查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《西南政法大学学报》
效果标准与目的标准之争:间接征收认定的新发展
【英文标题】 Battle Between Effect Test and Purpose Test:New Developments of the Determination of Indirect Expropriation
【作者】 蔡从燕【作者单位】 厦门大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 间接征收;效果标准;目的标准;比例原则
【英文关键词】 indirect expropriation;effect test;purpose test;principle of proportionality
【文章编码】 1008—4355(2006)06—0085—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 85
【摘要】

近年来,间接征收问题日益引起许多政府及国际法学者的广泛关注。认定间接征收实际上就是如何判断特定政府措施的“效果”与“目的”以及如何处理二者之间的关系。从法律学说、法律规范及投资仲裁三个层面可以发现间接征收认定标准的若干新发展。在认定间接征收过程中引入比例原则有其积极作用,但潜在风险也不容忽视。

【英文摘要】

In recent years the issue of indirect expropriation has raised great concern among many governments and international jurists. The determination of indirect expropriation indeed lies in how to examine the effect and purpose of specific government measures. From the perspectives of jurisprudence,legal norm and investment arbitration,some new developments can be found. In the course of the determination of indirect expropriation,though giving a reference to the principle of proportionality bas positive effect,the potential risk should not be neglected.

【全文】法宝引证码CLI.A.183113    
  
  晚近,随着国际投资自由化水平的提高,二战以后至20年代70年代时常出现的发展中国家对外资实施国有化或征收的情形,近乎绝迹{1},但是,征收问题并未退出历史舞台。西方学者强调指出,“双边投资协定(BIT)制度范式的转变绝不意味着在目前的BIT中已经消除了遏制征收的必要性;如果有什么的话,那也是,这种必要性增加了。”{2}迄今西方学者仍然高度关注征收问题的原因是,传统上较少被关注的间接征收问题逐步“浮出水面”,并被认为是未来国际投资规则中的争论核心{3}。无论在NAFTA还是在ICSID体制内,投资者都频频对东道国政府基于维护环境、公共健康、经济调整等而采取的措施提出间接征收指控[1],严重威胁东道国政府维护公共利益的能力,促使人们认真对待投资者的私人权益与东道国的主权权力间的明显失衡问题,并寻求对间接征收规则进行改革。
  从技术性角度看,认定间接征收实际上就是如何判断特定政府措施的“效果”与“目的”。本文从法律学说、法律规范及仲裁实践三个角度予以讨论,并对近年来国际仲裁庭在认定间接征收时引入比例原则的有效性及潜在风险进行分析,期待学界对间接征收问题开展更深入的研究。
  一、法律学说的视角
  在认定间接征收方面,根据对特定政府措施的“效果”与“目的”的不同理解,西方学者提出了三种基本判断标准,即纯粹效果标准、目的标准及效果与目的兼顾标准。[2]
  (一)纯粹效果标准(sole effect test)
  根据该学说,区分管制措施与征收措施时应该完全根据特定政府措施的效果,尤其对投资的干预程度该学说认为,为行使“治安权”( police power)[3]而合法制定的法律不会对财产权产生充分限制性的效果(a sufficiently restrictive effect );相反,如果一项或一系列政府措施具有此类效果,则当然地构成间接征收。尽管纯粹效果标准说也认为并非所有政府干预都构成间接征收,但这取决于干预效果而非干预目的。有学者认为,“间接征收只能根据效果方可进行考察,相反的主张(指目的标准一引者注)会使这一概念变得模糊不清”{4}。不难发现,纯粹效果标准说与1922年霍姆斯(Holmes)法官在Pennsylvanis Coal. V. Mahon案中所做的经典阐述颇为一致。霍氏指出:“如果法律走了太远(too far),它就会被认定构成夺取(taking) ”。由于霍氏并未提供判断“走了太远”的具体标准,有学者认为这是霍姆斯理论的“最明显的缺点{5}。
