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【期刊名称】 《法学家》
论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新
【英文标题】 The Construction and Innovation of the Civil Action System for Environmental Public Interest in China
【作者】 李艳芳 李斌【作者单位】 中国人民大学
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 公益诉讼 环境民事公益诉讼 制度创新
【英文关键词】 public interest action;civil action for environmental public interest;institutional innovations
【期刊年份】 2006年【期号】 5
【页码】 101
【摘要】

环境民事公益诉讼制度作为维护环境公共利益的有效救济措施,已获得广泛认同。但由于环境民事公益诉讼在诉讼目的、诉讼主体、诉讼功能、责任形式等方面与普通的民事诉讼具有明显的不同,因而有关环境民事公益诉讼制度的建立不仅需要在立法路径、立法模式、立法体例等方面作出选择,而且更重要的还在于对环境民事公益诉讼在原告资格、诉讼形式、滥诉限制、诉讼费用、证据规则、责任形式、判决执行等具体制度上进行不同于普通民事诉讼的创新设计。

【英文摘要】

As one of effective relief measures for protecting environmental public interest,civil action for environmental public interest has generally acquired acknowledgement.In the light of the situation that there are many distinctions in purpose,subject,function and form of responsibilty between civil actions specially for environmental public interest and common ones,the construction of the civil action system for environmental public interest in China not only need to make decisions on the route,mode and form of legislation,but also need to place emphasis on the specific institutional innovations on qualifications of plaintiff,litigation forms,restrictions of abuse of procedural rights,litigation expenses,evidence rules,forms of responsibility,ution of adjudication and so on.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109534    
  
  2005年12月3日,国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第(二十七)项指出“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼,这也表明,多年来学者及实务界人士呼吁建立环境公益诉讼的理论研究得到官方的认同。[1]在此背景下,环境公益诉讼具体制度的设计成为建立环境公益诉讼最关键和最首要的问题。[2]现在正值修改现行《民事诉讼法》的大好时机,展开环境民事公益诉讼具体制度的研究不仅是非常重要而且是相当迫切的。
  一、环境民事公益诉讼的概念与特征
  公益诉讼滥觞于罗马法。在罗马法的程式诉讼中,已经出现公益之诉和私益之诉的区分。私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼,仅特定人可以提起;公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定者外,凡市民均可提起。当时的公益诉讼,主要是刑事方面的,又被称为罚金诉讼、民众诉讼。学者周枬先生在分析公益诉讼存在的原因时说:“罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密,仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的,故授权市民代表社会集体直接起诉,以补救其不足。”[3]时至现代,公益诉讼的重新提起,则是由于社会活动越来越复杂化,社会公共利益受侵犯的事件经常发生,为了更好、更有效地保护社会公共利益,完善国家民主管理,非常有必要建立公益诉讼制度。
