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【期刊名称】 《法学家》
议会参与WTO事务问题初探
【英文标题】 Parliamentary Participation in and Oversight on WTO
【作者】 那力 薛狄【作者单位】 吉林大学
【分类】 国际经济法【中文关键词】 WTO 议会监督 民主 透明度
【英文关键词】 WTO;parliamentary oversight;democracy;transparency
【期刊年份】 2006年【期号】 5
【页码】 146
【摘要】

WTO直接影响到世界上大多数国家及各国人民的生活,这要求增强其透明度和民主,加大议会对WTO事务的参与和监督。对WTO的议会监督传统上指国内议会的监督,用以审查在WTO的谈判和承诺是否符合本国的利益和法律。此外还存在从国际层面通过国际议员会议对WTO事务展开监督和施加影响的第二种方式。有观点认为现有的这两种方式不足以对WTO展开有效的监督,需要在WTO框架内建立起多边议会监督机制。是否建立以及建立什么样的WTO议会机制,其根本判断价值和标准应该是能增强发展中国家对WTO事务和决策的参与,而不应该加剧不平衡,进一步向发达国家倾斜。在WTO框架下的多边议会监督机制的讨论刚刚开始,主要是组织形式和程序方面的问题,包括议会是否应是咨询性的,主要进行信息公布和交换,与国内议会的关系,与WTO秘书处的关系等观点和问题。在议会的监督作用等问题上已有共识。

【英文摘要】

WTO has influenced most countries in the world and peoples’life,therefore more democracy and transparency are required.The parliamentary participation and oversight to WTO traditionally means those on national level,to monitor whether negotiations and commitments meet national interests and laws.There occurred anther way of parliamentary participation and oversight to WTO,that is,from domestic parliament member’s international conference.However,points are made that these two ways to oversight WTO are not good enough,.a new multi-parliamentary oversight within WTO should be set.Favor and facilitate developing countries’participation to WTO affairs and decision-making should be its fundamental evaluation,instead of favoring developed countries in present regime.As for its institutional and procedural issues,opinions such as being consultative instead of legislative,disclosing and exchanging information being its main function,relationships between domestic and WTO.’s parliaments,and with WTO secretariat are raised.Also consensus has been made in issues such as oversight role of parliaments.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109530    
