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【期刊名称】 《政治与法律》
论作为“半部中央与地方关系法”的我国《民族区域自治法》
【副标题】 兼论中央与民族自治地方关系的法制建构
【英文标题】 On the Law on Regional Ethnic Autonomy as “ A Semi-regulation of Central-Local Relationship”
【英文副标题】 Concurrently Discussing the Legal Structure of the Relationship between the Central Government and Ethnic Autonomous Regions
【作者】 郑毅【作者单位】 中央民族大学法学院
【分类】 立法学
【中文关键词】 民族区域自治法;中央与民族自治地方关系;地方组织法;中央与地方关系法
【英文关键词】 Law on Regional Ethnic Autonomy; the Relationship between the Central Government and Ethnic Autonomous Regions; Local Organization Law; Law on the Central-Local Relationship
【文章编码】 1005-9512-(2018)03-0002-17【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 3
【页码】 2
【摘要】 作为我国民族区域自治制度的基本法,我国《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色,但充其量只发挥了“半部法”的效用。我国《宪法》、我国《立法法》、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》以及各民族自治地方制定的自治条例等相关法律规范作为其重要补充,同样在对中央与民族自治地方关系的规制上各自面临困境和局限。应以宪法的深入实施为逻辑前提,以法律解释的加强为重要路径,以法律规范的修改为努力方向,以自治区自治条例的出台为改革抓手,以《中央与地方关系法》的制定为远景目标,最终实现中央与民族自治地方关系的法制建构目标。
【英文摘要】 As the fundamental law of the regional autonomy for ethnic minorities in China, the Law on Regional Ethnic Autonomy plays a core role in adjusting the relationship between the central government and ethnic autonomous regions, but at most it is a kind of semi-regulation. As important supplements, other relevant legal rules such as the Constitution, Law on Legislation, Organizational Law of Local People’s Congresses and People’s Governments at Every Level, Provisions of the State Council on Implementing the Law of PRC on Regional Ethnic Autonomy and autonomous regulations enacted by ethnic autonomous regions are also facing predicaments and limitations in regulating the relationship between the central government and ethnic autonomous regions. In order to ultimately realize the goal of legal construction on the relationship between the central government and ethnic autonomous regions, China shall take the thorough implementation of the Constitution as the logic premises, enhancement of legal interpretation as an important way, the amendment to legal rules as the focus of efforts, the enactment of autonomous regulations of autonomous regions as a key reform measure, the formulation of Law on the Central-Local Relationship as a long-term goal.