  (二)目的标准(purpose test)
  根据该学说,某些情形下,具备正当的公共目的本身即足以认为政府措施正常地行使“治安权”,并且不构成征收,因而不管对投资产生的效果多么巨大,政府均无须给予补偿。不过,主张目的标准说的西方学者也认为,也应当权衡特定政府措施的效果{6}。
  (三)效果与目的兼顾标准(effect and purpose test)
  根据该学说,在认定有关管制措施是否构成间接征收时,应该综合考虑各种情况,换言之,特定管制措施的效果与采取该措施的目的都会影响司法认定。
  (四)评论
  笔者认为,导致上述分歧的原因大致有二:从利益角度看,纯粹效果标准,或至少以效果为主兼顾目的标准显然有利于资本输出国(目前主要是发达国家)或外国投资者,而不利于资本输入国(尤其是发展中国家)或东道国;从法律确定性角度看,纯粹效果标准,或至少以效果为主兼顾目的标准实际上意味着司法便利性,因为与“目的”相比,“效果”较具确定性、客观性。
  具体来说,目的标准说对“目的”强调并非旨在证明特定政府措施构成“合法”征收,而是旨在证明根本就不构成征收。但笔者认为,在保护私人财产权成为各国普遍确认的法律观念背景下,简单地把公共利益作为政府措施免于承担法律责任的借口并不适当,也不符合多数国家的国内法实践国际投资仲裁的实践已经表明,真正的分歧在于是坚持纯粹效果标准说,还是效果与目的兼顾说。就纯粹效果标准说而言,其思维逻辑是,只要特定政府措施产生相当于直接征收的效果,即可认定具有征收目的,因而一旦此种效果出现,再谈目的就毫无意义。这种理解源于霍姆斯法官在“pennsylvania Coal. V.Mahon案”中的经典阐述:凡属治安权之侵犯,必属十“微小”{7}。从技术角度看,霍姆斯的主张显然颇为武断,缺乏依据,因而建立在此种理解基础上的纯粹效果标准说是不能接受的。从法理角度看,纯粹效果标准说虽然并未剥夺东道国维护公共利益的权力,但事实上剥夺了东道国维护公共利益的能力正是由于这一原因,晚近包括美国、加拿大在内的许多国家都在寻求改革有关间接征收的规则。
  就效果与目的兼顾说而论,逻辑上又可以分为以效果为主兼顾目的标准,以及以目的为主兼顾效果标准两种。显然,如何“兼顾”也会引发不同理解。在这方面,作为研究间接征收问题的权威学者,多而译(doozer)首先对于以法律确定性或安全性为由适用效果标准明确提出了批评{8},他主张从保护外国投资者的权益角度理解效果标准。[4]多而泽认为,特定管制措施对于财产法律地位影响的严重性,以及财产拥有人使用及享受该财产能力的实际影响是认定该管制措施是否构成夺取的核心因素,这一点毋庸置疑{9}。表明多而译赞成以效果为主兼顾目的的主张。不过,似乎受到近年来一系列国际投资仲裁大案的影响,多而译新近也认为特定情况下政府措施的意图比政府措施的效果更为重要{10},这表明他例外地赞成以目的为主兼顾效果的主张。
  二、法律规范的视角
  20世纪80年代中期,多而译不无嘲讽地指出:“无论如何,现行投资条约文本没有一丁点地阐明了间接征收问题;相反,它们提出了问题,并假定认为一般国际法可以为此提供答案”{11}。多而泽的嘲讽并非没有道理。长期以来,由于各国缔结的BITs从未在征收规则或定义条款中针对“间接征收”进行概念界定,只是描述性地界定为诸如“任何其他具有相似效果的措施”[5]、“间接通过等同于征收或国有化的措施”、“具有相当于国有化或征收的效果的措施”[6]。根据条约法解释规则,以效果为基本标准认定间接征收应该说没有错。与此同时,由于国际社会缺乏统一的司法机构,特定国际争端解决机构,如ICSID的组成人员始终处于变动中,因而难以形成稳定、一贯的判例实践。在此情况下,特定国际争端解决机构在某个或某些案件中对“目的”表示关注很难说具有普遍的司法实践参考及法律解释价值。这表明在效果标准与目的标准的纷争中,对后者的有效关注根本上必须仰赖于从法律规范层面上予以明确规定。
  20世纪中后期以来,一系列国际投资仲裁大案的发生,尤其长期以来极力鼓吹保护投资者的美国在NAFTA体制内多数被推上被告席,一些国家及国际组织逐步增强了对“目的”的关切。如主张区别管制权(right to regulate)与管制征收(regulatory taking)—前者无须补偿,后者应予补偿{12},试图在一定程度上保障东道国政府维护公共利益的正当目的。事实上,这些关切已经体现在2004年美国与加拿大公布的新《双边投资协定》范本中,以及近两三年的美国式BIT缔约实践。
三年不开张,开张吃三年

