，其作用还十分有限，“大信访、中诉讼、小复议”的纠纷化解格局并没有被打破，将行政复议打造成“解决行政争议的主渠道”的功能期待远未得到实现。另外，在试点后，行政复议申请人的败诉率也没有明显下降，一直徘徊在60%至70%之间，2007年之后还曾一度上扬(见图2)。[18]正在进行试点的行政复议委员会制度之所以在化解纠纷方面功能发挥十分有限，其原因有两点。第一，复议委员会需要吸纳外部专家参与，但在偏远地区以及在基层，很难聘请到适格的专家出任外部复议委员。另外，受专家的时间、聘请成本等方面的约束，难以将行政复议委员会制度推广适用到所有案件的裁决之上。第二，即便在有外部复议委员参与的案件中，这些委员也只能审理案件中的部分问题，且易受选聘机关的控制。有学者在对行政复议委员会的试点情况进行实证调研后发现，外部复议委员的履职极易受到复议机关的支配，因为由谁参与复议案件的案审会、什么样的案件提交给案审会、案审会中外部专家的比例占多少等方面事项，均由复议机关来决定。另外，专家一般只能解决法律问题，而事实认定问题通常由法制办工作人员提供和归纳，且案审会的议决结果也往往与复议机关的审查意见书内容一致，极少出现相反的结论。[19]上述制约因素均影响了行政复议委员会制度运作的成效。
图12000年以来历年全国行政复议案件的数量
图22000年以来历年全国行政复议案件的审结情况
三、纠纷的中立评估与行政复议委员会试点困境之破解
(一)行政复议委员会试点的困境源于功能定位的偏差
1.当前行政复议委员会的功能定位及其问题
制度的设立旨在实现某种功能预期。面对我国实践部门纷纷加入行政复议委员会试点之行列，需探究的是，此种改革试点究竟旨在实现何种目的。对此，2008年国务院法制办发布的《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》作了权威性的阐释。该通知第一部分明确指出了试点行政复议委员会制度的意义，归纳起来，其具体包含如下两个方面。第一，提升办案质量和公信力。在1999年我国《
行政复议法》的制度框架下，行政复议案件由行政机关法制部门的工作人员负责审查，其任职并无专业上的门槛，导致办案质量无法得到保证，再加上其具有与被申请人一样的行政机关工作人员之身份，致使其公信力不足。有鉴于此，行政复议委员会试图通过引入外部专家学者，并赋予其讨论决定案件的权力，以弥补既有制度在办案质量和公信力上的双重缺失。第二，促进行政复议资源的整合。在1999年我国《
行政复议法》的制度框架下，行政复议机关实行分散化的设置，导致复议机关设置过多(2008年国务院法制办的初步统计是全国约为1.8万个)，且各个机关之间的办案量很不均衡，不少行政复议机关处于无案可办的境地，致使其工作人员被安排从事其他工作，削弱了复议工作的专职性。有鉴于此，绝大多数地方在开展试点工作时引入了相对集中行使行政复议审理权的改革，将原先分散设置于各个复议机关下的人员集中调配到新设立的复议委员会，以期整合复议资源。
然而，行政复议委员会的上述两项功能定位是否准确，不无疑问。
其一，“提升办案质量和公信力”的功能很难得到实现。首先，外部复议委员(特别是不具有实务经验的委员)未必会比行政机关工作人员拥有更强的专业能力，[20]尤其是当这些委员面对事实认定以及专业领域的法律适用之时，更是如此，并且，如前所述，在当前制度框架下，外部复议委员在其遴选、案件信息获取、裁决结论形成等方面处处受制于行政复议机关，很难得出客观独立的意见。另外，即便在行政复议委员会制度下，案审会之中仍然有来自行政机关的复议委员的参与，其公信力依然很难得到保证。
其二，“促进行政复议资源的整合”的功能与行政复议委员会的建设之间并无必然联系。相对集中行政复议职能与吸收外部成员参与案件审理的行政复议委员会制度是两项具有相对独立关系的工作。一方面，相对集中行政复议职能并不一定要借助于行政复议委员会的设置，例如浙江省义乌市设立的行政复议局，虽没有外部委员的参与，也是对行政复议职能的集中。[21]另一方面，行政复议委员会的设立，也并不一定要集中复议职能，北京市人民政府的行政复议委员会制度试点亦为明证。[22]相对集中行政复议职能与行政复议委员会的建设完全可以分别进行，且并行不悖。
2.被忽略的行政复议委员会功能：纠纷的中立评估