  公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,通说是指特定的国家机关、社会组织和公民,根据法律的规定,对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院提起民事或行政诉讼,通过法院依法审理,追究违法者法律责任的活动。环境民事公益诉讼,则是指特定的国家机关、社会组织和公民,为维护环境公共利益,根据法律的规定,对已经或可能污染和破坏环境的行为,针对实施该行为的主体向法院提起并要求其承担民事责任,由法院按照民事诉讼程序依法审判的活动。与传统的普通环境侵权救济方式和手段相比,环境民事公益诉讼制度具有以下显著特征:
  第一,诉讼目的的公益性。环境民事公益诉讼的目的不同于一般的民事诉讼,不是对单个私人利益提出的诉讼,而是针对多数人的公共环境利益提出的。即使提起诉讼的原告是环境污染和破坏行为的直接受害人,其提起诉讼的诉讼请求也是针对整个被侵害的公共环境利益提起的,其目的不是使或不仅使其个人受损的利益得到救济,而是使不特定的多数人受损的利益得到救济,使被污染和破坏的环境得到补救,或避免环境被污染和破坏。所以,其诉讼目的具有明显的公益性。
  第二,原告主体的广泛性。传统的民事诉讼的原告是以与侵权行为有直接的利害关系为前提的,而环境民事公益诉讼的原告既可以与环境污染和破坏行为有直接利害关系,也可以无直接利害关系。因为公共利益和私益根本上说是一致的,是整体和部分的关系,既相互依存又相互独立。就环境问题而言,任何对环境污染和破坏的行为,或许有也或许没有直接的受害者,但却关系着在这个被污染和破坏的环境里生活的所有民众及其后代,乃至关系到整个地球的环境变化而使全人类都受到影响。
  第三,诉讼提起的预防性。环境民事公益诉讼的目的在于保护公共利益,所以应更强调其预防损害的功能。环境污染和破坏具有不可逆性,事后的补救往往耗资巨大甚至不可挽救,因此对于环境民事公益诉讼的提出不应以发生实质性的损害为要件,只要存在发生损害的潜在性危险就可以提起诉讼。
  在国外,环境民事公益诉讼制度比较完善的国家一般都是发达国家。这其中最典型的是美国。二十世纪七十年代,美国相继制定的《清洁水法》、《海洋倾废法》、《噪声控制法》、《濒危物种法》、《有毒物质控制法》等等一系列有关环境资源保护的立法,都通过“公民诉讼”的条款规定了普通公民的诉讼资格。与此相适应,《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定:“法定情况下,保护别人利益的案件,也可以用美利坚合众国的名义提起”,从程序法上为公益诉讼架桥开路,提供了切实、可靠的保证。[4]
  二、我国现行立法对环境民事公益诉讼规定的缺失与限制
  在我国,环境民事公益诉讼制度在民事诉讼法、环境保护法中基本可以说处于空白状态,在一定程度上,可以认为,我国的民事诉讼法不仅没有公益诉讼的相关规定,而且其对原告资格的限制实际构成了我国公益诉讼的最大障碍。我国《民事诉讼法》第108条规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,要求原告必须与本案有直接利害关系,而在环境民事公益诉讼中,很多情况下原告都并非本案的直接受害人,故难免遭遇不予受理或驳回起诉的命运。尽管《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”但何为“支持”,概念模糊,而且在前述原告资格的限制下,也不可能有很大的作为。这一条规定最终沦为“纸面上的法”,并没有起到什么作用。
  由于民事诉讼法关于原告资格的严格限制,也导致了现有的程序规则即便运用于公益诉讼也必将碰到很多实际问题,譬如和解和调解。调解原则作为民事诉讼法的基本原则在公益诉讼中还能否适用?如何避免原告为了个人私利损害公共利益?这些都对我国现有民事诉讼制度提出了挑战,也亟待从立法上加以明确和完善。
  我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利,一般都参照《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定,只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监督的权利,而没有明确赋予单位和个人可以直接对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。事实上,我国污染环境的责任者作出赔偿的范围也仅仅局限于“直接受到损失的单位和个人”。如我国《水污染防治法》第5条第2款规定:“因水污染危害直接受到损失的单位和个人,有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”第41条规定:“造成水污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”因此可以说在我国环境保护立法中亦没有规定环境民事公益诉讼制度。其原因在于:我国现有的环境保护立法大部分是上世纪80、90年代制定的,当时人们的权利意识、环境意识还非常淡薄,保护私益尚且有种种顾虑,更别提提起环境公益诉讼了。
