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【期刊名称】 《法学家》
WTO体制下金融服务贸易目标与监管目标的冲突与协调
【英文标题】 Conflict and Harmonization of the Aim of Trade in Financial Services and the one of Financial Supervision under WTO System
【作者】 温树英【作者单位】 山西大学
【分类】 国际金融法
【中文关键词】 WTO 金融服务贸易目标 金融监管目标 协调
【英文关键词】 WTO;the aim of trade in financial services;the aim of financial supervision;harmonization
【期刊年份】 2006年【期号】 5
【页码】 154
【摘要】

金融服务贸易目标与金融监管目标的冲突主要表现在:金融服务贸易最严重的壁垒就是不断变化的、重叠的审慎性或保护性管制;各国金融监管法律制度的不同本身就是金融服务贸易的潜在壁垒;金融服务贸易自由化可能导致管制竞争和“管制融化”的风险。自由贸易体制下审慎监管措施的合法性与独立性、金融服务贸易自由化对金融监管的双重要求,是金融服务贸易目标与监管目标产生冲突的主要原因。贸易目标与管制目标的固有冲突在WTO体制下更为突出。但在协调两者的冲突方面,WTO的现有规则只能起到一些有限的作用。作者认为,最低限度的协成员国的监管规则是目前解决贸易目标与监管目标冲突的有效方法。

【英文摘要】

The conflict between the aim of trade in financial services and the aim of financial supervision is showed in the following aspects:first,prudential,or protective rules and regulations,always changeable and overlapping,is the most severe barrier against the trade in financial services;second,different financial supervisory systems in different countries constitute underlying barrier;third,liberalization of trade in financial services may cause the risk of regulation competition and regulation melt.The legality and independence of prudential regulatory measures under the background of free-trade system,and the double demands of liberalization of trade in financial services on financial supervision are main causes resulting in the conflict.Unfortunately,present rules under WTO system can only exert some limited effects,so the inherent conflict shows more sharply between the aim of trade in financial services and the one of financial supervision.The author holds that to harmonize minimally regulatory rules and regulations in the WTO members is an effcient way to settle the conflict.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109514    

金融服务贸易自由化客观上要求放松对金融业的某些管制,充分的金融监管却是维护一国金融体系的安全所必需的。因此,金融服务贸易自由化所要求的放松管制与维护金融安全所必需的审慎监管之间必然存在某种程度的冲突和矛盾。金融服务贸易目标与监管目标的固有冲突在自由贸易体制下更为突出。正确协调两者的冲突,是多边贸易体制下维护金融体系安全与发展金融服务贸易所必需研究的问题。

一、金融服务贸易目标和监管目标冲突的具体表现

金融监管的目标包括维护金融体系的安全与稳定,保护存款人、投资者和其它社会公众的利益,促进金融体系公平、有效竞争,提高金融体系效率等诸多目标。并且,由于各国和各地区经济发展水平的不同、历史文化背景的差异,不同国家金融监管的目标有所不同,即使是同一国家的不同历史时期也表现出较大的差异。[1]但总的来看,它仅关注于监管目标的实现,而不关注于金融服务的自由贸易和公平竞争,尽管自由贸易和公平竞争对实现管制目标的能力有积极或消极影响。与此相反,金融服务贸易则有明确的贸易动机,它以推进金融服务的自由贸易、促进金融业效率的提高为惟一目标。两者的冲突具体体现在:

首先,金融服务贸易最严重的壁垒就是不断变化的、重叠的审慎性或保护性管制。[2]

金融服务的自由贸易客观上要求在某种程度上放松对外资金融机构的市场准入管制,而市场准入监管却是完善的金融监管体系的重要组成部分之一。如阻止外国金融机构提供某种类型的金融服务,从监管角度来讲,是担心外国金融机构的进入影响金融安全;但对那些从事贸易的人而言,却认为它具有明确的贸易动机,目的是阻碍外国金融机构的进入,从而减少竞争。很明显,贸易目标和监管目标之间产生了严重的冲突。避免这种冲突的方法就是要在必需的金融监管和不合理的贸易限制之间进行正确区分。如果一项措施是出于合法的监管目的,也是为达到这一目的所必需的,就应予以维持;否则,就是对金融服务贸易的不合理的贸易限制,应予以消除。