【全文】法宝引证码CLI.A.1235730    
  
  [编者按:民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。我国历次宪法都明确坚持实行这一制度。1984年制定的我国《民族区域自治法》成为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面,规范了中央和民族自治地方的关系,以及民族自治地方各民族之间的关系。我国《民族区域自治法》作为处理特殊央地关系的基本法律,配合宪法成功创设了我国民主集中单一制基本模式的改进类型。目前各界对它的功能和性质以及具体内容仍有不同的看法,对其基本任务和修改方向也存在各种意见。同时,作为民族区域自治地方法律渊源之一的各民族地方自治条例,人们对它的属性和地位亦提出了见仁见智的观点,其究竟与我国《立法法》修改后自治州人大及其常委会制定的地方性法规处于何种位阶关系,同样未有定论。我国《宪法》、我国《民族区域自治法》、我国《立法法》等法律与各民族自治地方制定的自治条例皆构成民族区域自治的法制基础,对它们的功能定位以及相互间关系的准确认知,有利于坚持和完善民族区域自治制度。本期特选登三篇论文,它们从不同的方面触及上述问题,提供了对民族区域自治法制基础的再认识。希望它们能够对我国央地关系法制化提供智识贡献。]
  党的十九大报告延续了国家“坚持和完善民族区域自治制度”的一贯立场,中央与民族自治地方关系的法治化是这一制度目标的题中应有之义。中国虽是单一制国家,[1]但在央地关系的类型上呈现多元化特征,这是由我国地方类型的多元化所决定的:一是一般地方,即所谓的省(市)、市、区(县、旗)、乡(民族乡、镇、苏木),其依据为我国《宪法》30条;二是民族自治地方,即所谓的自治区、自治州、自治县,其依据为我国《宪法》4条第3款和第30条;三是特别行政区,即香港特别行政区和澳门特别行政区,其依据为我国《宪法》31条。除此之外,可预见的是,在海峡两岸统一之后,台湾地区将成为另一种更高程度的自治地方。[2]由此,在我国单一制国家的框架下,衍生出了四种不同类型的中央与地方关系,即中央与一般地方的关系、中央与民族自治地方的关系、中央与特别行政区的关系以及中央与台湾地区的关系。我国央地关系的一体多元格局就此形成。[3]而在前述央地关系类型中,除最后一类以外,均基本实现了法制框架的初步建构:[4]就中央与一般地方关系而言,虽无专门法规制,但形成了以我国《立法法》、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称:《地方组织法》)等法律为核心、各级各类相关法律规范为补充的法制体系;就中央与民族自治地方的关系和中央与特别行政区的关系而言,则分别由基本法律对相关问题予以框架性规制,即对应前者的我国《民族区域自治法》和对应后者的港澳基本法。[5]
  我国《民族区域自治法》同中央与民族自治地方关系法制化之间的逻辑关联是本文的关注核心。笔者的基本判断是,在中央与民族自治地方关系的语境中,传统上被视为核心规范的我国《民族区域自治法》充其量仅能算作“半部央地关系法”,而这一认知亦将成为本文框架中我国中央与民族自治地方关系法制化建设进一步完善的逻辑起点。
  一、作为中央与民族自治地方关系核心规范的我国《民族区域自治法
  作为我国民族区域自治制度的“基本法”,我国《民族区域自治法》在当前法律体系中显然是作为中央与民族自治地方关系领域的“巴赛勒斯”(Basileus)首先出场的。[6]这一点主要可从理论基础和规范基础两个方面展开论述。
  (一)理论基础
  作为制度设计层面的核心解释工具,中国的民族区域自治制度具有双重属性,即呈现为民族因素和地域因素的综合体。因此民族区域自治制度本身的一个重要面向,就是处理中央与特定民族自治地方的关系问题。如关凯曾指出:“在民族区域自治制度中,民族因素是从属的(大多数自治及地方的自治民族在当地人口总量中的比例并不占多数),主要的因素是区域因素,这样国家与民族自治地方之间的关系更接近于中央政府与地方政府之间的关系,而不是国家与族群社会的关系。”[7]
