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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
防止重整程序滥用的新举措
【副标题】 美国2005年破产法修正案述要【作者】 胡利玲
【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院【分类】 破产法
【期刊年份】 2007年【期号】 19
【页码】 103
【全文】法宝引证码CLI.A.1166435    
  破产重整程序以拯救困境企业并使各利害相关方实现共赢为目的,但其成本和风险最终是由债权人承担的。自1978年美国破产法颁行以来,其宽松的制度设计导致重整程序被债务人滥用的问题,一直为各方所批评。2005年美国国会通过了题为《2005年防止破产程序滥用和消费者保护法案》的破产法修正案,{1}对重整程序作出了重大修改,采取一系列新举措,力图防止重整程序的滥用。其中有以下四个方面值得我国立法关注和借鉴。
  一、限制债务人提出重整计划的期限
  重整计划是重整程序中最重要的法定文件。它既是当事人彼此让步寻求债务解决的和解协议,也是他们同舟共济争取企业复兴的行动纲领。谁有权制定或提出重整计划,以及需要多长时间提出重整计划,都是立法者颇费思量的问题。
  按照1978年破产法的规定,除法律有特别规定的外,自裁定重整之日起120日内,仅债务人有权提出重整计划。此为债务人的专有权期间。只有当债务人在此期限内没有提出重整计划,或者其提出的计划在重整申请后180日内未获得债权人认可,其他利害关系人如债务人、托管人、债权人委员会等才可以提出重整计划。规定这一期间的立法本意在于平衡重整各方当事人之间的利益冲突,但是由于该专有权期限可以因正当理由而由法院延展,且法律对延展次数没有限制,在实践中,绝大多数重整债务人都要求法院延长专有权期限,而且通常都能得到批准。这就使专有权实际上由有期变为无期,导致破产程序久拖不决。例如,在最有代表性的Perkins案中,虽然案情并不复杂,但债务人却最终获得了6年的专有权期限。{2}由程序拖延产生的成本,最终要由债权人来承担。为降低成本,债权人有时不得不接受他们本不认可的重整方案,这导致延长专有期间经常被债务人当作迫使债权人让步的筹码,有时甚至成为债务人恶意拖延债务、逃避破产的保护伞。
  为此,修正案对债务人提出重整计划的专有权期限进行了严格的限制。修改后的条款规定,破产法院对债务人提出重整计划的120日专有权期限,自裁定重整之日起超过18个月的,不得予以延展;同时规定对180天获得重整计划通过的期限,自裁定重整之日起超过20个月的,不得予以延展。
  修正案的这一重大变化,将产生如下后果:首先,限制债务人提出重整计划期限和获得重整计划通过期限的延长权利,也限制了法官行使自由裁量权对个别债务人提供优待的可能。其次,使其他利害关系人特别是债权人提出竞争性重整计划更为可能,从而改变了债权人与债务人在谈判中的地位,减少了债务人利用专有权期限逼迫债权人让步的可能性。但是,要求债务人快速提出重整计划并获得通过,也有可能增加重整计划无法完成的可能性。因此,困境公司为了争取重整成功,必须事先花费更多的时间和资源对重整计划作出考虑。由此将产生这样的可能:(1)困境公司会更多地选择公司或者营业的整体出售;(2)困境公司可能会更多地采用重整预案程序。所谓重整预案程序是指在提出破产重整申请之前,债务人与债权人预先协商制定重整计划并由债权人投票通过。启动重整程序后,只要经过法院的批准,该计划即可约束包括持反对意见者在内的全体债权人。与常规的重整相比,重整预案耗时较短,能节省各方当事人的费用和司法资源,并降低破产带来的商业上和法律上的风险,避免因为缺乏足够时间而导致重整失败和以清算告终。{3}
  二、增强债权人委员会的代表性
  重整程序是一个与债权人的利益紧密相关的持续过程,债权人的参与必不可少。国际上通行的做法是,在设立债权人会议的同时,设立债权人委员会,作为债权人会议的代表机构,代表全体债权人的利益,行使对重整程序的参与权与监督权。但是,美国破产法仅设有债权人委员会,未设立债权人会议。债权人委员会在重整程序中拥有很大的监督权和调查权。因此,债权人委员会是否具有广泛的代表性,对于平等保护不同类别债权人的利益具有重要意义。为此,修正案采取了以下措施:
  1.授权法院改变债权人委员会的构成。根据以前的规定,联邦托管人对债权人委员会的组成有决定权;经利益相关人请求,法院可以命令另行组建债权人委员会,以确保债权人的利益得到充分保护。但是,该法在规定联邦托管人任命委员会时,并未明确规定法院是否有权审查联邦托管人关于委员会成员组成的决定,以及在发现委员会的成员缺乏充分代表性时是否有权更换委员会成员。不同的破产法院对此有不同的认识,导致了实践中相互矛盾的判例。有鉴于此,修正案新增条款明确规定,法院可以在公告和听证后,命令联邦托管人改变债权人委员会的成员,只要法院确信这种改变是为了确保债权人的利益不被损害。
  2.增加小企业债权人作为委员会成员。为提高效率,债权人委员会通常由最大的债权人组成,而小债权人经常被排除在外。为此,修正案新增条款规定,法院可以命令联邦托管人增加委员会的成员数,以便将小企业债权人包括进来,{4}这样就为小企业债权人提供了进入债权人委员会、在重整程序中发挥作用的机会。虽然参与者的增加会使重整程序中的利益博弈变得更为复杂,但达到了法律维护公平的目标。
  3.增加债权人委员会对非成员债权人的义务。为确保未进入债权人委员会的债权人了解和参与重整程序,修正案新增条款明确规定债权人委员会对非成员债权人承担三项义务:(1)委员会应当向持有该委员会所代表的债权而没有被任命为委员会成员的债权人提供其有权获得的信息;(2)委员会应当征求并获得来自这些债权人的意见;(3)委员会应当服从法院关于强制对这些债权人作出补充报告或进一步披露的裁定。通过这些规定,强化了委员会对非成员债权人的义务,也强化了法院监督委员会的权力。
  三、完善重整程序终止或转为清算的机制
  重整制度设立的目标在于拯救企业和公平清偿。在重整程序开始以后,如果企业拯救已无成功可能,或者因拯救成本过高或存在其他障碍而难以继续,则应当终止重整程序或转入破产清算程序。这不仅是防止债权人利益进一步受到损害的需要,也是规范当事人特别是债务人的行为、维持重整秩序和防止重整程序滥用的需要。因此必须设置必要的出口,以便在发现有破产法规定的事由时能够立即终止重整或转为清算。
  根据1978年的破产法,重整程序的终止或转为清算的原因有10项。它们主要集中在破产财产是否继续损失且无恢复可能上。而且,重整程序的终止或转换必须由利害关系人申请,并经公告和听证后由法院裁定,但没有规定具体的听证期限,也没有规定哪些情形下法院必须裁定终止或转换。由于原来规定的终止与转换原因与实际情况有较大差距,而且利害相关人缺乏对程序终止与转换的影响力,加上法院审理速度减缓,影响了对债权人利益的保护。为此,修正案针对原有规定进行了以下修改:
  1.扩大重整程序终止或转换的原因。经和露报告、间内不参加根据第341本章适用于案件的任何规则产生根据修正案,终止或转换重整程序的原因由10项扩展至16项,这些

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