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【期刊名称】 《法学家》
论构建和谐社会中城管执法的作用
【英文标题】 The Role of Urban Management Law Execution in the Constructing of Harmonious Society
【作者】 杨建顺【作者单位】 中国人民大学
【分类】 法理学
【中文关键词】 和谐社会 城管执法 秩序 规则 公民社会 公民意识 手段论 理念论
【英文关键词】 harmonious society;urban management law ution;order;roles;citizens’society;the consciousness of citizens;instrumental theory;ideal theory
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 60
【摘要】

在现代国家,社会生活中的社会活动参与者的社会关联日益多样化,其行为也呈现出逐渐复杂的趋势。城市管理是城市存在和发展的必要条件,城管执法是城市管理的一种具体手段或者途径,对于建构和谐社会、建设宜居城市具有重要的作用和意义。城管执法是一个极具复杂性的领域,它涉及社会生活和生产的各个层面,影响范围广,与公民、法人和其他组织的权利义务有着十分直接且紧密的联系。因此,充分认识建构和谐社会的具体要求,剖析城管行政综合执法改革的成败得失,有利于全面把握城管执法所面临的课题和任务。在此基础上,探讨城管执法的手段论,阐述城管执法的条件装备和程序建构问题,强调参与型行政的发展完善之必要性和重要性,建立城管执法评价体系,才能确保城管执法发挥其应有的制度支持作用。

【英文摘要】

In the modem states,the interrelations between community activity participants ale diversified,and the behaviors of them tend to become complicated.Urban management is the prerequisite of a city’S existence and development,and law ution is the material instrument or approach in urban management.It is of great significance to building a harmonious society and inhabitable cities.As a complex area concerning every aspects of society,urban management law ution has a broad influence and has direct and close relations with the rights and duties of citizens,corporations and other organizations.Thus,it is beneficial to adequately understand the concrete problems and missions facing the urban management law ution if we well realize the detailed requirements of building a harmonious society and analyze the gains and losses in the reform of urban administrative management colligated law ution.Under such a background,we further discuss the instrumental theory of urban management law ution,expatiate the problems of conditions,equipments and procedural setups,emphasize the necessity and essentiality of participatory administration’s development and improvement,and establish the evaluating system of urban management law ution.Then,we can ensure that urban management law ution play its role as systematic support.

【全文】法宝引证码CLI.A.1109509    

无论在哪里,综合——二元论的克服——都是开启新型思维的钥匙,这种新的思维乃是我们正在进入的新时代的特色。“非此即彼”让位于“亦此亦彼”。

——伯尔曼《法律与宗教》

一、构建和谐社会与城管执法的任务

(一)城管执法存在的理由

一个好的城市,应当是一个能够让人面对完整人生的场所。对于生活在城市中的人来说,可以靠着与空间互动的行为和关系,具体化其所在的世界,总结生活的经验,藉此创造对外在世界的解释,也建立对自我认识的解释;对于生活在城市之外的人来说,可以靠着城市的文明,按照科学有序、先进高效、文明宜人的城市管理模式,改造、完善其所在的世界,实现其作为人的价值。城市化是人类走向文明的必然,是人类进步的象征。

在现代国家,社会生活中的社会活动参与者的社会关联日益多样化,其行为也呈现出逐渐复杂的趋势。从城市社会学的角度看,城市不是建筑物的简单堆砌和人的简单集合,而是在空间上和时间上实现社会生活主体及其活动和关系的高度集合和综合。伴随着市场经济的发展,我国的城市化进程也大大加快,取得了举世瞩目的成就。但是,在城市化进程中,我们也面临着诸多困惑,遇到了诸多难题。对于拥有一千四百万人口的北京来说,对于十三亿中国人民的首都北京来说,遵循城市管理的客观规律,适应政治、经济、社会和文化发展需要,建设现代化的宜居城市、首善之区,城管执法具有极其重要和深远的意义。确保城管执法能够按照依法治国、依法行政的要求,切实贯彻和实施城市管理方面的法规范,保障城市生活和经济正常运营、发展,不仅对于整体的执法体制改革具有至关重要的作用,而且也是构建和谐社会的基本前提条件。可以说,城市管理是城市存在和发展的必要条件,城管执法是城市管理的一种具体手段或者途径,对于建构和谐社会、建设宜居城市的作用和意义,是不言而喻的。

(二)城管执法过程中的各种问题

对问题的真正了解和透切分析,是解决问题的起点。

1.构建和谐社会的条件要求。构建社会主义和皆社会,是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。要全面推进和谐社会的建设,就必须按照经济、政治、文化和社会四位一体的建设布局进行扎实的条件整备。