  作为中央立法层面的核心调整规范,我国《民族区域自治法》是民族区域自治制度的核心法律规范。一方面,作为我国的基本政治制度之一,民族区域自治制度法制化的核心成就即体现为我国《民族区域自治法》的颁布与施行。该法序言第六段明确指出:“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”这既彰显了其由全国人大(而非其常委会)通过的特殊地位,也预设了其与其他法律中相关条款的“统领—配合”关系。[8]由此,民族区域自治法治的核心问题和基本问题均由我国《民族区域自治法》加以规定。另一方面,在2011年的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中,宪法相关法部分第四段即开宗明义地指出:“中国制定了民族区域自治法,实行民族区域自治制度,充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利,依法保障各少数民族的合法权益。”作为白皮书中唯一一部独段列举的宪法相关法,该法在民族区域自治制度中的核心规范地位再次获得决策层的充分肯定。
  作为地方立法层面的核心自治依据,我国《民族区域自治法》是民族自治地方的“自治法”。中国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合体,[9]具有明显的地方自治属性,也就必然面临民族自治地方自治权的边界这一核心命题,其实质即为中央与民族自治地方的关系。我国《民族区域自治法》4条第1款规定:“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”在规范层面,这一畛域的勘定虽然由我国《民族区域自治法》和民族自治地方的自治条例(即中央与地方)共同完成,但归根结底,并佐之以我国《立法法》75条第2款的规定,自治地方自治条例的制定本身即以我国《民族区域自治法》作为依据和蓝本,这也是我国单一制国家结构所决定的中央与地方关系基本模式的制度呈现。从这个角度来说,我国《民族区域自治法》之地方自治法的属性的确在明晰自治的法律边界问题上占据核心的规范地位。
  (二)规范基础
  我国《民族区域自治法》中存在大量中央与地方关系的规范,其大致可分为三类。其一,关于民族自治地方自治权限的条款,典型体现为该法第三章“自治机关的自治权”的规定。此章共27条,占该法条文总数的36…5%,亦是该部法律中篇幅最大的一章。其二,关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央),[10]典型体现为该法第六章“上级国家机关的职责”的规定。此章共19条,占该法条文总数的25.7%,是该部法律中篇幅居第二的一章。其三,除了对中央、民族自治地方各自权力的静态表达,我国《民族区域自治法》还有部分条款对两者间的动态互动关系进行了初步的规制,如该法6条第2款“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”的规定;该法第6条第3款“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,从实际出发,不断提高劳动生产率和经济效益,发展社会生产力,逐步提高各民族的物质生活水平”的规定;该法第7条“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位,积极完成上级国家机关交给的各项任务”的规定;该法第8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权,并且依据民族自治地方的特点和需要,努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业”的规定,等等。
  在研究和处理中央与民族自治地方关系实践中,前述我国《民族区域自治法》中的条款扮演了关键角色。其一,在研究层面,目前关于中央与民族自治地方关系的论文中,我国《民族区域自治法》相关条款已成最为重要的规范渊源;[11]在为数不多的专题性著作中,研究者同样对我国《民族区域自治法》给予了极高的重视。[12]其二,在实践层面,作为国家顶层设计的典型代表,国务院新闻办公室发布的一系列白皮书均对此赋予了生动注解。2011年10月的《中国特色社会主义法律体系》白皮书前文已有论及,而2004年5月的《西藏的民族区域自治》白皮书更指出:“《中华人民共和国民族区域自治法》,将民族区域自治制度确立为国家的一项基本政治制度,对少数民族自治地方在政治、经济、文化等各方面的自治权利及与中央政府的关系做了系统的规定,为西藏人民充分行使自治权利提供了有力的法律保障。”2005年2月的《中国民族区域自治白皮书》指出:“《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律,其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。它规范了中央和民族自治地方的关系,以及民族自治地方各民族之间关系,其法律效力不只限于民族自治地方,全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。”2009年9月的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书亦指出:“《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系。”
