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【期刊名称】 《法学家》
论人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据
【英文标题】 On the Jurisdiction and Benchmark of Renminbi Exchange Rate
【作者】 韩龙【作者单位】 苏州大学
【分类】 银行法
【中文关键词】 IMF WTO 人民币汇率 管辖归属 衡量依据
【英文关键词】 IMF;WTO;relation;Renminbi exchange rate;jurisdiction;benchmark
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 106
【摘要】

西方在人民币汇率问题上的核心意图在于舍IMF而取WTO的争端解决机制,因此,需要廓清IMF与WTO的关系以确定人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据。合理界定二者的关系需要区分外汇措施和汇率安排。由于外汇措施与贸易措施具有交叉重叠的效果,IMF以技术方法界定外汇措施,WTO在外汇措施是否与IMF条款一致的问题上对IMF的管辖权给予充分的吸收。但是,汇率安排属于IMF专属管辖,WTO的有关规定与此无涉。西方对人民币汇率的指控属于汇率安排问题,应由IMF依其协定第4条进行监督,而不应由WTO争端解决机制解决。

【英文摘要】

The core intention of the West on Renminbi exchange issue is to forsake IMF and adopt WTO dispute mechanism,thus there is the need to delineate the relation between IMF and WTO to establish the jurisdiction and benchmark for Renminbi exchange rate obligations.Distinction should be made between exchange rate arrangement and exchange measures for such reasonable delineation.Because exchange measures and trade measures have overlapped effect,IMF defines exchange measures using technical approach,WTO considerably corporates IMF jurisdiction on the issue of consistence of exchange measures with IMF provisions.Exchange rate arrangement,however,belongs to the exclusive jurisdiction of IMF,and WTO provisions are not related to it.The accusations by the West against Renminbi fall within the category of exchange rate arrangement,and thus should be decided by IMF according to Article 4 of IMF Agreement,rather than being settled by WTO diSpute settlement mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109506    

第二次世界大战结束后,为避免各国竞相贬值货币或采取以邻为壑的货币及贸易政策,防止战后各国国际收支出现重大失衡,国际社会建立了国际货币基金组织(以下简称IMF),国际货币基金协定(以下简称IMF协定)也成为当今国际货币法的支柱。几十年过去了,当初的国际货币制度发生了不小的变化,但无论是过去的布雷顿森林体系,还是当今的牙买加体系,都对一国汇率安排规定了定的义务。人民币汇率安排是否符合这些义务要求,近年来一直为西方所诟病。然而,与对待其它异议一样,对人民币汇率义务的任何异议都需要以相关规定为衡量依据,合理确定管辖权的归属。

一、西方对人民币汇率的主要指控

近年来,随着我国经济崛起,中国产品在国际市场所具有的强大竞争力使西方把目光集中到人民市汇率问题上。概括起来,西方对人民币汇率的指控主要有两个方面:第一,所谓中国人民币汇率排构成汇率操纵,给予了中国出口产品以不公平的竞争优势和影响了国际收支平衡的调整,违反了IMF协定第4条不得操纵汇率的规定。第二,所谓中国通过维护低估的人民币汇率构成对中国出口产品的出口补贴,从而违反了世贸组织补贴与反补贴措施协议和关贸总协定第15条的规定。

根据这些指控,西方对人民币汇率采取的行动大体上通过两个渠道进行:一是国内渠道,一是多边渠道,但二者存在着密切的联系。国内渠道所具有的共同的特点是:不管具体依据如何,都是试图单方面地通过国内法的办法解决人民币汇率的问题。而多边渠道主要是试图借助多边机制所提供的救济途径,依据有关国际义务的规定寻求解决。

