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【期刊名称】 《法学》
住宅建设用地使用权续期规则相关问题探析
【作者】 张力庞伟伟【作者单位】 西南政法大学民商法学院
【分类】 物权
【中文关键词】 住宅建设用地使用权;续期规则;续期费用;续期期限
【期刊年份】 2016年【期号】 7
【页码】 47
【摘要】

我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》共同确立了当前的住宅建设用地使用权续期规则,但该规则并不明确,导致了诸多问题。在续期费用规则上,“自动续期”虽非“无偿续期”,也应照顾居民的生存权益;对于续期费用的计算,应采用双重区分规则,并不断出台更惠民的举措;未缴费不影响自动续期和房屋所有权,居民确实困难的,国家还须给予救济。对于续期期限规则,在一般情况下应以建筑物的安全使用年限作为自动续期的期限上限;建筑物过早倒塌的,应以原建筑物的设计寿命作为自动续期的期限上限;住宅建设用地使用权最高年限外的续期以一次为宜,而最高年限内的续期不宜超过两次。

【全文】法宝引证码CLI.A.1215272    
  
  2016年4月,部分温州市民因其20年的住宅建设用地使用权期间届满需要重新办理土地使用权证。但重新办理土地使用权证需要缴纳数十万元的土地出让金,这相当于房产交易价的三分之一至一半,很多市民对此表示难以接受。此后,各大媒体持续报道,民法学界不断发声。主流观点认为,住宅建设用地使用权续期问题关涉人民能否安居乐业,需要谨慎对待,以免费续期为宜。同年4月20日,中央政法委机关报《法制日报》第7版头条刊文,直斥温州市国土部门不懂法律、敛财有术,[1]可谓揭示了其违法实质之所在。根据《立法法》第45条[2]“法律的规定需要进一步明确具体含义的”,只能由全国人大常委会进行解释。在全国人大常委会作出相关解释之前,温州市政府部门的任何解释与处理都于法无据,应属无效。可见,住宅建设用地使用权期间届满后的续期规则仍不明确,导致以下诸多问题。一类是住宅建设用地使用权期间届满后的续期费用规则相关问题,主要包括住宅建设用地使用权续期是否有偿、续期费用的计算,以及居民届时未能缴费的法律后果等;另一类是住宅建设用地使用权续期期限规则相关问题,主要包括住宅建设用地使用权续期的时限、续期次数等。本文拟针对上述问题,在对相关法律法规进行梳理与评析的基础上,对我国住宅建设用地使用权续期规则进行分析与研究。
  一、相关法律法规梳理与评析
  国务院于1990年5月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)采用了“城镇国有土地使用权”的概念,所谓“城镇国有土地”是指“市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地”。[3]可见,《暂行条例》中的“国有土地使用权”概念指向的就是“属于全民所有的土地”的使用权。2007年公布并实施的《物权法》采用了“建设用地”的概念,根据该法第135条[4]的规定,“建设用地使用权”指的也是“国家所有的土地”的使用权。同时,由《物权法》第45条[5]可知,国家所有即全民所有。所以,《暂行条例》中“城镇国有土地使用权”的概念等同于《物权法》上的“建设用地使用权”的概念,《暂行条例》中“(城镇国有)土地使用权”的续期规则实际上也就是最早的(住宅)建设用地使用权续期规则。
  《暂行条例》中的(住宅)建设用地使用权续期规则主要包括以下内容。第一,第12条规定土地使用权出让最高年限按下列用途确定:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。第二,第40条[6]确定了土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权“由国家无偿取得”的届期处置规则。第三,第41条[7]确定续期程序规则。依据该规则,土地使用权期满,土地使用者可以申请续期。对于“需要续期的”,应当重签合同、支付出让金且办理登记。此处所谓“需要续期的”显然是指政府部门认为“需要续期的”。因为“需要续期”的含义极不明确,所以政府部门的自由裁量权极大,土地使用权人的权利极不稳定。
  自1995年1月1日起实施的《城市房地产管理法》[8]改变了《暂行条例》的上述诸多规定。第一,该法在土地使用权申请续期规则中增加了明确的时间要求,即“应当至迟于届满前一年申请”。第二,不再采用《暂行条例》中“需要续期的”表述,而是规定“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准”。该规定的内容更加明确,对政府部门的自由裁量权作出较大限制,使土地使用者的权利不再完全受制于公权力。第三,将《暂行条例》确立的土地使用权期满后土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权皆由国家无偿取得的届期处置规则修改为仅限于土地使用权“由国家无偿收回”。第四,将《暂行条例》中的土地使用权续期应重签土地使用权出让合同、支付土地使用权出让金和办理登记等三项要求修改为两项,删除了办理登记的要求。此变化虽属立法者的疏忽但影响不大,一是因为土地使用权属于不动产物权,对其使用期限进行登记公示不言自明;二是因为土地使用权人基于自身利益的考虑通常也会积极地办理土地使用权登记。
  2007年公布并实施的《物权法》对先前立法所确立的(住宅)建设用地使用权续期规则进行了较大修改,主要包括以下几点。第一,对由《暂行条例》确立并为《城市房地产管理法》所沿用的土地使用权申请续期规则进行了修改,规定了“住宅建设用地使用权自动续期、非住宅建设用地使用权申请续期”的内容。“自动续期”不仅意味着免除了居民对住宅建设用地使用权续期的申请程序和申请义务,更意味着其在实质上突破了现行立法关于住宅建设用地使用权最高年限的规定。第二,对《城市房地产管理法》规定的“土地使用权由国家无偿收回”的届期处置规则进行了重大修改,明确了非住宅建设用地上的房屋及其他不动产在土地使用权期满后的归属,按照“有约依约、无约或约定不明依法”的规则进行处置。[9]尽管这一届期处置规则更加合理,但如何“依法”尚需进一步明确。有学者主张借鉴我国台湾地区的地上权相关规则,[10]笔者对此深表赞同。
  由上可知,《暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律法规确立了我国现行住宅建设用地使用权续期规则,主要包括以下内容。