  民族区域自治法律规范的有限性使得我国《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。目前中央层面的重要民族区域自治法律规范其实有两部最具代表性,除我国《民族区域自治法》外,还有2005年发布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称:《若干规定》)。一方面,由于《若干规定》仅为行政法规,规范位阶和效力位阶均不高,这就自然决定了其辅助我国《民族区域自治法》实施的配角地位。另一方面,“由于制定《民族区域自治法》的实施细则条件还不成熟,《若干规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责’的内容进行了细化”,[13]故在前述三种中央与民族自治地方关系条款类型中,《若干规定》仅涉及第二类“关于中央的职责、权限的条款”,对现实需求的周延性亦考虑不足。由此,我国《民族区域自治法》作为调整中央与民族自治地方关系核心规范的地位在无形中被进一步凸显。
  二、“半部法”:我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的局限性
  虽然我国《民族区域自治法》奠定了其作为调整中央与民族自治地方关系的核心法律规范的地位,但其在发挥这一功能时却存在诸多缺憾,充其量只能算作“半部央地关系法”。
  第一,规范位阶的局限性导致我国《民族区域自治法》无法对核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)作出顶层规定。作为我国的基本政治制度之一,民族区域自治制度从产生之初即由宪法(或宪法性文件)对其核心内涵、范畴、理念和框架作出明确规定。1948年起草的《中国人民民主革命纲领》即将“少数民族”列为十大内容之一,并明确提出:“各民族一律平等,建立民族自治区。”[14]这为后来1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》中的民族区域自治条款直接提供了基础,亦构成1954年宪法3条第4款对民族区域自治制度进行原则性规定的逻辑前提。1975年宪法和1978年宪法中关于民族区域自治制度的原则条款依然得以保留。1982年宪法的民族区域自治条款则在相当程度上向1954年宪法“致敬”(参见表1),除原则条款外,还对自治机关的组织结构、委办事项、自治事项、重要的自治权以及上级国家机关帮助职责等核心问题予以明确。这就为作为宪法性法律的我国《民族区域自治法》相关规范的建构和实施奠定了基调。由此,我国《民族区域自治法》基本是在现行宪法民族区域自治条款框架内的拓展与细化,这也是其1条“中华人民共和国民族区域自治法,根据中华人民共和国宪法制定”的背景所在。[15]具体到中央与民族自治地方关系调整的论域中,这一论断即体现为对于该关系调整的重大事项,我国《民族区域自治法》本身并无实施自主建构的制度空间,而必须以宪法的相应调整作为前提。[16]这种颇具因袭主义(conventionalism)色彩的制度格局,[17]虽然是我国《民族区域自治法》作为基本法律的应有之义,[18]但当其欲以“核心法律规范”的身份介入核心、重大或政治性较强的民族问题(包括某些中央与民族自治地方重大关系问题)时,规范位阶无疑将成为重大的制度掣肘。
  第二,核心法特征导致我国《民族区域自治法》无法全面观照中央与民族自治地方关系的各项制度细节。根据我国《民族区域自治法》序言第六段的规定,作为民族区域自治制度的核心立法,该法对于中央与民族自治地方关系问题的考虑强调框架性与全面性,这就势必导致其对具体央地关系制度的细化规制不足。现代国家治理一般被解构为立法、行政和司法三个方面,我国的中央与民族自治地方的关系同样可分解为中央与民族自治地方的立法关系、行政关系和司法关系三个部分。[19]然而当人们试图将这一类型化逻辑带入我国《民族区域自治法》文本时却发现,该法对中央与民族自治地方的行政关系(即府际关系)给予了“偏颇的关注”,[20]即大量条文围绕行政关系问题展开,而对立法关系与司法关系的重视程度则明显薄弱——前者仅涉及19条和第20条之一部,[21]后者则仅涉及第46条和第47条。因此,当实践中涉及对这两类关系的调整时,我国《民族区域自治法》自然无法提供充分、坚实的规范依据。此外,即便是关于中央与民族自治地方行政关系的调整,我国《民族区域自治法》形式上相对规模化的条款集群亦未提供足够完整的解决方案。例如,对于在多数情况下构成这类关系的重要主体即上级国家机关,我国《民族区域自治法》虽然提及了21次之多,但从未明确其具体的内涵指向,更遑论对“上级国家机关”与宪法上“国家”表述的内涵关系、民族自治地方的政府是否构成其组成部门的“上级国家机关”等细化问题的阐释。[22]这并非我国《民族区域自治法》立法技术性缺陷,而是基于“基本法律”属性所导致的必然结果。易言之,试图通过《民族区域自治法》对中央与民族自治地方关系作出全面回应,或许不具有制度结构上的期待可能性。