首先,按照科学发展观的要求,推进经济和社会的全面、协调发展。发展不一定意味着和谐,但不发展一定不会和谐,或者说,即使有短暂的“和谐”,最终也会由于“蛋糕”的切割分配难以满足人们不断增长的需求而导致纷争迭起。推进经济和社会的全面、协调发展,是科学发展观的重要内容,也是构建和谐社会的物质基础。

其次,大力推进民主政治,建设法治政府。市民参与,民主决策,依法行政,科学管理,是维护好城市的发展和稳定的基本制度支撑。

再次,在承认价值多元化和利益多样化的基础上,用先进文化构筑全社会的共同理想和价值观。价值的多元化和利益的多样化是现代国家和社会中的客观现象,个体的权益和自由理应得到最大限度的尊重,同时,共同的理想信念、良好的道德规范是实现社会和谐的思想基础。

最后,加强社会建设和管理,培育公民社会和公民意识。要建构和谐社会,就要深入开展调查研究,积极探索和掌握新时期城市社会建设管理的特点和规律,完善社会管理体系和政策法规,建立起新的社会管理格局。同时,要重视公民参与,推进公民参与政治、行政的实践,培育公民社会和公民意识,使得社会和谐成为每个公民的自觉追求。

2.城市化过程中的矛盾与城管执法面临的挑战。对于在政治、经济、文化和人口等方面具备一定规模的城市来说,城市管理意味着诸多复杂因素的统一整合,是对诸多事务的分别处理,包括城市建设的总体布局和综合环境的管理,对水、大气、固体、噪声等污染的治理及对生态资源的保护、恢复和利用等生态环境的建设管理,城市房地产业发展和居民居住条件及环境的建设管理,能源、交通、通讯、供水排水、城市绿化、环境保护、医疗卫生、教育文化和体育生活等方面的公共设施、基础设施的建设管理,等等。在城市的公共管理中,政府承担着重要的角色,城管执法是城市政府及其职能部门的重要职责。

中国政府为落实2002年联合国可持续发展世界首脑会议的精神,由国家发展和改革委员会会同科技部、外交部、教育部、民政部等有关部门于2003年制订的《中国21世纪可持续发展行动纲要》,总结制约我国可持续发展的突出矛盾主要包括:(1)经济快速增长与资源大量消耗、生态破坏之间的矛盾;①(2)经济发展水平的提高与社会发展相对滞后之间的矛盾;②(3)区域之间经济社会发展不平衡的矛盾;③(4)人口众多与资源相对短缺的矛盾;④(5)一些现行政策和法规与实施可持续发展战略的实际需求之间的矛盾;⑤等等。⑥这五大矛盾也普遍存在于城市,反映于城管执法之中。

城管执法是一个极具复杂性的领域,它涉及社会生活和生产的各个层面,影响范围广,与公民、法人和其他组织的权利义务有着十分直接且紧密的联系。长期以来,我国城管执法领域一直面临着诸多矛盾:一方面是执法部门林立、职责不清、职权交叉重合,多头执法、多层执法、重复执法,庞大的政府规模和僵硬的官僚体制越来越难以适应瞬息万变的信息化社会,加之城管执法人员往往难以转变观念,欠缺服务行政意识,难免粗暴、野蛮执法的情形发生,社会公众对传统官僚体制的低效率、高成本以及官僚作风普遍感到失望和不满;另一方面是执法缺位、效率低下、服务滞后,加之我们的市民有着我行我素的习惯,在许多情况下还难以适应急速城市化背景下的新秩序、新规则,总是强调客观方面的制约因素,很少考虑主观方面的思想觉悟,甚至对现行秩序、规则存有敌意,使得城管执法工作做起来很费劲,以至于违法、违纪、违反社会公德和公序良俗等混乱现象屡禁不止。这些问题已经严重影响到政府的管理效能和政府在公众心目中的形象。尤其是伴随着市场经济的不断发展,流动人口的大量出现,农民工大量涌向城市,给城市管理提出了新的课题,城管执法面临着新的挑战。[7]会让它误以为那是爱情