从国内渠道来看,以美国为例,2003年9月,美国“健全美元联盟”(Sound Dollar Coalition),尤其是全美制造商协会,针对人民币汇率提出拟采取3项法律行动。一是向美国国际贸易委员会指控中国操纵人民币汇率获得不公平的竞争优势,违反美国1974年贸易法的301条款,要求对中国实行制裁。二是在该协会的游说下,美国参议院的一些议员于2003年9月5日提交一项法案,根据GATT1994第21条关于允许WTO的成员方采取必要措施保护其重要的安全利益的规定,认为保护美国的制造业对美国的利益是至关重要的,拟对来自于中国的进口产品征收27.5%的反补贴税。三是启动中国加入WTO议定书中所规定的保障机制,对来自于中国的产品进行限制。[1]

从多边渠道来看,中国货币联盟(China Currency Coalition)、全美制造商协会及美国的工会组织等一直向美国政府施压,要求美国政府在多边场合对人民币汇率施压。2004年9月,美国民主党部分国会议员向布什总统发出一项请求,要求美国就中国在人民币汇率问题上违背WTO协定向WTO提出申诉。[2]

无论是国内渠道,还是国际渠道的行动,主要依据是国际法,而指控的重心和意图在于通过指责人民币汇率受到操纵被低估从而为中国的出口提供了补贴,试图用WTO争端解决机制来取代IMF、解决人民币汇率问题,同时欲借助IMF、协定的有关规定使IMF、做出不利于中国的认定结论,最终由WTO裁决。西方舍IMF、而取WTO争端解决机制,原因就在于IMF执行措施的力度远没有WTO的争端解决机制强硬。IMF从成立伊始就采取尽量减少使用救济措施的政策。虽然IMF依其协定,可以强制性地要求不遵守IMF规则的成员退出IMF,但IMF从来没有驱逐过任何一个成员。因此,依靠IMF、来对人民币汇率施压会收效甚微。

在这种情况下,衡量人民币汇率在国际法上的正当性需要研究解决IMF、与WTO在人民币汇率问题上的管辖权,之后再根据具体情形和需要,对IMF协定或/和WTO的相关协议进行分析,考察人民币汇率是否违反了相关的国际义务,最后得出结论。而界定IMF与WTO之间的关系构成合理确定人民币汇率义务管辖归属和衡量依据的前提,因此,意义十分重大。由于篇幅所限,本文限于对这一问题的探讨。需要特别指出的是,国内外学者在涉及IMF、与WTO关系时或明确、或隐含地指向GATF第15条的规定,认为这是界定二者关系的基础和依据。这是错误的。事实上,界定IMF与WTO的关系,有两类不同的政策措施需要进行区分:外汇措施和汇率安排。前者是指一国是否存在将当地货币兑换成另一国货币用以进行国际支付的限制,后者是指一国确定以外币所体现的本币价值的机制和方法。

二、IMF与WTO在外汇措施问题上的关系

第二次世界大战以来所形成的国际经济格局一直是,IMF负责国际货币事务,而WTO及其前身GATT负责国际贸易事务。然而,在国际贸易中,货物和服务的跨国转移通常伴随着资金的跨国流动。由于这一原因,贸易目的既可以通过采取数量限制等贸易措施来达到,也可以通过采取限制外汇获得的措施来实现;同样,实现货币的目的可以采取外汇措施,也可以采取贸易措施。在这种情况下,如果对IMF、和WTO的关系缺乏合理的界定,二者为实现各自的职能都可能根据各国措施所产生的效果扩充各自的管辖范围,从而导致管辖权的重叠,使同属两个组织的国家面临可能发生的相互矛盾的裁定。因此,廓清IMF、与WTO的关系首先需要辨别什么是外汇措施,什么是贸易措施。

(一)IMF、与WTO在外汇措施界定问题上的关系

引发对外汇措施界定的一个突出原因在于GATT规定的国际收支平衡例外,据此一国基于国际收支平衡的原因可以对贸易采取限制措施。然而,这类措施可以被认为是超出了外汇措施的范围,但却会对外汇平衡产生影响。此类能够产生国际收支平衡共振的措施,是否应当被看作是外汇措施,从而由IMF取得管辖?还是仍然作为贸易措施而由WTO管辖?或者既作为外汇措施,也作为贸易措施,但在IMF、和WTO对于国际收支平衡具有不同职能的情况下,同为两个组织的成员如何履行可能出现的不一致的裁定呢?