  以2004年美国一乌拉圭《双边投资协定》为例,该BIT附件第4条一方面重申条约正文第6条第1款规定的间接征收是指“缔约一方采取一个或一系列没有正式转移产权或直接没收,但具有相当于直接征收的行动”;另一方面,第4条第1款规定应该以事实为基础,逐案考察多种因素认定是否构成间接征收,这些因素其中包括:+(I)尽管缔约一方实施的一个行动或一系列行动对于投资的经济价值具有消极效果,但仅仅根据政府行动的经济影响本身不能认定发生了间接征收;(2)政府行动对明显的、合理的投资赖以进行的期待的干预程度;(3)政府行动的特征。”第4条第2款规定:“除非特别情况,缔约一方旨在保护正当的公共福利目标,如公共健康、安全及环境而制定及实施的非歧视性管制行动,不构成间接征收。”不仅如此,美国一乌拉圭《双边投资协定》还明确规定,该《双边投资协定》附件B第4条第2款对“正当公共福利目标”的列举不是“穷尽的”,列举只是基于“更大确定性”的考虑。这表明,“目的”是开放性的。
  美国一乌拉圭《双边投资协定》附件B及议定书的相关规定表明,缔约方从法律规范层面否认了纯粹效果标准,确认了“目的”—并且是开放性的—在认定间接征收问题中的重要作用,其意义与特定国际争端解决机构的阐述自然有所不同。尤其是,鉴于这是最大的资本输出国的美国与发展中国家缔结的《双边投资协定》作如是之规定,其意义更是颇值重视。
  从立法技术看,美国一乌拉圭《双边投资协定》的上述规定暗藏“玄机”,即这些规定均非存在于《双边投资协定》正文,而以附件或议定书形式存在。虽然根据条约法理论及该《双边投资协定》的规定,这些附件或议定书构成《双边投资协定》的组成部分,具有法律拘束力,但这种安排方式似乎表明缔约方,尤其美国并非真正愿意确认“目的”在认定间接征收方面的作用。这种立法技术使美国在其他谈判场合中可以视必要灵活、方便地删除此类附件或议定书。因此,不宜高估美国一乌拉圭《双边投资协定》_上述规定的示范作用。
  三、投资仲裁的视角
  由于迄今为止的国际投资条约都没有对间接征收做出概念界定,而只进行描述性界定,这导致在认定间接征收上存在不确定性。从这个意义上说,较之法律规范,对投资仲裁实践的考察也许更为重要。
  (一)基本趋势
  根据对主要间接征收案件的考察,多而泽的结论是:不能认为过去数十年来“纯粹效果标准”已经成为主导性思维,更扎实的结论的获得尚需开展更广泛的案例研究{13}。在对ICSID案例进行考察后,也有学者认为ICSID仲裁庭总体上应采纳效果标准{14}。笔者认为,在国际投资自由化与BITs普遍极为注重保护外国投资者权益的前提下,后一种主张应该说符合20世纪90年代以来国际投资争议仲裁的基本实践。
  当然,受到最近几年来诸如美国一乌拉圭《双边投资协定》从法律规范角度明确了对“目的”的关注,以及NAFTA, ICSID体制内频频发生“惊天大案”的影响,国际投资仲裁庭较之以往会适当关注政府措施的目的。比如,在“TECMED公司诉墨西哥案”中,ICSID仲裁庭认为:“根据它的特征,而不仅仅从效果上,考察该决议是否构成征收是适当的。{15}一但是,由于目前诸如美国一乌拉圭《双边投资协定》之类的实践尚处于初步阶段,尚未有公开报道基于此类《双边投资协定》发生的投资争端案例,“TECMED案”是否只是仲裁庭迫于形势而采取的战术性“撤退”也未可知。因此,断言国际投资仲裁实践将大幅度改变忽视政府措施之目的的以往做法为时尚早,还必须对判例进行跟踪研究。但可以肯定的是,在未来的国际投资争议仲裁中,纯粹效果标准将难以大行其道。
  (二)效果的认定
  前已指出,即使持纯粹效果标准说者也不认为所有对外国投资具有限制效果的政府措施都构成间接征收,因而不妨把霍姆斯法官的经典阐述修正为:“只有一个法律走了太远,它才会被认定构成夺取”。换言之,管制行为与征收行为的区别在于特定政府措施所产生的效果的程度不同。问题是,如何判断“走了太远”?
  结合国际投资争议仲裁实践及有关BITS的规定,可以发现应该从两个方面认定政府措施是否“走了太远”:东道国方面,特定政