(三)城管行政综合执法的改革应对

为了解决城市管理领域“大盖帽满天飞”而又执法乏力的弊端,各城市纷纷开始对城市管理行政执法体制进行变革。

1.联合执法及其特征。最先采取的解决办法是一种简单实用的方法——联合执法,即对城市管理某方面问题进行集中治理时,将数个行政机关的部分管理力量抽调到一起,统一行动,集中查处。从初期的大规模联合、全面突击,到后期的所谓综合整治、重点整治,联合执法的重要特点是形式上的松散联合,临时性的突击整顿管理,方式上是以群众运动式为主。[8]由于参与联合执法的各行政执法机关依据各自不同的法律依据,对相同的执法对象进行行政执法,各执法机关的执法职责是互相独立的,行政执法决定须由参与联合执法的各行政执法机关依法单独作出,而不能以参与联合执法的各机关以共同名义对外作出,因而,从本质上说,联合执法不是一种独立的执法种类,而是单独执法的一种特殊形式。[9]各行政执法机关对各自的执法行为和执法决定独立承担责任。

联合执法的形式并没有从根本上改变城市管理领域执法权分散和职权重合交叉的状态。相反,这种临时性和运动式的执法方式由于无法维持经常化的管理,“极易产生短期行为,导致整治一回潮一再整治一再回潮的恶性循环。”[10]所谓“七八个大盖帽管不住一个小草帽”,讥讽的就是这种突击式执法,它既体现了人们对联合执法的反感,也充分反映出联合执法的困境和尴尬。联合执法和集中整顿的缺陷颇多,无法应对复杂的城市管理现状,城市管理行政执法体制改革必须另辟蹊径。

2.相对集中行政处罚权模式的形成。1996年的《行政处罚法》为行政执法体制改革提供了新的契机,该法第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律形式确认相对集中行政处罚权制度,也行政综合执法改革提供了法律依据。

1997年,北京市宣武区经国务院批准在全国首次实行城市管理相对集中行政处罚权的改革试点。[11]此后,上海、深圳、广州等大中型城市陆续开始对城市管理行政执法体制进行改革。

2000年,《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(第63号文件)指出:“实行相对集中行政处罚权制度,对于解决行政管理中长期存在的多头执法,职权交叉重复和行政执法机关机构膨胀等问题,提高执法水平和效率,降低行政执法成本,建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制,都有重要意义。”该《通知》要求集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。

2002年,《国务院关于进一步推进相对集中行政外罚权工作的决定》使得相对集中行政处罚权改革工作由试点推行发展为全面推行。根据该《决定》所提出的指导性意见,这些被集中的处罚权包括:市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等全部或者部分行政处罚权。当然,各个城市在推进改革的过程中,具体涉及的范围不尽相同。

对于这场轰轰烈烈的行政执法体制改革,理论界和实务界都给予了较高的评价,认为“此项改革在一定程度上解决了城市管理领域多头执法、重复处罚、执法扰民等‘老大难’问题,不仅提高了行政执法的效率,改善了政府的执法形象,而且为深化行政管理模式的改革积累了经验。”实现了政府管理权力资源的优化配置和政府管理效能的提高,“它不仅是对政府机构的设立原则和职能配置体制的有力纠正,而且是对政府执法模式的创新”。然而,由于缺乏系统、科学的行政组织法规范、具体、可操作的行为法规范以及全面、明确的程序法规范,行政综合执法改革始终存在着合法性和合理性不足的致命缺陷,其所带来的负面影响是不可忽视的。[12]

2003年颁布、2004年施行的《行政许可法》第25条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”该条规定为行政执法体制改革提供了重要的法律依据。

2004年4月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施,标志着我国推进依法行政、建设法治政府工作的全面启动,对于城管执法体制改革的顺利、科学推进,必将提供有力的保障。

(四)构建和谐社会的目标与城管执法的任务

1.维护城市环境的整洁、美观、谐调,解决可持续发展问题。城市化几乎是现代化的代名词,推进城市化的快速实现,无疑是现代国家应有的追求。不过,在发展城市以满足当代人需求时,不能以危及后代的生存能力和发展为代价。城市的可持续发展主要包括生态、经济与社会可持续发展,这就要求正确处理好人口、资源和环境几方面的关系,城管执法的关键就在于帮助人们认清对城市发展的关键制约性因素,并将城市的发展限制在这些关键性制约因素的允许范围内,避免由于过度发展对环境资源造成不可逆转的破坏。很显然,城管执法的首要任务在于维护城市环境的整洁、美观、谐调,以利于城市的可持续发展。

2.维护城市运作的秩序和公共场所的行为规则。现代城市人口高度集中,使得适应现代化城市运作的秩序和规则往往很难确立,而现代化大城市建设的过程中,秩序和规则是须臾不可缺少的。城管执法的任务,就是引导、教育、示范在城市生活、工作的人们按规则行事,遵守既定的秩序,创新更为合理的秩序。进而,对于违反秩序、破坏规则者进行教育、惩戒,以促使其以后不再犯,养成尊重秩序,崇尚规则,在秩序中追求幸福,在规则下享受自由的良好素养。