  在全球化时代,WTO在国际贸易和经济体制中发挥着不可替代的核心作用。随着各种全球性问题的产生和全球性危机的爆发,WTO也受到了来自各个方面的挑战。其中一个重要方面是对其透明度和民主性的挑战。WTO的顺利运转需要有成员方国内民众对于WTO民主性方面的信心。某些观点认为,真正能够代表市民社会利益的主体不是具有个别价值取向的NGO,而是经过市民社会普遍选举产生的议会。因此,由议会来代表市民社会监督WTO事务及其政策制定是合理的和可行的。
  由议会监督WTO事务从传统上指在各国国内议会通过行使立法权来监督政府在WTO中的各项承诺和义务是否符合本国民众的利益。随着WTO事务越来越引起各国和国际市民社会的普遍重视,在国际层面出现了通过议会联盟(IPU)、联邦议会协会(CPA)和欧洲议会等国际议会实体,[1]在WTO部长级会议召开同时主持召开国际议员会议,意图对WTO施加影响,从而提高其民主程度。但很多人提出这种国际议会对WTO的监督力度是不够的。因此,应在WTO框架下建立正式的多边议会监督机制,这引发了对以下各问题的讨论。
  一、议会参与WTO事务的必要性和有限性
  1995年WTO的建立开启了国际贸易经济的一个崭新时代。世界贸易组织同关税与贸易总协定不同,它所处理的事务涉及了更多的领域,其规则深入到了知识产权、服务贸易以及政府采购等和国内事务密切相关的领域。世界贸易组织对像公共健康政策、环境、食品安全以及对自然资源控制这些问题的影响也在加深。而且,WTO还建立了自己的准司法机构——争端解决机制。这些变化使世界贸易组织不仅对各国,而且还对各国人民的生活产生了直接的,很广泛很深远的影响。这是WTO与有史以来所有其他所有国际组织显著的不同。
  正是由于WTO强大的影响力,不仅各国政府对WTO高度重视,而且各国国民对WTO各项制度也非常关注,同时也引起了政府之外的各国其他公共权力机构(如议会,法院系统)和民间团体对WTO的关注和研究。在WTO建立10周年的报告——《WTO的未来——应对新千年的体制性挑战》第五章中,专门讨论了WTO的透明度以及与民间团体的沟通问题。在其D部分专门讨论议会对WTO事务的参与问题。可见,议会对于提高WTO的民主程度和透明度的作用和影响,已经受到关注。
  WTO已经成为国际贸易和经济全球化体制的核心,但WTO要通过各成员方政府进行各项谈判从而对这些成员的国内民众负责。WTO的运作机制是通过代表政府的外交代表,在WTO中和各成员方进行谈判,最终形成WTO的各项协定,进而影响国内民众的利益。WTO因此也受到了来自于各个方面的挑战。随着诸如能源问题、环境生态等问题许多威胁人类的全球性问题的出现,在二十世纪八、九十年代兴起的非政府组织(NGO)是进行挑战的重要力量。他们或是以保护环境为目的,或是以人权为最高目标,这些有不同价值取向和受不同利益驱动的非政府组织要求参与WTO事务,并且对WTO造成了一定的冲击。NGO对WTO制度和事务的影响和议会对WTO事务的参与的根本区别在于,NGO不是由市民社会通过民主选举而产生的组织或机构,它只能够代表某些民众和有不同价值取向的某个团体利益。大多数的NGO,尤其是在环境领域中的NGO,它们往往缺乏透明度和严格的程序及组织规定,它们的行动往往容易走极端,不能全面考虑经济和社会中的不同主体对福利的不同需求,有时会造成一定范围的社会动荡,也在一定程度上影响了国际贸易的正常秩序。[2]
  议会对WTO事务的参与和监督与非政府组织的背景基本是同样的。正因为如此,《WTO的未来》把这两个问题放在同一个主题下(第五章“透明度与民间团体的沟通”)来阐述。但是议会的参与与非政府组织有所不同。从WTO的价值观来看:“很显然,WTO所反映的民主体现在国家层面便是各国的议会。”[3]“合法性是WTO有效发展的核心推动力,而国家层次的议会是确保这种合法性的关键机制”。[4]
  议会是选民通过严格的程序而选出的代表所组成的,议会对选民负责。当代民主政治的核心在于通过选民代表来控制政府的行为,使其对市民社会负起责任,这也是政府存在的合法性依据。WTO前总干事穆尔也认为议员才是市民社会的正式的合法代表,只有他们才能对国内民众负起责任来。[5]
