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【期刊名称】 《中国法律》
《物权法》与农村土地改革
【英文标题】 Property Law and Land Reform in Rural China
【作者】 王卫国【作者单位】 中国政法大学
【分类】 物权【期刊年份】 2007年
【期号】 4【页码】 35
【全文】法宝引证码CLI.A.1140729    
  今年三月颁布的《物权法》,是一部对国计民生有着重要影响的立法。中国是一个有着九亿农民的国家,关於农村土地问题,透过现有的法条,人们能够解读出一些什么立法意图和发展趋势?这是许多人关心的问题。笔者在参与《物权法》草案论证和谘询的过程中,曾就农村土地问题向立法机关提出过建议并与有关人士进行过讨论。结合多年来的调查研究,现就《物权法》中关系农民生计和农村发展的若干重要制度,作一简要解读。
  一、集体所有权的行使:强化村民权利
  长期以来,我国《宪法》和《土地管理法》都规定农村土地属於集体所有。但是,对於集体所有权的行使主体,缺乏明确规定。《物权法》起草初期的两个学者建议稿,都将集体所有权的行使主体定位於集体组织成员选举产生的机关。这实际上是沿袭了现行的村委会决策体制。这种体制在实践中形成的结果是,在集体土地发包、承包地调整、征地补偿以及集体企业产权变动等重大问题上,往往是少数村干部说了算。
  针对这种情况,《物权法》采用了一种以社员权为基础的集体成员共同决策体制。第59条明确规定,农民集体所有的不动产和动产属於本集体成员集体所有,同时规定,土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用分配办法、集体出资的企业的所有权变动等事项,应当依照法定程序经本集体成员决定。这意味着,在这些重大问题上,集体组织的领导者未经全体成员表决而擅自作出的决定,在法律上是无效的。
  在确定上述重大决策权的同时,《物权法》进一步规定了村民的知情权和撤销权。第62条规定,集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。第63条规定,集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。有了这些权利,村民们就有了制约集体组织领导者以权谋私和侵害村民权益的法律武器。
  二、土地承包经营权:保护、流转、调整
  农民的土地承包经营权是20世纪80年代我国农村经济体制改革的一项重要成果。长期以来,土地承包权的法律性质一直是颇有争论的问题。法学界的主流呼声是确认土地承包权的物权性质,以保证农民在承包土地使用收益上的自主地位。但是,在2002年颁布的《农村土地承包法》中,这个要求并没有得到满足。
  可以说,《物权法》将土地承包经营权列为用益物权的一种,是立法上的一大进步。在此基础上,《物权法》明确了在土地征收、征用情况下对用益物权特别是土地承包权的补偿要求,解决了多年来征地补偿「对公不对私」和农民无谈判地位的问题。此人家庭地位极低
  但是,用益物权作为一种他物权,其权利范围是有一定限制的。《物权法》在斟酌各种利益和社会需要的基础上,对《农村土地承包法》已经设立的制度采取了「大稳定,小调整」的方针,在土地承包权的流转形式中去掉了「出租」一项。这是因为,近年来一些地方出现了通过「以租代征」即企业向农民集体租赁土地,或者政府向农民租赁土地再转租给企业,以规避土地宏观调控的现象。此外,鉴於实践中存在着对特殊情况下承包地调整和收回的需求,《物权法》着眼未来改革,为其他法律作出进一步规定留有馀地。
  三、农村土地征收:提高征地门槛,维护农民利益
  20世纪90年代以来,随着我国城市化进程的加速,用地需求激增。由於以往的征地制度对农民利益缺乏充分保护,大批的工商业开发项目借用国家征地权,对集体土地进行了大规模的征收,由此造成了「种田无地,就业无岗,低保无份」的现象。近年来,关於征地问题的信访量日益加大,由征地引发的社会矛盾十分突出。自2005以来,中央政府开展土地执法检查,查处土地违法案件。1999年至2005年全国查出土地违法行为100多万件,涉及土地面积500多万亩。仅2003年到2004年,全国15个城市违法用地的宗数和面积数,分别占新增建设用地的64%和53%。由於存在着旧征地制度下的低成本土地来源的巨大诱惑,仅靠中央政府的行政查处不足以遏制违法征地的势头。解决问题的重要措施之一,就是通过提高征地门槛和维护农民利益,来遏制违法征地行为。为此,《物权法》从以下两方面作出了规定。
  首先,第42条规定,征收集体所有的土地,必须是为了公共利益的需要,并依照法律规定的权限和程序。同时规定,征

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