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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政程序中间行为可诉性标准探讨
【副标题】 结合最高法院第69号指导案例的分析
【英文标题】 The Standard of Litigability in the Intermediate Act of Administrative Procedure
【英文副标题】 Combined with the Analysis of Supreme Court Guiding Case No.69
【作者】 刘行【作者单位】 北京市高级人民法院行政庭{副庭长}
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 程序性行为;成熟性;可诉性;标准
【英文关键词】 Procedural Act; Maturity; Litigability; Standard
【文章编码】 1005-0078(2018)2-081-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 81
【摘要】

最高法院第69号指导案例形式上提出了行政程序中间行为可诉性的新标准,但该标准并未改变行政行为成熟性的可诉性规则,秉持的仍然是行政程序中间行为原则上不可诉,只有对相对人权利义务产生实际影响的才可以纳入行政诉讼范围。实践中纷繁复杂的行政程序中间行为实践样态,需要结合个案把握该指导案例的适用标准,特别是该指导案例裁判要旨中的“且”字只具有强调意味,不能被其字面逻辑所迷惑,如此才能准确发挥该案例的指导价值。而且,第69号指导案例的实践意义远不仅仅在于明晰行政行为成熟性和可诉性的标准,更深远的价值在于引发诉讼类型化的进一步思考。

【英文摘要】

The Supreme Court No.69 Guiding Case formally proposed a new standard of litigability for intermediate act in administrative procedure, but the standard did not change the rule about ligitability, and it still holds the principle that the intermediate act of administrative procedure cannot be sued, Only the acts that have actual impact on the rights and obligations of the counterparty can be included in the scope of administrative litigation. In practice, the complex administrative procedures intermediate practice patterns require the combination of cases to grasp the applicable standards of the guiding case, especially the word “ And” in the key points of guiding case, which only has a strong emphasis on meaning and we shouldn’ t be fooled by its literal logic, Only in this way can we give full play to the guiding value of the case. Moreover, the practical significance of the No.69 Guiding Case is much more than the standard of clarifying the maturity and the litigability of the administrative act. The more far-reaching value lies in further thinking of the litigation type.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235747    
  一、问题的提出
  行政行为的可诉性,一直是行政诉讼理论和实践的热点话题。其中,带有过程性特征的行政程序中间行为的可诉性问题,更是引发一波又一波的讨论和热议。[1]行政程序中间行为,到底可诉不可诉,如果有可诉有不可诉的,那么,判断是否可诉的标准何在?在新修订的《行政诉讼法》实施之后,这个长期困扰行政审判实践的难题,并没有随着诉讼制度的更新迎刃而解。在新修订的《行政诉讼法》实施半年的时候,北京市高级人民法院曾面向全市行政法官征集行政诉讼疑难问题,排在第一位的问题就是行政程序中间行为可诉不可诉。比如:申请人向行政机关提出申请,行政机关向申请人出具《提供材料清单》,一次性告知当事人应当提交的相应材料。申请人认为部分材料申请人无法提供,认为行政机关出具的《提供材料清单》为其设置了障碍提起行政诉讼,对于该类清单,是否可诉?是否可以认定为中间行为不可诉?这类程序性行为表现形式层出不穷,除了上述通知提供材料的行为,还有诸如更改补充告知、中止通知等形式。