其次,各国金融监管法律制度的不同本身就是金融服务贸易的潜在壁垒。

金融监管法的实质就是为金融机构的活动制订一系列的标准和纪律。这些标准和纪律在不同国家之间有很大的差异,有的国家金融发展水平高,相应地标准也高;有的国家金融发展水平低,体现在金融监管法上也必然是低标准的采纳。这样,如果两个国家同时开放本国的金融服务市场,那些高标准国家的金融机构可以畅通无阻地进入低标准国家的金融市场,而那些低标准国家的金融机构由于不符合高标准国家的金融机构监管法则被理所当然地拒之门外。这样,双边开放的结果是一方受益,他方受损,显然有背于国际法中的公平互利原则。WTO虽然认识到金融服务国内管制的差异,但为保护国内金融体系的安全和稳健而允许维持。这样,寻求跨境提供服务或在另一国寻求设立的金融机构将不得不既遵守其母国的要求,也得遵守东道国的要求,这会严重阻碍金融服务的自由贸易。尽管这些管制规则可能服务于重要的目的。

第三,金融服务贸易自由化可能导致管制竞争和“管制融化”的风险。

从审慎监管的角度来说,金融服务贸易自由化,如果不辅之以审慎规则的协调,将导致“管制融化”的进程。[3]从管制的角度分析,管制金融服务贸易的原则可以分为两类:一是东道国原则,二是母国控制原则及相互承认原则。WTO在金融服务贸易方面实际上是东道国原则的采纳,即在管理金融服务提供者方面遵循的是东道国的监管规则。采纳东道国原则的一个后果是管制竞争问题的出现,因为金融服务的提供者倾向从管制标准高的国家移向那些管制标准低的国家。金融服务提供者由于负担的管制成本低而能够提供较高的储蓄利率,能够吸引更多的金融服务消费者,从而增加低标准国家的金融服务贸易量,高标准国家的金融服务贸易量则相应地减少。出于促进经济发展的动机,那些高标准国家纷纷降低本国的监管标准,以吸引更多的外国金融服务的进入。此种管制竞争所导致的不受任何控制的放松管制同样可能损害自由化进程,影响金融市场的统一与稳定。特别是不存在为各成员国同意的最低协调规则的情况下,这种放松管制的竞争可能导致一定的风险。

所以,对任何一个国家而言,都存在金融服务贸易目标与金融监管目标之间的冲突,这种冲突的结果取决于一国在多大程度上为了实现贸易目标而放弃原有的管制权力或牺牲原有的管制目标。同时,也要求金融服务的国际法律规范在某种范围内能够协调一般的贸易原则与现存的管制政策目标。

贸易目标与管制目标的这种固有冲突在自由贸易体制下更为突出。从根本上讲,一国是否开放本国金融服务市场是该国主权范围内的事,其他国家无权干涉。因此,一国可以在本国主权范围内对贸易目标与管制目标进行某种程度的自我协调。但问题就在于WTO在金融服务贸易方面对成员国施加了明确的国际义务,同时对成员国的经济、金融主权与安全予以充分的考虑和尊重,规定各国在金融服务的审慎监管及采取其他管制措施方面的国内自主权。这样,金融服务自由贸易的国际义务与金融监管目标之间的冲突不能在一国权限内进行自我协调,而是要受到其承担的国际义务的约束。

二、金融服务贸易目标与金融监管目标冲突的原因我反正不洗碗,我可以做饭

(一)自由贸易体制下审慎措施的合法性与独立性

考虑到国内监管制度在服务贸易领域中的重要作用,WTO允许成员国在逐步取消金融服务部门的贸易限制并增强竞争的同时,采取审慎措施,此即“审慎例外”。[4]GATS《金融服务附录》第2条第1款规定,不管本协定任何其它条款作何规定,不应阻止一成员国为审慎原因而采取相应措施,包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有托管责任的人而采取的措施,或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施。如果这些措施不符合本协定规定,则它们不应用来逃避该成员在本协定下的承诺或义务。

据此,不管审慎例外是否被认为是国民待遇或市场准入措施的限制,都不必列入成员国的特定承诺表中。就其范围而言,审慎措施可能包括没有列入成员国特定承诺表而在金融服务部门适用的任何限制性措施,只要援引该例外的成员国证明其是出于审慎原因。总的来看,对资本充足率、风险集中限制以及风险管理制度要求、流动性要求、内幕交易禁止、产生利益冲突的交易禁止、董事和经理的合格性测试、信息披露要求构成审慎措施是少有争议的。[5]但对有些措施是否构成审慎措施从而不受GATS的约束却存在很大的争议。

总之,附录对审慎措施既没有明确的解释,也没有列举可能包括的措施,所以一国在采取该措施方面有很大的自主权。并且,该例外与GNTS第14条规定的一般例外相比,并没有要求审慎措施是为达到特定目的所必需的。[6]