  第三,自治法特征导致我国《民族区域自治法》无法有效地对上级(包括中央)国家机关的事权配置予以全面、深入地规制。理论上虽应将中央与民族自治地方关系作为民族区域自治法核心内容之一,但毋庸置疑,自治法具有相对明确的面向性特征——地方层面,所以,自治法一般更倾向于对自治地方的自治权及其行使作出详细规制,而非将中央放权、防止僭越等问题作为规范创制的首要考量因素。这样,在形式上,我国《民族区域自治法》容易被误解为一个例外,因为其第六章以专章的形式规定了“上级国家机关的职责”。[23]其原因仍在于我国《民族区域自治法》作为民族区域自治制度基本法律的属性,即基于我国《宪法》4条第2款和第122条的规定,该法在规范使命上必须对国家如何从财政、物资、技术等各方面帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业的问题做出具体回应。然而细究我国《民族区域自治区》第六章的19个条文,如下两个问题显而易见。其一,规定得较为抽象。其更趋近于将我国《宪法》中“财政”“物资”“技术”“经济建设”“文化建设”等表述作内涵上的简单铺陈或白描,虽然更为细化,但仍无法从中寻觅真正可直接操作的具体实施路径。其二,宣示性、促进性色彩较强。该法第六章在表述上对于具有强制性色彩的“应当”一词的使用频率为12次,分布在该章19个条文中的10个条文中。[24]一方面,另外9个没有使用强制性表述的条文,在规范语言上授予受规制主体的选择空间,即对于这9个条文所涉及的职责,上级国家机关有自主选择是否实际履行的可能性。另一方面,即便是具有强制性表述的条文,由于我国《民族区域自治法》本身并未设置责任条款,相应的上级国家机关即便不履行职责,亦无实质意义上的法定不利后果,最终使“应当”这一看似严厉的规范方式沦为没有牙齿的“纸老虎”——正如拉兹(Joseph Raz)指出的:“制裁对于保证合理的守法程度和防止法律完全崩溃是必要的。”[25]总之,对于上级(包括中央)国家机关的规制不足,在很大程度上是由我国《民族区域自治法》的自治法属性决定的,亦不能通过法律责任条款的简单补足加以解决。[26]
  第四,专门法特征导致我国《民族区域自治法》无法对其他央地关系法律规范中的有益元素进行有效的吸收与整合。这里的“专门法”不仅是指我国《民族区域自治法》作为我国民族法制领域基本法律的身份,更指其在央地关系领域中司职定位中央与民族自治地方关系的功能。虽然我国存在不同类的央地关系类型,但这并不意味着不同类型间毫无彼此借鉴或参照的空间。其一,理论上,如前所述,我国央地关系“多元”特征的前提为“一体”,只要是在统一的单一制国家内,不同类型的央地关系之间也必然存在或多或少的理论共性。其二,逻辑上,与其他类型央地关系进行深入比较往往更能够凸显中央与民族自治地方关系的核心特征,这种比较的逻辑亦是学者进行相关问题研究的常用进路。[27]其三,在规范上,我国《宪法》115条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”我国宪法的这一规定,通过“简单叠加”的逻辑在地方事权层面将中央与民族自治地方的关系和中央与一般地方的关系进行了初步关联。不过,我国《宪法》中这一体系性勾连的逻辑在“总(宪法)—分(民族区域自治法、香港基本法和澳门基本法)”式的立法结构中被相当程度地稀释了——特定法律对特定央地关系类型的专门性、针对性规制形成了规范要素互通的障碍。一方面,我国《宪法》并未明确在处理中央与民族自治地方关系的过程中究竟可借鉴哪些中央与一般地方关系的规范要素,从而诱发具体赋权的操作性障碍;[28]另一方面,我国《宪法》未明确可在何种程度上对不同类型的地方制度进行借鉴的问题,放大了考夫曼(Arthur Kaufmann)所谓的“规则的隐晦地带(Zwielichtzonen)和模糊空间(Vagheitsspielr?um)”,[29]甚至引发了部分学者对特定类型自治权边界乃至属性的质疑。[30]