IMF与GATT在长期实践磨合中形成了彼此的管辖范围,二者将分工建立在有关政府措施的技术性质的基础上,而不是基于这些措施对国际贸易和金融的影响上。[3]IMF在确定一项措施是否构成IMF协定第8条第2款项下的外汇限制时采用技术方法,即考察该措施是否涉及政府对外汇取得和使用的直接限制。[4]技术方法中的一个关键因素是“直接”,即如果政府采取的措施直接影响了外汇的取得和使用,IMF具有对该措施的管辖权。反之,如果政府措施隐含地限制了外汇的使用,尽管该措施对外汇具有影响,IMF、也不具有管辖权。也就县说,在外汇措施与贸易措施的区分问题上,如果一项措施直接影响到了外汇的取得和使用,就构成汇措施,由IMF遵循技术方法管辖。如果一项措施属于是对货物和服务的限制则构成贸易措施,由过去的GATT和当今的WTO来处理。这样一来,绍常项目下的基础交易作为贸易措施来对待,不应被看作是IMF管辖的外汇限制措施。

IMF和WTO基于外汇措施的界定而确定的分工为双方进行有效的合作提供了基础。有了这个基础,IMF和WTO就可以在GATT第12条和第18条所规定的国际收支例外问题上理顺彼此的关系。[5]虽然WTO成员方援引国际收支例外而采取贸易限制措施是否正当,贸易限制措施是否确实基于国际收支平衡的原因和目的,取决于对有关成员方潜在经济状况和国际收支平衡问题的事实认定和有关结论,但是,依国际收支平衡例外而采取的贸易限制措施属于贸易措施,应由WTO管辖,而该措施所依据的国际收支平衡状况则属于IMF的统辖范围。进而言之,一成员能否有效地实施贸易数量限制取决于其货币储备的真实状态,或者说一成员方之所以有权实施数量限制,主要是因为该成员方存在货币或支付问题。实际上,如果不对成员方货币储备状况做出事先评判,而要决定该成员方能否实施数量限制是难以想象的。而成员方货币储备状况只能由IMF做出评判。[6]因此,GATT第15条第2款要求WTO在涉及国际收支平衡问题的磋商中须接受IMF提供的一切统计和其它事实的调查结果。

WTO与IMF作为两个国际组织,彼此间进行合作的法律依据在于各自的规定和双方所达成的协议。IMF协定订立在GATT之前,没有就其与GATT和WTO的关系问题做出规定,但是,IMF协定第10条规定:“IMF应在本协定条文范围内,与一般的国际组织和在有关领域内负有专门责任的公共国际组织进行合作”。这一一般性的授权规定为IMF与WTO进行合作提供了基础。

从WTO方面来看,马拉喀什建立世界贸易组织的协定第3条规定,为实现全球经济决策的更大一致性,WTO应与IMF等机构进行适当合作。GATF第15条体现了WTO与IMF进行磋商的原则。该条第1款要求’WTO应谋求与IMF合作,以便在IMF所主管的外汇问题和WTO所主管的贸易措施方面,双方可以执行一个协调的政策。第2款进一步要求WTO就有关货币储备、国际收支或外汇安排的问题与IMF进行充分的磋商,并应当接受IMF提供的一切统计或其他调查结果。“应当”(shall)和“充分磋商”等措辞的使用及其所具有的明确含义,确立了WTO在货币储备、国际收支或外汇安排等具体问题上与IMF进行磋商的义务,表明磋商是强制性的。GAIT第15条的这些规定奠定了当今IMF与WTO关系的基石。乌拉圭回合所达成的“关于WTO与IMF关系的声明”规定,在货物贸易的领域里,GATT1947缔约方全体与IMF的关系的规定作为IMF与WTO的关系的依据。这一声明的要点就在于确认了IMF与GATT的原有关系为WTO所继受,第15条所确立的关系延伸适用于附件1A所包含的其它货物贸易协定。