规则意识是现代文明的根基。人在社会,有权利享受秩序所带给人们的一切利益和实惠,必然就有义务遵守规则对人们提出的基本要求和限制。只有尊重秩序,遵守规则,懂得在秩序框架中活动,在规则之下自由,才能够真正过上幸福的生活。但是,中国农耕历史久长,城市化普及程度不高,加之政治、经济和文化等发展极不均衡,导致许多中国人对社会管理尤其是城管执法的抵触要比西方人强烈得多。尽管我们有“没有规矩,不成方圆”的古训,但是,在从计划经济向市场经济转轨的过程中,一方面是权利意识渐次被激活,人们主张权利的情形在逐步增多;另一方面是许许多多的陈规陋习依然根深蒂固于人们的不知不觉之中,对于现代化城市管理所必要的秩序或者规则依然表现为不适应甚至完全漠视。

例如,对于在公路边上无证经营这种现象,站在不同立场上的人们有着截然不同的看法。有人认为,他们无视社会规则,不仅偷逃税收(“偷窃”),脱离监管,而且阻塞交通,威胁着其本身乃至他人的生命、健康和财产的安全,在挑战大多数人的福祉,因而没有资格得到社会的同情。对他们的同情,就是对多数人包括同情者自己利益的践踏。的确,如果社会上大多数人能这样去想,这些不法行为自然就失去了生存的根基,摊点的经营乃至道路交通等一系列的秩序也就可以全面而有序地建立起来了。然而,现实中摊位占用道路,阻塞交通的情形比比皆是,或者是有关部门不予理睬,放任自流,引来行路者满腹的埋怨;或者是有关部门突击整治,开着卡车“扫荡”,造成各种凄惨的景象,招致人们对摆摊者同情和对执法者的厌恶,甚至是口诛笔伐,深恶痛绝。

城管执法要摆脱这种困惑,就必须在执法过程中致力于城市运作的秩序和公共场所的行为规则等的确立、宣传和普及,坚决捍卫秩序和规则的权威,使人们充分认识到:不是执法人员在管理他们,而是规则在管理他们;不是他们被迫遵守秩序和规则,而是他们习以为常地遵循秩序和规则。只有规则为多数人所认可和遵循,幸福而有质量的生活才能实实在在地来到我们身边,和谐社会的建构才会成为现实。

3.培育公民社会和启蒙公民意识。在目前我国,一般民众的规则意识淡漠,可以说是在情理之中,需要我们党和政府致力于公民意识的启蒙。公民意识的启蒙,需要和公民社会的培育同步进行,在建构有限政府的过程中,扎扎实实地致力于中间阶层、中介机构等社会力量的培育。只有这样,才能最终达致和谐社会的建成。

在现代国家,尤其是在城市化的进程中,无论是行政机关直接承担城管执法工作,还是将相关工作委托给相应的民间组织来承担,城管执法的一个重要任务就是培育公民社会和启蒙公民意识。这就为城管执法规定了更为重大的任务,也提出了更高的要求。“随着行政改革的不断深入,非政府的社会公共组织行使权力、履行公共行政职能将成为十分普遍的社会现象”,[13]越来越多的中介组织、行业协会以及社会自治组织开始在传统行政专属领域中崭露头角。在城管执法领域,伴随着公民意识的觉醒,全面展开授权和委托便会成为必要。

二、城管执法的手段论——条件装备和程序建构

(一)城管执法与城市规划的地位

城市要依据自身的资源、区位、市场潜力、历史文化条件等制定总体规划,实事求是地、科学地进行城市定位,注重城市文明,充分体现特色。并且要根据城市发展过程中内外条件的演变相应调整其定位,从定位和优势出发建设特色城市。

城市规划,首先需要关注地方居民的感受,注重在社区参与的基础上保持地方特色,塑造社区形象,改善生活环境品质。城市规划应当强调民主参与和公开透明的原则。吸收社会各界参与到城市规划的编制过程中来,不仅可以听取民众对城市发展规划的要求和愿望,保证所编制规划方案的科学性和可行性,而且还可以让民众了解规划的必要性与合理性,争取他们对规划的支持与理解,从而促进规划编制及规划目标的顺利推行。城市规划是一个连续的过程,包括规划的编制、规划的实施、规划的评价、规划的修正、规划的完成等诸多阶段,各阶段彼此衔接,构成完整的规划体系。规划的设计应当体现连续性和稳定性的原则,充分发挥评价机制的作用。

城管执法需要按照城市规划展开,根据不同的地域和阶段,分别

夫妻本是同林鸟

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