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【期刊名称】 《法学家》
试论纳税人知情权及其法律保障
【英文标题】 On the Taxpayer's Right to Know and Its Legal Protection
【作者】 华国庆【作者单位】 安徽大学
【分类】 税收法【中文关键词】 知情权 纳税人知情权 法律保障
【英文关键词】 the right to know;taxpayer right to know;legal protection
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 93
【摘要】

纳税人知情权是纳税人诸项权利中的一项基础性权利。赋予并保障纳税人知情权,对维护纳税人权益及实现对征税权的行使、税款使用的有效监督等,具有十分重要的意义。但遗憾的是,有关纳税人知情权在我国现行立法、司法中严重缺失。鉴此,本文就纳税人知情权及其法律保障作些探讨。

【英文摘要】

The taxpayer right to know is in a taxpayer various rights foundational.right.Entrusts with and safeguards the taxpayer right to know,regarding maintains the taxpayer rights and interests aus well as the realization exercises,the tax money use active oversight to the taxation power and so on,has the extremely Vital significance.But regretably,concerned taxpayer right to know in our country present legislation,judicature serious naw.Reflects this,this article makes a discussion on the taxpayer right to know and its the legal safeguard.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109511    

根据权利义务相一致的现代法制原则,纳税人在履行纳税义务的同时,享有要求政府提供公共产品、公共服务等权利。其中,知情权是纳税人诸项权利中的一项最基本的权利。可以说,纳税人知情权能否得到实现和保障,不仅事关纳税人权益是否得到保障,而且也关系到我国民主法制建设的进程。但令人遗憾的是,在我国立法、司法中纳税人知情权严重缺失,这方面的理论研究也十分薄弱。鉴此,对纳税人知情权及其法律保障加以研究就显得尤为迫切和必要。

一、纳税人知情权的内涵及其性质

(一)纳税人知情权的内涵

“知情权”作为一种权利主张的法学概念,是由美国的一位编辑肯特·库泊在1945年1月的一次演讲中首先提出来的。当时美国政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化、任意扩大保密权限的官僚主义倾向。库泊从民主政治的角度,呼吁官方“尊重公民的知情权”,并建议将知情权推升为一项宪法权利。[1]库伯有关知情权的理论和认识,获得了学界比较广泛的共识,并被一些国家宪法所认可。知情权是现代民主的根本要求,也是现代民主法治社会中公民享有的一项基本权利。所谓知情权,又称为了解权或知悉权,就广义而言,是指寻求、接受和传递信息的自由,是从官方或非官方获知有关情况的权利;就狭义而言,则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲,知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利;后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[2]知情权的范围非常广泛,既包括公法性质的知情权,也包括私法性质的知情权;既包括从官方获取相关信息的权利,也包括从非官方获得相关信息的权利。

现代国家是税收国家,几乎每个公民都直接或间接地向国家纳税,因此纳税人知情权就是公民知情权。但鉴于相关法律对公民知情权有所规定,因此本文主要从狭义上对纳税人知情权加以探讨。

关于纳税人知情权,有的认为,这首先是指纳税人有权获得有关税收法律法规的完整而准确的信息,包括根据什么法律法规规定课税,被课征哪些税种,按照什么比例缴纳,自己享有什么权利等等。更进一步来说,纳税人知情权还包括纳税人有权了解国家把这些税款用于何处,自己所享受的公共产品服务是否与自己付出的代价对等等。[3]有的认为,纳税人知情权是指纳税人对国家在税款征收、税款管理与税款支出过程中相关信息知悉与获取的权利,主要包括纳税人对税收政策制定、税收政策内容、税收管理程序、税款支出方向与效率等方面信息的知情权。[4]还有的认为,纳税人的知情权有三:其一,征税上的知情权;其二,税收使用上的知情权;其三,在程序上知情权。[5]

上述几种表述,都从不同层面对纳税人知情权进行了界定,但不尽全面。日本著名宪法学者芦部信喜指出:“作为言论、表达自由的现代形态的知情权,其最大的特色在于其不仅仅限于‘接受’信息这类消极性权利一个方面,还是其对信息源提出获得信息‘要求’的积极性权利”。[6]与此同时,与积极性权利相对应,还应当包括相关国家机关履行主动公开或者告知义务。

综上所述,我们认为,所谓纳税人知情权,是指纳税人依法所享有的从有关国家机关知悉或获取税收法律法规、征税依据、征税程序、税款使用、公共产品和公共服务提供等情况的权利以及有关国家机关履行主动公开或告知义务的有机统一。具体来说,纳税人知情权主要包括以下几个方面:

1.公共产品和公共服务的知情权。亦即纳税人在履行纳税义务后享有获知政府是否提供公共产品和公共服务的权利。

2.税收立法的知情权。亦即纳税人对立法机关就税收法律法规、税收政策的制定及其调整所享有的知情权。

3.征税依据的知情权。亦即纳税人对征税机关征税决定的内容及其依据享有的知情权。

4.征税程序的知情权。亦即纳税人对征税机关按照什么程序征税、采取税收强制执行措施和税收处罚措施的依据、内容以及在此过程中自己享有哪些权利应享有知情权。

5.税款使用的知情权。亦即纳税人对税款如何被使用以及使用是否合法享有知情权。

(二)纳税人知情权的性质

果然是京城土著

纳税人知情权的性质,也就是纳税人知情权的属性。正确认识纳税人知情权的性质,对于切实保障纳税人知情权不无意义。关于纳税人知情权的性质,我们认为,主要有以下几个方面:

1.纳税人知情权是一种公权性权利。按照适用法律规范的性质不同,知情权可分为公权性知情权和私权性知情权:公权性知情权,如宪法性知情权、行政知情权、司法知情权等,它一般通过宪法、宪法性法律、行政法律法规等公法予以规制,并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。私权性知情权,即民事知情权,其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的,但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情的必要性。社会知情权和公众知情权基本上属于此类。它主要通过民商法等民事法律法规予以调整。[7]

就纳税人知情权而言,显然属于公权性的权利。第一,纳税人知情权属于公民知情权之范畴,具有公民知情权的一般属性;第二,纳税人行使知情权并不完全仅仅是维护自己的利益,相反其维护的是所有纳税人的利益;第三,纳税人知情权一般通过宪法、税收基本法等加以规定,纳税人知情权受到损害主要通过行政诉讼获得救济;第四,纳税人权利与征税机关的义务相互对应,换言之,纳税人知情权的实现依赖于政府以及征税机关履行告知或公开义务,政府以及征税机关若不履行此义务,纳税人知情权势必难以实现。

2.纳税人知情权是一项宪法性的权利。第一,知情权的法律根据是宪法,也就是说,知情权是公民的宪法性权利,在公民诸项权利中居于“母权利”的地位。作为公民知情权之组成部分的纳税人知情权,当然也应当属于宪法性权利。第二,权利,从其产生来看,有法定权利和约定权利之分。就纳税人知情权而言,它是一种法定权利,具有强制性,纳税人在行使知情权时,任何人均不得以任何方式加以限制或剥夺。

3.纳税人知情权是纳税人权利中的一项基础性权利。就纳税人而言,其依法享有的权利涉及众多方面,但知情权是纳税人诸项权利中的一项基础性权利。若缺乏知情权,那么纳税人的其他权利就无法实现。

二、纳税人知情权确立的理论依据及其意义

(一)纳税人知情权确立的理论依据

之所以赋予并保障纳税人知情权,我们认为,其理论依据主要包括以下几个方面:

1.主权在民思想。所谓主权在民,即人民基于自由意志而订立社会契约,制定法律,把归属于个人的权利转让给集体,以此换取集体对个人权利的保障。国家权力由此而生。即人民是国家权力的所有者和拥有者,是国家权力的主人,“人民与主权者同一”,而政府的公共权力则来源于人民的授权,是由人民的权利派生和转化而来的,是人民赋予的,政府是人民权利的受托者。或者说,在人民和政府的法律关系中,人民是享有权利的一方,政府是履行义务的一方。基于此,人民就有权利了解和知晓政府的活动及其相关信息,政府也有义务公开其占有的公共信息,此乃人民与政府之间的权利义务关系所使然。[8]国民享有知情权是国民主权原则的当然前提,只有国民充分获取有关的信息,才能有效地参与民主政治,否则主权在民也就无从谈起。民主愈发展,制度愈完善,就愈要更好地保障公民的知情权,正如同麦迪逊所说:“不与民众信息或不与其获取信息之手段,则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕,或为悲剧之序幕。”[9]

在我国,国家的一切权力属于人民,人民通过人民代表大会制度实现对国家的主权,同时通过行使宪法所确认的广泛的政治、经济、社会与文化权利实现对国家各项社会事务的管理。尽管我国宪法没有公民知情权的直接规定,但宪法所确立的人民主权原则、人民代表大会制度和公民参与国家事务、监督国家机关的权利足以表明包括纳税人在内的公民享有并行使知情权是我国宪法、人民主权理论的应有之义。