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Michael G. parsi,Moving Toward Transparency? An Examination of Regulatory Taking{J).memory International Law Review, Vol. 19(2005),p. 388.

{2}W. Michael Reisman & Robert D. Sloane, Indirect Expropriation and Its Valuation in the BIT Generation(J)The British Year Book of International Law, 2003,p. 116.

{3}Rainer Geiger, Regulatory expropriation in International Law; Lessons from the Multilateral Agreement on Investment(J).New York University Environmental Law Journal,Vol. 11(2002),p. 107.

{4}{14} born Kunoy,Developments in Indirect Expropriation Case Law in ICSID Transnational Arbitration(J).The Journal of World Investment&Trade, Vol. 6(2005),p. 472.

{5}{7}{30}{31}陈新民.德国公法学基础理论(M).济南:山东人民出版社,2001. 445; 445;426;368—370.

{6} {23}{26} L. Yves Fortier & Stephen L. Drymer, Indirect Expropriation in the Law of International Investment:I Know It When I See It, or Caveat Investor(J).ICSID Review,Vol. 19(2004),p.313;314;315.

{8}{11}Rudolf Dolzer, Indirect Expropriation of Alien Property (J),ICSID Review, Vol. 1(1986),p. 55 ;56.法小宝

{9}{10}{13}{21}Rudolf Dolzer, Indirect Expropriation: New Development?(J).New York University Environmental Law Journal, Vol. 11(2002),p.79; 80;90;78—79.

{12} Richard Hecklinger, Opening Remark at “Making the Most of Investment Agreements”(coorganized by OECE, ICSI Dand UNCTAD{ R}.12 December 2005,Paris.

{15}Teenicas Medioambienales TECMED S. A. v. the United Mexican States, Case No. ARB(AF)00//2,Award of May 29,2003,para. I 18.

{16} Ronald S. Lauder v. the Czech Republic,Award of September 3,2000,para. 200.

{18}http://www. appleton law. com/cases/P&T—INTERIM%20AWARD. PDF(DB/OL),paras. 96;102,2006——03—10.

{19} Ethan Shenkman, Could Principles of Fifth Amendment Taking Jurisprudence Be Helpful in Analyzing Regulatory Expropriation Claims under International Law? (J).New York University Environmental Law Journal, Vol. I1(2002),pp. 190—192.

{20} Metalclad Corporation、the United Mexican States,ICSID Case No. ARB(AF)/97/1,Award of August 30, 2000,para. 103.

{22}CMS Gas Transmission Cormpany v. The Argentine Republic,ICSID Case No. ARB/01/8,Award of 12,2005,para. 107

{24}Eudoro A. 0lguin v. Republic of Paraguay, ICSID Case No. ARB/98/5,Award of July 26,2001,para. 84.

{25}Ronald S. Lauder v. the Czech Republic,Award of September 3,2000,para. 203.

{27}S. D. Myers, Inc. v. Canada, Partial .Award of Nov 13,2001,paras. 164—195.

{28}{29} Tecnicas Medioambienales TECMED S. A. v.The United Mexican States, Case No. ARB( AF) 00//2,Award of May 29,2003,para. 121;122.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.183113      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多