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【期刊名称】 《当代法学》
法治与农村发展
【副标题】 农民权益的法律保障机制【作者】 强昌文
【作者单位】 安徽大学法学院【分类】 法律社会学
【期刊年份】 2001年【期号】 10
【页码】 1
【全文】法宝引证码CLI.A.177297    
  
  世界上任何一个国家在任何一个历史时期,农民的规模和数量都无法与中国相比较。中国农村问题和农民问题构成了中国社会最基本的国情之一。改革开放以来,农民一方面享受到了好处,另一方面感到更加困惑了,农民问题在当代变得更加复杂了。究其核心、实质是什么?我们可以大胆地说是“利益”问题。农民的一切问题都能归结为利益问题,都是利益问题的直接或间接表现。例如:国家对农业投资过少造成农业基础设施薄弱,工农业产品比价不合理,农民直接损失掉一部分价值和利润;农民文化素质低,而文化教育设施又集中在城市,以至农村形成了恶性循环;通过增加农民各种负担,使农民的纯收入增长速度赶不上农民税负的增长速度,农业资源的过度非农化,超过了农业自身发展所承受的能力等等。[1]问题在中国显得很突出,在新的时代又有新的特点。人们不禁要问:农民问题的出路何在?
  一、义务法定——农民权益保障的首要问题
  农民负担主要是农民的经济负担,即农民承担了本来不该由他们承担的某些经济责任。[2]从这里可以看出农民负担与农民经济义务是相关很大的两个概念。农民经济义务是—个法律用语,是指法律规定的农民必须向国家和有关组织所应尽的经济方面的义务或责任。而农民负担指的是农民经济义务以外的附加的义务。对于这些负担用“减负”不妥当,因为本不该有的责任就应该消除。我国长期以来的“减负”为什么一直停留于口号而没有落到实处,并且还有越减越重的趋势,关键是没有分清农民负担和农民经济义务两个概念造成的。
  农民哪来的那么多负担呢?笔者根据学者们的论述归纳如下。(1)农民向国家交纳的税金逐步增加;(2)村三项提留(公积金、公益金、行管费)和乡5项统筹(教育附加、计划生育、民政优抚、民兵训练、道路建设)费用逐年增加;(3)各种社会性的乱收费、乱集资和乱摊派现象严重;(4)隐性负担呈增长趋势。
  针对农民负担问题,自1985年之后,中国政府加大了减轻农民负担的力度,1991年国务院颁布了《农民负担和劳务管理条例》,各地政府也制定了相应的法规和配套措施。但中国农民负担长期以来减而不轻,甚至越来越重。解决的根本出路,笔者认为是使农民的义务法定化和相对化。所谓义务的法律化,就是指公民所承担的义务都有法律的根据。公民的义务是根据法律来定还是根据权力的随意性来定,是法治社会与专制社会的区别之一。法治条件下的个人义务可分为三类:其一是为实现国家利益和公共利益而需承担的基本义务;其二是与自由权利相伴而来的对应性义务;其三是自愿承担的义务。这三类义务均具有法律的特征。义务的设定离不开实现权利的目的,没有无权利的义务。遵循这一原则,公民享有多少权利便履行多少义务。增加公民的义务,除非增加权利的立法。不以权利实现为目的而承担义务,如果不是自愿的话,那就是在履行法外义务。这时候,义务对应的是特权,并且只有特权存在,才会逼迫公民法外承受义务。所谓义务的相对化,就是指在义务的种类确定以后,公民承担任何一类义务都有法律的定量。义务是否相对,也是法治与专制的分野。[3]根据前述,农民负担实际是法外义务,必须彻底废除,确保农民义务的法律化和相对化,使农民义务与其享有的权利达到有机的统一。为确保农民义务的法定化和相对化,首先,要加大关于农村和农民立法,要变革城乡分治的体制,并扭转农村法律体系中义务性规范多而权利性规范少的局面,逐步建立起权利本位的农村法律文化发展模式。其次,要精减机构,裁减臃员。80年代中期以来,乡(镇)村两级党政机构日益庞大,干部队伍恶性膨胀,权力越来越大,但又没有财政支撑,官多扰民,这是农民负担越来越重,农村社会冲突频发的主要原因。乡(镇)级诸多干部中,除了党委书记、乡(镇)长外,还有若干副书记、副乡(镇)长,另外又增设了人大主席(还有人大办公室)。现在一个乡(镇)仅副乡级以上干部就有10来个。还有各种所、站、办公室等。由于任用农民身份的干部和工作人员没有编制限制,乡(镇)主要负责人可以任意安排和调用。所以这些年,乡(镇)政府里的各种办公室人员、办事人员以及司机、服务员、炊事员也大量增加。现在一个乡(镇)府少则数十人,多则百余人,甚至有二三百人的,超过正式编制几倍乃至十多倍,比50年代一个县政府的机构还大。在村级组织中各种拿工资和补贴的一般不下十数人。乡(镇)村两级有这么多官,有这么多管事的人,有这么多人拿钱,国家又没有对这些人的开支,只能从农民那里用各种名目收费,加重了农民的负担。鉴此,笔者有个较大胆的设想,就是取消乡(镇)建制,由县委、县政府直接与村支部、村民委员会接触,减少中间环节。少掉中间环节不会引起大的问题。因为,乡(镇)一级有一些机构还存在,如工商、税务、派出所等是县里的派出机构,它们为乡村秩序起到重要的作用。乡(镇)干部中一部分人可以调到县里去,一部分分流到乡镇企业中去。所有的聘用干部全部辞退,酌情发放补助,补助金应由国库开支。最后,要规范政府职能部门的行政行为。读罢2000年10月12日的《南方周末》报上的《一本“减负手册”的奇遇》一文,实在让人感到悲观。一本收录了近几年党中央、国务院、各部委有关减轻农民负担工作的文件、政策法规,以及江西、湖南等省贯彻中央减负精神和村民自治、土地管理、移民建镇的文件及政策法规的手册被禁止出售,已经出售的被收回,有关编者和策划者以及购书者遭受不同程度的打击。我们深感规范政府职能部门的行政行为是多么重要。政府要坚持为农业生产服务,为繁荣农村经济服务,为农民服务的宗旨,克服脱离实际创“政绩”的倾向。政府官员及公务人员的所作所为要切合实际,一切从实际出发,从乡情民力出发,避免追求劳民伤财,不切实际的高目标、大目标,尽力革除不切实际的浮夸作风,大力提倡实事求是的工作作风。
  二、村民自治——农民权益保障的政治基础
  1998年11月4日,第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法
曾经瘦过你也是厉害
》(以下简称《村委会组织法》),为实现农村社会主义民主政治建设,使农民直接行使当家做主的民主权利提供了法律保障。《村委会组织法》1条就明确规定:保障农村村民自治。该法还明确规定村民委员会的性质为基层群众性自治组织;乡镇政府与村委会之间不是领导与被领导的关系,而是前者对后者的工作给予指导、支持和帮助;村委会成员不脱离生产,由村民直接

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