2.权利义务相一致的原则。马克思曾经指出:“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”。权利义务相一致,是现代法制的一项重要原则。该原则的主要要义在于公民不能只尽义务、不享受权利或者只享受权利而不履行义务。与此同时,权利和义务相互促进,义务是实现权利的基础,权利是履行义务的保证。

就征纳双方的关系而言,有的认为,在税收法律关系中,国家处于征税主体地位,征收机构则是国家的代表,具有按税法规定向各个纳税主体进行征税的权利;而各个纳税主体,如无税法上特别规定的优惠条件,必须按时足额地向税务机关缴纳税金。因此,税收法律关系无论在何时何地发生,征纳双方的权利和义务方向都是不平等的,国家及其征税机关总是处于支配地位,纳税主体则处在被支配和无条件服从的地位。[10]我们认为,该观点是不妥当的。相反,在税收法律关系中,征纳双方权利义务具有平等性。其一,“征纳双方权利义务不平等”之观点,其理论依据就是“税收法律关系权力关系说”,亦即国家与纳税人之间是以“命令服从”为特征的不对等法律关系。但在市场经济条件下,税收在经济本质上被认为是“公共产品”的价格,税收法律关系更主要表现为公法上的债权债务关系。在私法领域,当事人地位平等自不待言,而在公法领域,虽然行政机关与行政管理相对人之间往往具有“命令与服从”之关系,但也不能得出“征纳双方权利义务不平等”之结论。这不仅与“无代表无纳税”之税收原则不相吻合,而且也不符合“合作”与“服务”之现代公共行政理念。其二,“权利义务相一致”原则是现代法制的一个重要特征,这已为不少国家宪法所明定,而“征纳双方权利义务不平等”之观点显然与该原则相悖,忽视了纳税人的权利及征税机关的义务。其三,“征纳双方权利义务不平等”之观点于税收实践还会产生许多不利影响,不仅不利于公民形成正确的权利意识,而且也不利于征税机关形成对纳税人的服务意识,长此以往还会影响到我国民主法治的进程。

根据权利与义务相一致的现代法制原则,纳税人既然履行了纳税义务,那么自然就应当享有诸如对政府是否提供公共产品、公共服务以及税款如何使用等的知情权。

3.税收法定原则。税收法定原则,又称为税收法律主义、税收法定主义、租税法律主义、合法性原则等,它是税法中的一项十分重要的基本原则,已为当代各国所公认,其基本精神在各国宪法或税法中都有体现。[11]所谓税收法定主义,日本税法学者金子宏教授认为,是指“税的课赋和征收必须基于法律的根据进行。换言之,没有法律的根据,国家就不能课赋和征收税收,国民也不得被要求交纳税款”,具体包括“课税要素法定主义”、“课税要素明确主义”、“合法性原则”及“程序的保障原则”四个部分。[12]

按照税收法定原则,税收征收机关在行使征税权的过程中,必须主动告知纳税人征税的依据,纳税人在缴纳税款时也享有要求征税机关告知的权利。从这个意义上来说,纳税人知情权也是税收法定原则的必然要求。

(二)纳税人知情权确立的意义

1.赋予并保障纳税人知情权是维护纳税人合法权益的前提。根据《税收征收管理法》规定,纳税人享有了解税收法律法规权、获得服务权、隐私及商业秘密保护权、自行选择纳税申报权、税务代理权、税款减免及缓交申请权、申请返还多缴税款权、法律救济权、拒绝检查权、损失赔偿请求权以及对税收违法行为的检举、控告权等诸多权利。其中,纳税人知情权是纳税人的一项基础性权利。在知情权得不到尊重和保障的情况下,纳税人的其它权利也就无从谈起,其合法权益就会因为缺乏知情权而受到不应有之损害。

2.赋予并保障纳税人知情权是建立法治政府以及依法治税的必然要求。法治政府要求政府权力的运行公开化、透明化,摒除传统政府权力行使的秘密性与内部性的习惯观念,揭开神秘行政的面纱,“让权力在阳光下运行”,最大程度地满足公民的知情权,保证公民的知情权得到真正的实现。也只有在公民的知情权得到保障的情况下,公民才能形成一股强有力的外部监控力量,有效地监督、规范以及制约政府的行为,促使政府依法行政。[13]作为行政权之重要组成部分的征税权,在现代社会有一种天然的膨胀的趋势。如果不赋予纳税人以知情权,那么就无法有效防止税款的随意征收及税款使用过程中的各种违法行为,更谈不上实现对征税权的有效监督。相反,赋予并保障纳税人的知情权,则可以实现对征税权的有效监督,最终实现法治政府以及依法治税的目标。

3.赋予并保障纳税人知情权是实现包括纳税人在内的所有公民参与国家事务与


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