  一个值得注意的现象是,最近几年,我国部分补救性的环境行政责任有逐渐民事化的趋势。[5]如1985年的《森林法》第34条第1款、第37条都规定了“责令赔偿损失”的责任,但是该法在1998年修订时,“责令赔偿损失”在第39条和第44条中被改为“依法赔偿损失”。再如1982年颁布的《海洋环境保护法》在1999年修订时亦做了相应改动,其第90条第2款甚至明确规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”根据这样的规定,若环境行政机关就损害赔偿提起诉讼,则只能是民事诉讼,即以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份,对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼,这种诉讼明显具有公益性质,因此这种变化完全可以看作是我国环境民事公益诉讼的一个突破。在我国司法实践中也已经出现了这样的案例。[6]
  三、我国环境民事公益诉讼制度建立的路径与模式
  (一)路径选择
  关于我国环境民事公益诉讼制度建立的路径选择,学界主要有两种观点。一种观点认为可以直接通过国家立法予以确立,如在修改现行《民事诉讼法》过程中,直接在《民事诉讼法》中专章予以确认。大多数学者赞同该观点。另一种观点则认为目前立法时机尚不成熟,主张从判例到立法的上升路径。有学者以美国为例,指出美国在大量的司法判例积累之基础上,发展出“私方司法长官”理论,进而在若干环境法规中规定“公民诉讼条款”,以立法方式明示确定公民的此项法定程序性权利。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴。我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例功能极为相似,为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡,我国可通过最高人民法院在典型案例中确认一定的规则,在积累相当经验的基础上,再通过司法解释逐步扩大原告资格。[7]
  我们赞同第一种观点。理由是:其一,我国的立法与司法体制与美国存在巨大差异,我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例的地位、作用也存在巨大差异。我国司法解释的权限范围,按照全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》,只能是“具体应用法律、法令”的问题。实践中,我国目前的司法解释存在泛立法化倾向,普遍存在着超越法定权限范围进行解释的现象,已经对我国法治建设产生了负面影响;[8]其二,我国环境民事公益诉讼制度的建立应该是一个系统工程,涉及民事诉讼法的制度革新,环境保护法律法规的改革乃至民法典的起草和修宪,这么多方面的革故鼎新,这是司法解释和典型案例所无法解决的;其三,经过这些年的实践,应该说我们的实践经验已经比较丰富了。而且西方发达国家在这一领域已经有几十年的实践,硕果累累,其经验完全可以拿来学习与借鉴。所以,可以说现在将环境民事公益诉讼制度纳入立法轨道时机已经成熟了。
  (二)立法模式
  环境法具有综合性,环境民事公益诉讼也不例外。环境民事公益诉讼制度的确立涉及多个部门法,因此立法模式即其规则如何在各个部门法间进行分配就成为必须解决的首要问题。环境民事公益诉讼只是民事公益诉讼在环境保护领域的具体运用,作为基本法的民事诉讼法典既无必要也不可能对包括环境公益诉讼、反垄断公益诉讼、消费者公益诉讼、社会保险公益诉讼等在内的各种公益诉讼都进行专门规定。因此我们认为,采用综合立法与分散立法相结合应当是较为理想的立法模式。具体来说,首先,应在《民事诉讼法》中对民事公益诉讼的基本原则和制度作出必要规定;其次,鉴于环境问题的特殊性(如损害的不可逆转性、受害者的广泛性和不确定性、损害的间接性和隐蔽性等),环境民事公益诉讼需要一些特殊的规则,对此可在《环境保护法》中予以明确;再次,考虑到在环境资源保护的各个领域具体适用民事公益诉讼可能会有所差别,可在环境资源保护的专门法律法规中再予以细化。通过综合立法与分散立法相结合,建立一个比较完善和内在协调的环境民事公益诉讼体系应当是完全可能的。
  (三)体例安排
  如何在《民事诉讼法》的体例上对民事公益诉讼进行规定,这是环境民事公益诉讼制度创新首先要解决的问题。笔者认为,应采取总则规定与专章规定相结合的方法。即在总则中对民事公益诉讼作出概括性规定,在特别程序中用专章对其具体制度予以规定。这是因为,民事公益诉讼与普通诉讼在程序上存在很多差异,只有如此才能最大限度的协调好民事公益诉讼与普通诉讼的关系,使两者在同一部法典中达到完美契合。