  通过议会监督可以控制国内政府谈判的过程和谈判的结果。WTO的规则是通过在成员方之间进行谈判而形成的条约所构成的体系。但是,这些规则必须得到成员国内议会的批准,因此,各国国内议会对于本国参与’WTO事务有立法上的作用。议员们通过对贸易政策的批准,一方面行使手中的立法权,另一方面对政府进行监督和审查。议会有责任对政府在WTO中的活动进行事先,过程中和事后的监督。这在一定程度上也提高了WTO的民主性和透明度。
  而且,在现实中确实存在各国议会对WTO事务以及本国政府在WTO中的立场和活动了解不够,知之不多的情况;存在着政府和行政部门脱离议会的监督和授权,在WTO事务中越权行使权力进行谈判,缔约和承诺,通过议会的立法权利的侵害造成对人民的侵害。这个问题在报告中也被提及:“有些情况受到质疑,行政部门谈判立场方面并没有从国家议会获得足够的授权。”[6]
  总而言之,WTO权力和职能的巨大转变,以及国际社会和各国以及各国人民对这种转变所带来的巨大影响的关注,都要求在WTO事务中有议会的参与。对WTO来说,这是一个提高其透明度和民主化程度的问题;对各成员方及国内民众来说,有多方面的含义,包括政府在WTO的谈判和签约是否合法,国内议会与政府外交活动的关系等问题,还包括民众的知情权。参与决策权等民主权利是否得到尊重和得以实现的问题。特别是当WTO的决策不再是与普通老百姓无关的,在遥远的地方决定的高深莫测,与己无关的事情,而是与千家万户的生活和生计息息相关,民众的知情与参与就更加重要。而议员和议会正是代表群众行使这些权利的现成机构。因此,议会参与WTO事务,是新形势下顺理成章的事。而且,实际上议会正在更多地介入WTO的事务。[7]特别是建立WTO议会大会的动议已经正式提出。[8]
  但是,各国对于WTO的议会参与问题的立场差异很大。“目前,在许多政治体制中,关于WTO是否应该具备议会性质的问题引起了争论。”[9]“通过在WTO下成立议会大会以保证议会在更大程度上参与的观点并未获得足够的支持……在发展中国家中引起了大规模的抵制,在一些发达国家也是如此。”[10]可见,这是一个非常复杂而深刻的问题,它的很多方面都需要我们深入了解和研究。我不休息我还能学
  面对这种情况,现实的选择,可行的做法,以及WTO对此的态度都是:一,WTO成员方政府应在本国的议会体制下增强透明度;二,应该鼓励国内议会更多地参与WTO事务,从而能将谈判和决策与公众利益更有效地联系起来。[11]
  二、国内和国际层面对WTO的现有议会监督机制
  议会对WTO事务的参与目前表现最突出的是议会的监督问题。
  对WTO的议会监督传统上指国内层面的议会监督,WTO的每个成员方都可以安排议会监督,用以审查在WTO磋商和谈判过程中的每项承诺和接受的义务是否符合本国的宪法要求。几乎所有的美国议会成员以及贸易事务专员都支持通过这种传统方式对WTO进行监督。[12]本文以美国国内的WTO议会监督制度为例,来说明这种国内议会监督机制。
  在美国宪法下,议会掌握着决定贸易政策的主要权力。议会通过立法来授予行政部门相应的贸易权。这开始于1974.年的美国贸易法案,美国政府定期被授予“贸易促进权”来参加GATI、WTO、双边以及区域的贸易谈判。[13]议会制定相应的法令,允许行政部门签署关于关税减让的具有约束力的条约,而无需议会的进一步授权。这种情况发生在1947年GATT第一次关税减让时期。但是,到了WTO时期情况有所变化。在签订《世界贸易组织协定》和北美自由贸易协定以及现在的许多双边贸易协定时,都要通过特别程序得到议会的特别授权。
  参议院和众议院都设有贸易事务委员会。由于现在共和党的成员在两院中占有多数席位,因此,现阶段这些贸易委员会的主席都是由共和党人士担任。1974年的贸易法案授权两院中相关委员会的成员成为关于贸易政策和谈判的官方顾问。与此同时,议会创建了美国贸易代表办公室(USTR),负责WTO相关事务,这样做的目的是为了将权力从那些不以出口为目的行政机构转移到维护私人商业利益的部门中。这种将权力转移给USTR的作法使USTR在商业事务的行为或不行为时,都要得到议会相关委员会的认可。如果议会不满意USTR的政策,就可通过立法迫使USTR采取行动,或者维持或撤回贸易谈判权以阻止条约的签署。[14]议会还授权布什政府“贸易促进权”,增加了议会监督组织(COG)这一新的贸易审查制度,[15]COG和USTR协同工作。除了以上议会本身制度上对WTO贸易谈判的监督以外,议会成员还可以作为美国的代表出席WTO部长级会议。议会代表通过参与谈判可以得到详细的简报以及谈判文本。