  正当实务争论不休的时候,2016年9月30日,最高人民法院发布了第14批指导案例,其中第69号指导案例就是一个针对行政程序中间行为可诉性的工伤认定行政案件。这是一个典型的行政程序中间行为提起诉讼的情形,当事人对工伤行政部门作出的《工伤认定时限中止通知书》提起诉讼。对于这个中止通知的可诉性问题,第69号指导案例提炼的裁判要旨是这样的:当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益,对其权利义务产生明显的实际影响,且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济,而对该程序性行政行为提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。
  从这个裁判要旨可以看出两个基本逻辑:一是,并非所有程序性行政行为都不可以提起诉讼,也并非所有程序性行政行为都可以提起诉讼,与理论通说相一致,即:“一个行政决定的作出往往包含告知、通知等程序事项,行政机关实施强制执行前还会催告当事人履行义务。这些程序性事项构成一个行政行为的准备过程,当事人一般不能单独对其提起诉讼。”[2]二是程序性行政行为可诉的条件是该行为对相对人权利义务产生明显实际影响,且还需要无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济。那么,为何需要给程序性行政行为提起诉讼限定条件?背后的理论逻辑是什么?如果必须限定起诉条件,到底应当设定何种条件?最高审判机关在行政审判发展的现阶段发布此指导案例,是在传递何种信号?该案例该具体如何理解和适用?在诉讼类型化的发展背景下,这个案例还能引发哪些思考?带着这些问题,笔者对行政程序中间行为的实务情形和制度逻辑演变进行了梳理,提出了一些思考,希望对同仁们深入讨论第69号指导案例以及隐藏在该案例背后的理论逻辑有所裨益。
  二、行政程序中间行为可诉性标准的理论背景和政策演进
  在探讨行政程序中间行为可诉性标准之前,有必要简要梳理一般原则上的行政行为可诉性标准、中间行为可诉性标准的背后考量,以及最高人民法院作为国家最高审判机关对此态度的演变及背后的逻辑。
  (一)理论背景北大法宝
  行政行为可诉性问题一直是行政诉讼制度运行过程中的难点,不同时期不同司法政策可能会适用不同的标准。但是,作为行政诉讼,被诉的行为有几项基本的指标是必须具备的,理论和实务界也有较为统一的认识,比如主体标准(行政主体)、内容标准(行使行政职责的行为)、法律未禁止标准(法律明确排除司法审查的自然不可诉),等等。还有一项标准也是行政诉讼可诉性的内在要求,理论和实践的认识并不一致,且本身也是不断演变发展的,就是成熟性标准。成熟性原则起源于美国司法审查所形成的判例,对我国来说可谓是个舶来品,但对于分析和确定行政行为可诉性是不可或缺的。
  所谓成熟性标准,是指行政行为只有发展到一定的阶段,已经达到了“成熟”的程度,才允许司法对其进行审查。[3]成熟性标准之所以能成为行政诉讼的一大原则,在域内外司法审查实践中发挥深层次的影响作用,不是一般的法律技术规则使然,而具有深厚的理论基础,即司法权对行政权既要发挥制衡监督的作用,又要秉持自身谦抑和克制精神,以保证行政权的正常运转,维护和发展社会公共福祉。在美国,按照联邦最高法院的解释,成熟性原则的基本原理是:避免过早裁决,以免法院自身卷入有关行政政策的争论之中,同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前,在原告事实上感受到这种裁决的效力之前,保护行政机关免受司法干扰。[4]
  按王名扬教授在《美国行政法》中的理解,成熟性原则的法理主要在于两个方面:一是避免法院过早进行裁判,陷入抽象的行政政策争论,法院只能对实在的现实问题进行裁判,在需要裁判的问题出现前,不能预测未来可能发生的问题,当事人所攻击的行政行为不能是捉摸不定的、没有确定的问题。二是保护行政机关在作出最后决定之前,以及行政行为对当事人发生具体影响之前,不受法院干涉,这是行政机关的专业性所决定的。[5]由此可见,成熟性原则尽管不是我国法律上的法定标准,但却为我们分析行政行为可诉性提供了内在规律性的规则。