然而,仅靠WTO的规定是不能强制IMF对WTO的磋商请求做出答复的。追溯历史,IMF同意承担此项义务是通过1947年的一个换文,据此当GATT缔约方全体提出磋商请求时IMF给予答复。长期以来,许多磋商据此展开,并从中育化出有关通例。1996年IMF与WTO所达成的合作协议已经取代换文,构成IMF答复义务的新的法源。合作协议第4节规定:“IMF同意参加WTO收支平衡限制委员会所提出的有关WTO成员方为保障收支平衡而采取的措施的磋商。对于此类磋商,IMF参与的现存程序应继续并可以做适当调整……”。

(二)IMF与WTO在与IMF条款相符的外汇措施问题上的关系

由于根据GATT所规定的国际收支平衡例外而采取的贸易限制措施属于WTO所管辖的贸易措施的范畴,有关贸易限制措施所取决的国际收支平衡状况属于IMF的辖域,在这种情况下,IMF只对WTO提供有关统计和其它事实的调查结果供WTO做出裁决,因此,在国际收支平衡问题上,只需划分贸易限制措施与外汇限制措施的界限,就可以确定WTO与IMF分工与合作的界限。然而,如果一国采取的是外汇措施而不是贸易措施,但同时对贸易产生了影响,在这种情况下仅有以上界定是无法理清IMF与WTO二者之间关系的。由于货币措施与贸易措施具有交叉重叠的效果,如果一国采取的措施仅由于是外汇措施就可以逃避WTO对贸易的约束的话,那么,贸易自由化的目标就难以实现。同时,IMF成立的宗旨之一就是为国际贸易的扩大与平衡发展提供便利,IMF协定也禁止各会员国在经常项目下对国际支付的限制。因此,在一国采取对贸易具有影响的外汇措施时,GATT进一步要求WTO成员方所采取的外汇措施必须是与IMF协定条款相一致的外汇措施。不过,在这种情况下,有关外汇措施是否与IMF协定条款一致,GATT第15条第2款要求WTO接受IMF的判定。此外,IMF与WTO合作协议的第8节也规定:“……IMF对于其管辖范围内的外汇措施是否符合IMF协定,应以书面形式通知WTO的有关机构(包括争端解决专家组)”。[7]

与因国际收支平衡而采取的贸易限制措施的情形不同,IMF对于有关外汇措施是否符合IMF协定而做出的决定构成法律裁决。原因就在于:根据双方的前述分工,直接影响外汇的取得和使用的外汇措施或外汇行动由IMF管辖和做出裁决,可以有效地避免对于同属于IMF和WTO的成员做出不一致的裁决。GATF第15条第9款规定GATT不妨碍成员方实施与IMF协定条款相符的外汇管制或外汇限制。因此,在WTO遇到这类问题时,应当与IMF磋商,在IMF认为该措施构成外汇措施并与IMF协定相一致时,WTO不得以外汇措施所产生的贸易效果为由,裁定成员方违反WTO的义务,也不得对其实行制裁。在这种情况下,辨别有关措施与IMF协定条款相符的标准,能够为廓清IMF与WTO之间的界线提供一个有用的基准。

IMF对外汇限制措施的规定主要体现在IMF协定的第8条中,该条第2款禁止各成员国未经IMF批准或第14条豁免实施外汇限制,因此,衡量有关措施是否与IMF协定条款相符应当考察IMF第8条第2款的要求。

1.外汇限制

根据IMF协定第8条第2款(a)项的规定,IMF的成员未经IMF的批准不得对经常项目的国际交易实施支付和转移限制。这一规定构成IMF成员的一项重要义务,是衡量有关措施是否与IMF的规定相一致的重要依据。据此,外汇限制措施除非经由IMF批准或按照第14条所规定的过渡办法得以维持,否则,则违背IMF协定项下的义务。从辨别与IMF相一致的措施的角度审视,第8条第2款(a)项主要有以下方面需要注意:第一,该项所规定的国际支付和转移指的是对外支付,即资金的外流,如对进口货物或服务的支付。尽管出口收汇也构成经常项目的国际交易,但


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