  美国通过USTR和议会代表来控制和审查美国在WTO谈判中的各项承诺和义务。不论是USTR还是议会代表,都是通过民主选举而产生的选民的代表。因此,这在很大程度上有效地实现了民众对WTO的国内民主监督。这就是前文提到的传统意义上的对WTO的国内议会监督机制。美国国会在授权和批准贸易谈判及其成果方面有相当大的权力,不论与欧洲议会相比,还是与欧盟各成员国的议会相比,权力都大得多。美国之所以坚持使用传统方法,反对在WTO中召开议员大会,与此种情况大有关系。
  随着各国议员会议的召开及有关国际组织的产生,出现了一种在国际层面上,由来自不同国家的议员组成相关的国际实体,通过和WTO的沟通往来,以及和国内政府的协调,在国际层面上对WTO施加影响和压力。这是现有的议会对WTO监督的另外一种形式。
  在1999年WTO西雅图部长级会议召开前,WTO和GATT还没有注意到各国议员的活动。自从西雅图部长级会议开始,议员们开始就WTO事务召开各国议员会议,WTO总干事办公室也开始对此予以关注。欧洲议会出席西雅图部长级会议的成员提出“建立一个和WTO联系的议员大会”的建议,被出席这次部长级会议的议员代表以全票通过。[16]但是,众多的WTO成员方政府并不支持建立WTO议会大会。部分政府同意在WTO框架下建立一个非正式的议会机制。[17]即便这样,议员会议仍然在WTO第五次、第六次部长级会议期间召开。
  欧洲议员是议员会议的积极倡导者。许多会议的召开得益于欧盟的帮助,包括资助来自于ACP国家(主要是和欧盟有贸易优惠协定的非洲、加勒比海和太平洋地区国家)的代表来参加议员会议。欧洲议会已经形成了相应的制度来选举欧洲议员出席WTO部长级会议。前欧盟贸易委员拉米(现任WTO总干事)就支持欧洲议会促使在WTO框架内增加新的议会机制。[18]
  值得一提的还有议会联盟,它对在WTO框架下建立议会机制也起到了促进的作用。[19]议会联盟(IPU)是主权国家议会的国际组织,它成立于1889年。该联盟的主要作用是在议员间展开广泛的对话、为了和平和合作而开展工作,以建立最为广泛的民主制度为己任。[20]2001年6月,议会联盟在日内瓦组织了一次议员会议,但当时并未跟欧洲议会建立正式的联系。WTO总干事穆尔在会上发言,支持召开关于国际贸易事务的议员会议。欧洲议会和议会联盟在2001年11月的WTO第四次部长级会议时开始协同工作,召开议员会议。出席会议的议员通过了一项宣言,要求各国议会要和WTO建立紧密的联系。他们决定建立一个多哈回合之后的指导委员会来筹备将来的关于贸易政策的议员会议。
  2003年2月,欧洲议会和议会联盟在日内瓦召开了议员会议,来自于75个国家议会的500名代表出席了这次会议。议员们再次通过了宣言,要求WTO建立议会机制。
  在2003年9月,WTO部长级会议在墨西哥坎昆举行的同时,欧洲议会和议会联盟再一次联合组织召开议员会议,这次会议将焦点集中在了WTO谈判的实质问题上和对坎昆会议的评估上。众多议员第一次作为WTO成员方的官方代表出席这次议员会议。当时的WTO总干事素帕猜、欧盟贸易委员拉米、墨西哥外事部长和部长级会议的主席Luis Derbez在会上作了演讲。[21]
  在最近召开的WTO香港第六次部长级会议的同时,由欧洲议会和议会联盟组织召开了议员会议,并且在2005年12月15日通过了最终宣言。宣言一共有25个条款,囊括了香港部长级会议的所有议题,并在宣言的最后强烈建议世界贸易组织将“通过议会和WTO紧密的联系来提高世界贸易组织的透明度”写入香港会议的最终宣言。[22]
  以上是当前国际层面上对WTO事务进行议

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