(二)金融服务贸易自由化对金融监管的双重要求

金融服务贸易自由化与金融监管并非简单地放松监管与加强监管的关系。放松管制意味着国内管制的减少,自由化意味着市场的开放。随着政府更多的依赖于市场力量,放松管制的努力和自由化的努力是平行发展的,但也不存在本质的原因促使他们这样做。实际上,自由化努力可能产生新的管制需要,而不是减少管制。[7]

一方面,金融服务贸易自由化客观上要求放松对金融活动的管制。这种放松首先体现为放松对外国金融机构的市场准入管制,如放松对外国金融机构的参与限制,允许外国金融机构以任何形式的法人实体开展经营,赋予内外国金融机构在提供金融服务方面以平等的待遇等等。事实上,它还潜在地要求放松对国内金融市场的某些干预,如放松或取消对利率水平的限制、对贷款规模的限制,以增强国内金融机构的竞争力。

另一方面,金融服务贸易自由化有增加金融部门困难的可能性,因而对金融监管提出更高的要求。首先,金融服务贸易自由化的前提是放松对金融服务的某些政府干预。但过度宽松的货币政策会导致银行不加考虑的放贷,鼓励银行冒过度的外汇风险;增加的竞争减少了金融部门的租金和收益,也降低了金融机构在不良业绩中生存的能力。其次,金融服务贸易自由化间接通过对资本流动的影响,从而影响金融稳定。金融服务市场开放的一个自然结果是资本流入的增加,同时也使得资本的反向流出更加容易。当市场信心的丧失引发资本的反向流出时,这些资本的撤回可能会使国内金融机构的状况进一步恶化,反过来扩大不良的宏观经济和管制政策对金融稳定的负面影响。尤其是在发展中国家,金融市场容量有限,这些资本的流出会严重影响其金融甚至是经济稳定。最后,金融服务贸易自由化使得国际金融市场之间的联系更加密切,一体化程度空前提高。金融市场一体化的同时,金融风险也同样一体化了。任何一国缺乏有效的监管,都会危及整个国际金融体系的安全和稳定。

总之,金融服务贸易自由化在引入竞争、给一国带来巨大的经济利益的同时,也对一国的监管能力提出更高的要求。这种要求客观上促使一国金融监管当局适应不断变化的金融形势,适时地修改和完善本国的金融监管法律制度,以确保本国金融体系的安全以及贸易自由化利益的实现。在自由化背景下,尽管金融服务的内容与过去有所不同,但它们的特殊性质以及由此产生的对许可和审慎监管体制的要求并没有改变。当传统的规则与实践在新的市场条件下被认为是过时时,它们不是被简单地抛弃,而是代之以新的规则与实践,将不同的监管概念适用于不同的事实情况。因此,金融服务所要求的放松管制实际上是重新管制的问题。

三、WTO对金融服务贸易目标与监管目标的有限协调

作为WTO调整服务贸易的基础性法律,GATS的最终目标既不是对成员国的国内管制制度进行多边协调,也非建立金融服务领域的监管合作,而是通过确保基本原则的实施,以及一国管制权利的行使不构成不必要的服务贸易壁垒,逐步实现服务贸易自由化。总的来看,GATS的某些规定虽然有助于协调贸易目标和管制目标的冲突,但其作用是非常有限的。

(一)国内规则和标准的相互承认

相互承认的方法要求每个国家承认其他成员国的法律、条例和行政规定等同于自己的法律和条例,因此排除利用国内规则的差异而限制市场准入。[8]它在解决由于各国管制制度不同而产生的消极影响方面发挥有效的作用。从长远的观点来看,它在承认各国管制制度存在差异的同时,又可以加强管制方面的合作,通过管制竞争减少管制差异。

GATS意识到相互或单边承认的重要作用,因此第7条明确允许成员国采取承认措施,此种承认可通过协调或其他方式实现。《金融服务附录》对审慎措施的承认也作了明确规定:一成员方在决定应如何使用任何其他成员方有关金融服务的措施时,可承认该国的审慎措施,这种承认可以基于与有关国家的协议或安排通过协调或其他方式实现,或自动给予承认。[9]就承认的基础而言,GATS第7条第5款规定:只要合适,承认应基于多边同意的标准;在适当情况下,各成员应与有关的政府间或非政府组织进行合作,以建立和采用有关承认的共同国际标准和从事有关服务贸易和专业的共同国际标准。

从上述规定来看,在相互承认方面,GATS的一个重要作用在于限制了双边或诸边承认可能对多边贸易体制产生的影响。因为第7条要求成员国尊重非


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