  之所以行政程序中间行为原则上不可诉,缘由就在于,不论是补正材料告知,还是更改补充告知,或者是第69号指导案例中的中止通知,都具有如下特性:一是附属性。尽管这些告知或通知是法定行政行为形式之一种,但与其他行为形式并不具有同质性,即这些程序行为不是完全独立的行政行为,并不是行政机关对相对人的最终意思表示,而只是行政机关处理与申请人进行沟通过程中的中间行为。二是程序性。一个完整的依申请行政行为,主要包括申请与受理、调查与处理、决定并送达等阶段。而这些告知或通知行为处于依申请行政行为的处理程序之中,既可以在受理阶段适用,也可以在调查和处理环节适用。从性质上说,与行政程序中常用的听取相对人意见程序相类似,并未对申请人的申请作出最终处理,属于程序性的沟通与确认性质,本身一般不会产生具有确定性的法律规制效果。三是效率性考量。效率是行政的生命线。为了避免因对程序性行政行为的过早审查而中断乃至阻碍正常的行政程序进程,一般以尚未成熟为由不将单独对程序性行政行为提起的诉讼纳入司法审查范围。此外,将程序性行政行为纳入最终实体行政行为一并进行审查,既符合法律救济效益,也可避免程序性行政行为和最终行政行为两个救济程序并行而可能发生结果不可调和的矛盾。[6]
  (二)司法政策演进及其逻辑
  行政程序中间行为的可诉性问题,不仅是理论争议的热点,最高人民法院作为国家最高审判机关,也一直在关注这个问题,并尝试给出各种回应。以笔者的了解和认识,最近几年以权威规范的形式,亮明最高人民法院的态度,这应当是第三回了,由此可以管窥到政策演变的逻辑。
  第一次对这个问题的明确表态,是2009年11月9日由最高人民法院审判委员会第1476次会议通过、自2010年1月4日起施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》,该司法解释第3条规定,公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。这里确立的司法逻辑,是在诸如行政许可等行政行为程序中,行政机关基于履行职责的需要,往往与相对人之间存在通知提交材料、听取意见等程序互动行为,这些行为往往为实体行政行为所吸附,原则上不具有单独可诉性。但是,中间程序行为不可诉也并不是绝对的,“有时过程行为也可以具有事实上的最终性,并影响公民、法人或者其他组织的合法权益,如果坚持让其等待行政机关作出最终决定后再起诉,则可能使司法救济丧失有利时机,甚至失去意义。我们认为,为了及时有效地监督行政机关依法行政,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,此时应当承认过程行为的可诉性,作为通常标准的一个例外。”[7]
  第二次对这个问题的表态,是2010年12月13日由最高人民法院审判委员会第1505次会议通过、自2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,该司法解释第2条第(1)项规定,因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为,公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。之所以这样规定,“这是因为,告知乃行政机关受理政府信息公开申请之后,基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处置,是一种中间阶段的行为,尚不属于最终的行政决定。”该项规定本来没有但书后边的内容,是因为征求意见过程中不少学者和法官认为,不宜一概将更改补充告知行为排除出法院的受案范围,以防止行政机关滥用该项程序性行为。[8]
  第三次对这个问题的表态,就是最高人民法院第69号指导案例。该案例的裁判理由认为:“被告作出《中止通知》,属于工伤认定程序中的程序性行政行为,如果该行为不涉及终局性问题,对相对人的权利义务没有实质影响的,属于不成熟的行政行为,不具有可诉性,相对人提起行政诉讼的,不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性,对相对人权利义务产生实质影响,并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的,则属于可诉行政行为,相对人提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼受案范围。”相对于之前的司法政策,该案例坚持了程序中间行为原则上不具有可诉性的既有立场,但在具有可诉性的例外判断标准上,似乎又有了新的变化。有研究认为,“69号案例折射了最高法院关于程序性行政行为的审查从被动、形式主义立场转向主动、实质利益审查的立场。这一立场,与新修订的行政诉讼法以解决行政争议为目的,监督依法行政,侧重对行政诉讼原告诉权及事实利益的保障是一脉相承的,也是形式法治向实质法治推进过程中的一次突破。”[9]
  梳理这三次表态,不难看出,对待行政程序中间行为,不论是材料补正告知,还是申请内容不明确告知,抑或是程序中止通知,最高法院的态度是:以不可诉为原则,以可诉为例外。再仔细一看,可诉的标准好像有细微的差别,第一次表态与第二次表态文字表述不同,但实质内容基本相同,即:当行政程序中间行为对当事人的权利义务产生实际影响的时候(包括事实上终止程序的情形),该中间行为可诉,但第三次表态,似乎在此基础上,又有所变化,可诉的标准变为

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