  第五,中央立法的性质导致我国《民族区域自治法》无法对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制。根据我国《宪法》30条的规定,我国的民族自治地方依层级不同分为自治区、自治州和自治县三级(类),相应地,中央与民族自治地方的关系亦可分解为中央与自治区、中央与自治州以及中央与自治县三类。然而,长期以来,受学界将中央与地方关系简单等同于中央与省级关系的逻辑误导,中央与民族自治地方关系亦被想当然地限缩为中央与自治区的关系。虽然多数情况下这种判断具有一定的合理性,但在周延性上依然颇显乏力。其一,在理论上,不能因自治州、自治县设置于特定的省、自治区、直辖市的行政区划内,[31]就认定中央与自治州、中央与自治县的关系能够被中央与其所在省级地方的关系所全面兼容或整合。我国《民族区域自治法》8条“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权”的规定,恰恰说明民族自治地方作为一种(级)相对独立的地方类型与中央直接发生央地关系的可能性。[32]其二,在实践中,确实存在中央直接与自治州或自治县发生关系的实例,如2015年我国《立法法》修改过程中,全国人大常委会直接赋予30个自治州人大常委会地方性法规制定权,从而对中央与自治州的立法事权结构作出重大调整。在我国《民族区域自治法》的74个条文中,目前仅有4条、第19条、第33条、第34条、第42条分别对自治州的一般地方国家机关职权、自治州和自治县的单行条例制定程序、自治州和自治县补充规定的批准程序、自治州和自治县的减免税批准程序,以及自治区和自治州的教科文卫体的与外交流合作权等问题做出选择性规制,除此之外,其余近70个条文均是对三级民族自治地方的统一规范,这不仅难以为中央与三类民族自治地方的各自关系提供差别化和针对性的规范依据,也进一步凸显了我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的粗放性特征。
  三、认真对待另一半:中央与民族自治地方关系法制的补充渊源
  如前所述,虽然我国《民族区域自治法》扮演重要角色,但其在调整中央与民族自治地方关系的过程中仍显得“力不从心”,需要通过规范体系的结构性获得其他法律规范的补充与支持,而对这另一半“中央与民族自治地方关系法”,学界的关注往往不足。笔者以为,目前“另一半”中央与民族自治地方关系法主要包括但不限于如下六个方面。
  (一)我国《宪法》:作为根本法的全面观照
  如前所述,现行我国《宪法》对民族区域自治制度的基本问题进行了提纲挈领式的规定,其中就包含有处理中央与民族自治地方关系的原则性问题的规范。实际上,现行我国《宪法》中的民族区域自治条款在规范结构上,主要源于1954年我国《宪法》,其对应关系如表1所示。
  表11954年我国《宪法》与现行我国《宪法》中民族区域自治条款的规范结构比较
┌───────┬─────────────────────┬────────┐│文本     │1954年宪法                │现行宪法    ││序号     │                     │        │├───────┼───────┬─────────────┼────────┤│原则条款   │3条第4款  │民族区域自治的总则条款  │第4条第3款   │├──┬────┼───────┼─────────────┼────────┤│具体│基本问题│第67条    │自治机关的组织结构    │第112条     ││条款│    │       │             │        ││  │    ├───────┼─────────────┼────────┤│  │    │第68条    │各民族在自治机关中的代表 │第113条、第114条││  │    ├───────┼─────────────┼────────┤│  │    │第69条    │自治机关的委办事项    │第115条     ││  │    ├───────┼─────────────┤        ││  │    │第70条第1款  │自治机关的自治事项(总领) │        ││  ├────┼───────┼─────────────┼────────┤│  │重要的自│第70条第3款  │财政管理自治权      │第117条     ││  │治权列举│       │             │        ││  │    ├───────┼─────────────┼────────┤│  │    │第70条第3款  │组织地方公安部队权    │第120条     ││  │    ├───────┼─────────────┼────────┤│  │    │第70条第4款  │自治条例和单行条例制定权 │第116条     ││  │    ├───────┼─────────────┼────────┤│  │    │第


  ······

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