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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
确保金融安全关键在于以法治促进金融体制和金融运行机制的改革与完善
【英文标题】 Legal Consideration on Reform and Perfection of Financial Security and Financial System
【作者】 朱大旗【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 金融法
【中文关键词】 金融安全;金融风险;法治;金融体制机制
【英文关键词】 financial security;financial risk;rule of law;system of financial structure
【文章编码】 1007—788X(2007)01—0051—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 51
【摘要】

金融是现代经济的血液,但同时也是高风险的公共性行业。金融是否安全稳健是直接关系到一国经济、政治、社会生活能否安定有序的大事,因而也是我们应予以高度关注的重大战略问题。我国目前金融业面临的风险是由金融市场新兴和金融转轨阶段所带来的综合性风险,包括市场性风险和体制机制性风险,但主要是体制机制性风险。要确保金融安全稳健,关键在于深化市场化取向的金融改革和大力推进行政体制改革,而其根本保障则在于金融法治建设的完善。

【英文摘要】

Finance is the blood of modern economy;meanwhile it is a public trade with high risk.The safety and stability of finance is related to the stability and order of economy,political affairs and social life of a country.Therefore,we should pay much attention to the strategic problem.The risk now our financial trade is facing with results from the comprehensive risk,which is initiated by the new upsurge of financial market and the structural shift of finance.In order to surely guarantee the safety and stability of finance,we must deepen the market finance reform and practice administrative reform strongly.And the basic in—surance is the improvement of financial system construction.