其实，2008年国务院法制办发布的《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》中对行政复议委员会试点之意义的归纳不仅是不准确的，而且忽略了其作为一种纠纷中立评估机制的固有面相。这是内嵌于该制度之中的一项重要功能。所谓纠纷的中立评估机制，指的是当事人在发生纠纷后，将案件提交至专门的评估员，由该评估员对案件进入行政复议、行政诉讼等机制的前景进行预测，并出具结论供相关主体参考的一种机制。在英国、美国、法国等地的行政争议解决领域中，存在着诸如早期中立评估(Early Neutral Evaluation)、小型审判(Minitrial)、公开报告人(Rappoteur Public)等中立评估机制。[23]在行政复议领域中，行政复议委员会作为由中立人员参与案件裁决、裁决结论供复议机关和当事人参考的机关，也具有类似的中立评估功能。在这方面，日本法提供了一个例证。2014年，日本修改了其《行政不服审查法》，新设了一个与我国正在试点进行的行政复议委员会相类似的机构——“行政不服审查会”。在审查厅的审理员(相当于我国行政复议机关的工作人员)对案件出具意见书后，原则上应将案件提交至行政不服审查会进行咨询。该委员会由常任委员和非常任委员组成，前者为各个行政机关的长官，后者为具有专门知识经验的人员。具体案件的审议一般由该委员会中的3名人员组成合议庭独立进行调查审议，在此基础上作出答复并对外公布，该答复没有法律上的约束力，审查厅可以作出与之不同的裁决，但须在裁决书上说明理由。[24]可见，这一机构定位于为当事人和复议机关提供参考意见的第三方机关，其承担着对纠纷进行中立评估的职能。
遗憾的是，在我国，行政复议委员会出具不具有约束力的意见这一中立评估功能非但没有受到应有的重视，反而被认为是一种缺陷。在很多学者看来，未来制度变革的方向应当是强化行政复议委员会对案件审理结果的独立裁决权，赋予其以自己的名义独立作出裁决的权力，[25]或者至少应将行政复议委员会打造成实质性的案件裁决机构，行政复议机关则为名义上的裁决机关，其原则上不得改变行政复议委员会的裁决意见，从而变目前依赖于行政机关负责人的自觉尊重为刚性约束。[26]之所以这些学者会持这种观点，原因在于这些学者心目中理想的行政复议委员会制度，是以韩国的制度为模板构筑起来的。我国各地实践部门开展的行政复议委员会试点，也深受其影响。甘藏春(时任国务院法制办副主任)即指出：“这几年来，我国在一些地方开展了行政复议委员会试点，可以说是重点参考了东亚地区的模式。”[27]然而，其实，韩国实行的“独立决定模式”，并不是行政复议委员会的唯一方案，甚至也不是主流方案。如前所述，同属于东亚法文化圈的日本就没有选择此种模式，而是坚持了行政复议委员会之意见属于非约束性的“参考模式”；运行于英、美等国的行政争议之中立评估机制，亦不采取此种模式。
(二)重视行政复议委员会的纠纷中立评估功能有助于破解试点之困境
一旦以纠纷的中立评估功能加以重新定位，就可以发现，行政复议委员会对案件无终局决定权非但不是一种缺陷，反而可以消解该制度在试点过程中的前述三重困境。
首先，纠纷的中立评估功能定位下的行政复议委员会制度，其设立具备法律依据。对纠纷进行中立评估，重视的是行政复议委员会制度在化解行政争议、促使当事人息讼、实现案件定纷止争上的功能。在2007年国务院第177次常务会议通过的《
中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称：《
行政复议法实施条例》)1条中，已将“解决行政争议”列为行政复议的立法目的之一。尽管“解决行政争议”并没有作为立法目的被明文规定于我国《
行政复议法》之中，因而有学者认为其合法性存疑，[28]但主流观点还是认为，《
行政复议法实施条例》设立的立法目的契合于行政复议制度的本质，因为行政复议首先是一种纠纷解决机制，理应发挥化解行政争议的功能。[29]此外，作为同属于纠纷解决机制的行政诉讼，2014年修改后的我国《
行政诉讼法》1条中已经增列了“解决行政争议”之立法目的，从行政复议与行政诉讼相衔接的角度，也应认可《
行政复议法实施条例》1条中规定的“解决行政争议”之立法目的。综上所述，可以认为，设立作为中立评估机制的行政复议委员会制度，能在《
行政复议法实施条例》1条中找到依据，其与行政复议制度作为纠纷解决机制的定位相符合。需指出的是，行政复议委员会这一中立评估机制
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