  四、我国环境民事公益诉讼的制度创新
  环境民事公益诉讼制度的建立,是对传统民事诉讼制度的突破与创新。我们认为,这一制度的创新既要顺应国际环境保护的新趋势,有利于环境保护、可持续发展及建设和谐社会目标的实现,又要立足于中国的现实国情,循序渐进;既要保证法律的相对稳定性和安全性又要兼顾一定的灵活性和前瞻性。为此,构建环境公益诉讼制度应特别注意以下原则:①有利于保障公民环境权和环境公共利益;②有利于调动公众的广泛参与,促进政治民主化进程;③有利于诉讼法律制度的完善和环境立法目的的实现;④现实司法资源对制度的可支撑性。[9]在上述原则的指导下,通过制度创新,建立切实可行的环境民事公益诉讼制度。
  (一)管辖
  我们认为,环境民事公益诉讼的一审案件应明确由中级以上人民法院管辖。一方面,环境民事公益诉讼以维护环境公共利益而提起,涉及面广,影响较大;另一方面,中级以上人民法院相对于基层人民法院而言,案件数量压力较小,人员学历素质及审判水平较高,更能符合解决环境民事公益诉讼的要求。有部分学者提出学习西方某些发达国家,专门设立环境法庭,审理环境诉讼案件。[10]能够成立专门的环境法庭固然不错,但是该方案成本过高,在中国并不太具可行性。
  (二)原告资格
  关于环境民事公益诉讼的原告资格,各国有不同的规定,这是环境民事公益诉讼制度最关键的一个问题,因而也是我国学术界历来讨论的热点问题,时至今日,也没有得出一个可作为通说的结论。总的来说,讨论基本围绕着三类主体来进行:特定国家机关、社会团体、公民。其中特定国家机关又分为检察机关和特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。这三类或日四类主体如何取舍成为民事公益诉讼设计的焦点问题。我们认为,应承认以下四类主体的民事公益诉讼原告资格:
  1.检察机关。世界各国普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。无论是在大陆法系国家还是英美法系国家,检察机关都作为“最高法律秩序和道德的代表者”,以保护公益和维护法律为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。[11]我国现行立法虽未规定检察机关可以提起民事公益诉讼,但一方面,从历史上看,我国立法曾经赋予了检察机关提起或参与民事公益诉讼的权利。[12]另一方面,从现实看,检察机关提起民事公益诉讼在实践中已屡屡尝试,并多有成功案例出现。[13]检察机关是我国的法律监督机关,具有代表国家提起刑事公诉的权力和对民事及行政诉讼活动的监督权。检察机关既有人力和财力的优势,也有较强的诉讼对抗能力,由其提起或参与民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公众利益的保护神的角色。
  2.特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。如前所述,根据我国有关法律规定,特定环境行政机关可以以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份,直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼,由于其并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者,由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。所以,特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关也应具有环境民事公益诉讼原告资格。这种制度设计类似于国外的国家财产托管人制度。如美国《1990年油污法》规定:自然资源损害赔偿由托管人提出,通常总统或者州、印第安部落、外国政府的授权代表应作为其自然资源的托管人,可以代表公众、印第安部落或者外国提出自然资源损害赔偿。总统、每个州的州长、印第安部落的管理组织应任命某个组织或人员作为油污法下的资源托管人。自然资源托管人依法评估在自己托管范围内自然资源损害的情况;代表国家提起索赔;在托管范围内,开展和执行自然资源恢复、复原、替代或者获得等价物的计划。[14]
  特定环境行政机关作为环境民事公益诉讼原告,有很多优势。如行政机关普遍设置,拥有强大的行政权力网络及相应的环境监测和检测设备,从而能全方位监控并迅速做出反应,有利于事故的及时处理,有利于国家得到足够的赔偿,也有利于赔偿费用的充分合理利用等。但在我国现实国情下,也还有很多问题需要解决。如我国环境行政监督管理体制实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制,行政机关在业务范围上大量存在着交叉重叠,从而较难确定由哪一行政机关作为环境民事公益

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