【全文】法宝引证码CLI.A.184771    
  
  金融是现代市场经济的血液,在发达的市场经济国家中更可谓是现代经济的核心,金融的稳定健康发展不仅直接关系到一国整体经济的健康发展,而且直接影响到千家万户民众的日常生活,进而更进一步地影响到一国社会、政治生活的稳定,因而,从一定意义上讲金融的安全与否是关系到国家安全的大事,是值得我们高度关注的重大战略问题。特别是2006年是我国加入WTO承诺实施过渡期的最后一年,金融全面对外开放的各项措施将渐次落实,中国金融业将面临更加复杂和严峻的外部挑战,各种金融问题、金融风险将越来越凸现。所以,就“金融安全法治建设”问题展开讨论,意义十分重大。
  一、金融安全的涵义及中国金融安全的“短板”探析
  探讨“金融安全法治建设”问题,首先就有必要搞清楚什么是金融安全。虽然金融安全一词是时下媒体上频频出现的词汇,但要对这一词语下一个确切、科学的定义却非易事,可这又是我们讨论“金融安全法治建设”问题不可以回避的。首先从全球范围来看,国外是不使用这一词语的,对外交往中讲“金融安全”,人家是不能理解的,即使勉强能够理解也可能会认为是泛政治的。国际上人们更加惯用的术语是金融稳定或金融稳健(即“稳定健康”之意)。而“安全”一词,如按《现代汉语词典》的解释是指“没有危险;不受威胁;不出事故。”[1]但稍有金融常识的人都知道,金融业作为从事货币资金融通的特种行业,无论是银行业、保险业,还是证券业、信托业,从来都是存在风险的,而且从来就是以经营风险为业、以经营风险来获得利益(利润)的。也就是说,金融业是风险与收益共存的事业。以经营风险为业,想要没有危险、不受威胁、不出事故,那是无论如何也做不到的,是违背客观规律的。因此,我们不要梦想消灭危险、消灭威胁、消灭事故,消灭了危险、消灭了威胁、消灭了事故,也就消灭了金融业自身。我们所应和所能做到的只能是从内到外(金融领域内外)、自始至终对危险、对威胁应有警惕之心、防范之法,而一旦发生了风险、酿成了事故,则应有化解之方、应对之策[2],防止系统性、传染性、全局性金融风险的发生,从而把金融风险和事故带来的损失控制在预期的可以承受的范围之内。因此,金融安全,或者更为准确的说是“金融稳健”,是指以制度、体制、机制和技术手段之建设,强化和完善金融领域的薄弱环节和链条,防范和化解金融风险,避免金融体系系统性、全面性风险(即金融危机)的发生。
  风险是可能发生的危险。金融风险,即金融的不确定性危险及由此带来的损失,在巴塞尔银行监管委员会1988年7月通过的《统一资本计量和资本标准的国际协议》(俗称《巴塞尔旧资本协议》)中主要是指信用风险,在1997年9月公布的《有效银行监管的核心原则》中则列举出信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等8大类风险,而在2004年6月26日公布的《统一资本计量和资本标准的国际协议:修订框架》(即《巴塞尔新资本协议》)中则依据最低资本要求的计量方法的不同分为信用风险(包括资产证券化风险)、操作风险(包括法律风险)和交易账户风险(包括市场风险)等三大类。但这些风险,无论怎样划分,总体上可以归属于由市场的不确定性带来的风险(市场性风险)和由国家政局、管理制度和人为因素带来的风险(体制性、机制性、管理性风险)。目前,我国正处于社会主义市场经济体制改革和完善的关键时期,我国金融业则正处于新兴加转轨阶段,一方面,金融混业(如金融控股公司、银行系基金管理公司的设立)、股权分置改革、国有商业银行改制、利率市场化、外汇汇率机制改革、民间融资公司设立、资产证券化等金融创新或市场化取向的改革带来的市场性风险日益加大,而另一方面,我国传统上金融的高度国家垄断、行政管制和干预、金融法治的欠缺等造成的金融体系结构脆弱、金融资产质量普遍不高、金融资源错配、金融效率低下等体制、机制性风险依然存在,因而使得我国的金融风险带有新兴与转轨阶段的综合性风险的特征。链索原理告诉我们,“一条链索的力量取决于它最弱的一环的力量”,[3]木桶理论也深刻地表明:木桶的盛水量取决于它最短的木板的长度。同理,我国金融业的安全、金融业的稳健状况也必然取决于它最薄弱的环节和最短的金融“短板”。但在前述两大类风险中,笔者的观察认为,目前中国两方面的风险虽然都存在,但相比之下,制度、体制、机制的不完善所导致的风险比新生的市场性风险更加值得我们关注,是我们更加需要迫切解决的金融薄弱环节和金融“短板”[4]。这是因为,由金融业的高度行政管制和国有垄断所带来的体制机制缺陷,使得我国的金融生态环境恶劣、金融体系极其脆弱,不堪金融风险一击[5]。事实表现在于:
  1.由于历史沿革、管理和政策偏向等原因,我国直接、间接融资比重严重失衡,融资过度依赖于间接金融,融资体系结构很不合理。其结果是金融风险集中于银行、尤其是国有大银行,这些累积的风险若不加以化解,最终必将成为财政风险,成为全体纳税人(人民)的负担,因而必然也就会是国家风险、全面性的风险[6]。
  更进一步分析,间接金融与直接金融比重严重失衡,直观的结果是银行大量不良资产的累积,而背后的体制机制弊病表现在:
  (1)间接融资缺乏市场约束力,导致资金使用效益的低下和金融资源的巨大浪费,投资过热现象时有发生。由于银行中介的介入,投资者(存款人)与融资者(借款人)的直接联系被切断,相应的权利义务约束也就不存在,而在直接融资中投资者(股东或债权人)对融资者却是有相当大的约束力的;再加上我国对银行破产采取高度保护的态度,一般甚至根本就不予以破产或关闭,存款人存款等对银行中介也就缺乏选择的动机、约束的动力。如此一来,存款人对借款企业、对银行的约束力就几乎不存在,而在缺乏市场约束(也即权利人监督)的情况下,银行、借款企业对资金的运用必然是低效率的,甚至是浪费的,投资过热现象必然随之而发生,而间接融资很难像直接融资那样,依市场规律自动有效地对资金浪费、对投资过热现象加以抑制。法宝
  (2)在间接融资中,金融风险不是像直接融资那样直接由市场消化,而是由银行等金融机构来单独承担,银行业潜伏着巨大的系统性金融风险。因为银行吸收的存款负债的本息是必然要支付的,而发放的贷款资产却可能收不回来。在直间接融资严重失衡的金融体系中,由于直接融资市场的不发达,银行负债资金巨大而使用渠道单一、盈利过度依赖贷款,直接融资市场吸收、分散、化解金融风险的功能未能有效的发挥,银行业的不良资产和金融风险巨大。
  (3)间接金融表面上有利于存款投资人(可以获得稳定的利息),但从实质上看,间接金融与直接金融相比,却是明白无误地减少了存款人的利益。因为企业赚取的利润在直接融资中是直接归属于企业股东或者由股东与债权人分享,而在间接融资中,企业利润却要增加一个分享者——银行中介。而在我国借款企业、银行又都多属于国有企业,中国人民银行又掌握着利率的管理和调控权,而其对政府又高度从属,在政府的天性主要是发展经济、增加就业的情况下,就必然会在保国有企业、保银行利益的驱使下,降低利率和信贷条件,最终牺牲存款人的利益。
  因此,间接金融欠缺市场约束,不利于金融风险的分散,不利于资金使用效益的提高,不利于从真正的高度保护存款投资者的利益,也不利于自动有效地抑制经济过热现象的发生。
  2.金融企业产权的高度国家垄断,金融企业行为的多政府干预,难于形成明晰的产权、有效的法人治理结构和真正独立自主的现代企业经营机制,金融资源政策性配置成分高,其逻辑结果必然是金融资产质量不高,金融资源错配,金融运营效益低下。
  我国的金融企业,不管是全国性还是地方性的金融企业,也不管是商业银行、信托投资公司还是证券公司、保险公司,要么是单一的国有产权,要么形式上看是多元产权(股份制),但由于各股东往往是各级政府、或政府的不同部门(尤其是财政部门)、或政府投资设立的不同国有企业,所以实质上仍然是单一国有制。虽然近几年来交通银行、中国银行、建设银行等国有银行的改革,我们已经逐步在引进国外战略投资者,但金融业对于对国民经济有很大贡献的内资民营企业依然高度封闭(民生银行例外),所以从总体上看,我国金融企业产权依然存在很高的国家垄断现象。其结果是产权主体缺位、法人治理结构虚拟(或根本就不存在)、金融企业及其分支机构有如政府部门实行“一长制”,有效的经营激励、监督制约机制缺乏,加上出资者政府、政府部门又往往从社会管理需要的角度对金融企业的业务经营进行直接干预,使商业性金融企业的经营政策化、行政化,大量的教育类贷款、扶贫类贷款、农业类贷款、绿化荒山贷款、地方开发贷款在政府干预或主导下随意发放,这些贷款的归还缺乏合格的担保机制,已经成为或势必成为坏账,其逻辑结果必然是金融资产质量不高,金融资源错误配置,金融运营效益低下[7]。
  3.金融企业内部风险管理、控制制度和机制的薄弱,金融行业自律机制的乏力,金融监管与调控的技术和水平的不高,金融市场约束机制的缺乏,使得金融风险难于防范和化解,巨额关联(或集中性)贷款、卷款潜逃事件、洗钱犯罪等各种金融问题层出不穷,说明现有的金融体制机制已不能适应日益复杂的金融形势的发展需要。
  国际上对金融风险的计量、管理与控制,已由《巴塞尔旧资本协议》侧重于对国际活跃银行信用风险管理为主的外在的、相对静态(机械)化的、单一的资本充足率的合规管理,发展为《巴塞尔新资本协议》在金融混业形势下在全面并表的基础上针对不同层面的金融(银行)集团公司所潜存的信用风险、操作风险、市场风险等进行全面的、动态调适的、多样性的风险管理。这一新的管理模式由最低资本要求、监管当局的监督检查和市场约束“三大支柱”构成,它更加强调金融企业良好的法人治理结构与自我风险监测、计量和管理制度的极端重要性,强调金融监管当局监督检查对资本充足率管理和信息披露制度的必要性,强调市场约束(主要是通过规范化的信息披露制度)对最低资本要求和监管当局监督检查的补充性,强调三大支柱之间的动态调适与管理、监督方式方法的多样性,而这对于金融企业法人治理结构和内控体制、机制,对监管当局的监督检查,对金融企业的信息披露,及对作为监管当局和被监管企业之间缓冲的金融行业组织等都提出了新的更高的要求,而我国在这些方面无疑均存在非常大的距离和问题[8]。
  4.仍然较为严格地控制金融业务的范围、金融商品品种和价格,仍然较为严格地分割各类金融市场,金融创新受到非常严格的限制,金融资源在各市场中不能自由流动,金融市场迅速生成和发现价格的功能受到遏制,多样性、多层次、竞争性的金融市场未能形成,进而难以实现国家有限的经济资源的合理、有效配置。目前,我国金融各业基本上还是分业经营,楚河汉界被界定和限制得较为严格。本币外币市场分割、A股B股市场分割、国有非流通股流通股分割、货币市场资本市场分割,同一市场中银行间市场非银行间市场分割,金融资源不能在各类市场中快捷有序地流动,外汇汇率、银行存贷款利率还受到较强的

  ······

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