来自北大法宝


  第一,单从字面上看,住宅建设用地使用权的最高年限仍为《暂行条例》所规定的70年。但根据“自动续期”的规定,相关立法对该70年最高年限的规定已经松动。对于住宅建设用地使用权而言,70年最高年限的实际功能与其说是“限期”,不如说是“限权”和“限价”。“限权”是指70年最高年限的规定可以压制政府部门无上限地增加出让年限、以便在短期内获得更多土地使用权出让金的冲动,“限价”是指70年最高年限的规定可以避免更长期限进一步推高房价的可能。
  第二,住宅建设用地使用权的续期程序为“自动续期”。关于“自动”两字的含义,现行相关立法并未予以明确,学界也认识不一。但社会各界对于“自动意味着申请程序的法定免除”已形成共识。当然,这种免除是对居民而言的,对于土地登记部门而言,这不仅不是一种法定的免除,反而是一项需要及时履行的法定义务。因为“自动续期”的规定内在地要求土地登记部门在居民的住宅建设用地使用权期满之前积极、主动和及时地将该使用权续期的事实在不动产登记簿上体现出来。即便续期时限尚不明确,也应当在“期限”一栏中备注“自动续期”。如此,居民继续享有住宅建设用地使用权这一事实就具备了法定的公示条件,从而具备了完全的对世效力。
  第三,由于《城市房地产管理法》已将《暂行条例》规定的土地使用权、地上建筑物及其他附着物所有权“由国家无偿取得”的届期处置规则修改为仅针对土地使用权的“由国家无偿收回”的届期处置规则,而《物权法》中的届期处置规则仅适用于非住宅建设用地使用权,因此,社会各界普遍认为,居民对于所购房屋享有永久的所有权,住宅建设用地使用权即便期满,房屋所有权也不会到期。所以,根据现行立法,在住宅建设用地使用权届期后,对房屋等地上物的处置规则是“房归原主”。
  综上所述,《暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律法规确立了我国住宅建设用地使用权的续期规则。这些规则主要包括最高年限规则、续期程序规则和届期处置规则等三个方面的内容。其中,最高年限规则较为明确;届期处置规则尽管未得以明文规定,但可由相关法规和基本法理推知,争议也不大;而续期规则中最为重要的续期程序规则最不明确,争议最大。续期程序规则的模糊导致了诸多颇值研究的问题,主要包括两大类,一类是续期费用规则相关问题,另一类是续期期限规则相关问题。因为上述相关立法的变迁体现的是国家对人民安居乐业需求的日益重视,所以下文在对这两类规则进行探析之时将力求在最大程度上契合这一变迁规律。
  二、续期费用规则相关问题分析
  (一)续期是否有偿
  关于住宅建设用地使用权续期是否有偿的问题,在《物权法》制定之时即争议颇大,立法机关因此采取了回避的态度,仅笼统地规定“自动续期”。以孙宪忠教授[11]、杨立新教授[12]为代表的民法学界主流观点认为应是期满后无偿地自动续期,此观点受到了较多网友的支持。但也有学者认为“自动续期”并不等于“无偿续期”,居民在住宅建设用地使用权续期之时仍旧需要支付土地使用权出让金。[13]笔者认为,有关“无偿续期”的观点尽管得到了社会的广泛支持,但并不正确,原因主要在于以下几个方面。
  第一,从文义解释的角度来看,并不能从“自动”一词中解释出无偿的含义。《现代汉语字典》对于“自动”一词的释义有三项:(1)自己主动,如自动帮忙;(2)不凭借人为的力量,如水自动地往下流;(3)属性词,不用人力而用机械装置直接操作的。[14]此三项释义中没有一个具有“无偿”的含义。现行法律法规中有关“自动”一词的含义有三种:第一种是工程技术上的含义,即上述《现代汉语字典》中的第三项释义,如《大气污染防治法》规定的“自动监测设备”、“自动监测数据”、“自动监测”,《电力法》规定的“调度通信自动化工程”以及《电子签名法》规定的“自动发送”。第二种是“自己主动”的意思,即上述《现代汉语字典》中的第一项释义,如《刑法》第24条规定的“自动放弃犯罪”、第67条规定的“自动投案”、第351条规定的“在收获前自动铲除的”以及第423条规定的“自动放下武器投降敌人”。第三种是“不需要经过其他程序”的意思,即上述《现代汉语字典》中第二项释义的引申义,如《外资保险公司管理条例》第11条规定的“受理决定自动失效”、《最高人民检察院关于印发〈最高人民检察院司法解释工作规定〉的通知》第24条规定的“与法律规定相矛盾的内容自动失效”以及《粮食竞价销售交易规则》第22条规定的“前一价位的应价自动失效”。
  第二,从体系解释的角度来看,“自动续期”也不可能具有“无偿使用”的含义。对于“自动续期”的解释需要综合考虑其他相关法律法规的规定。根据《土地管理法》第2条第5款[15]的规定,除划拨土地外,其他的国有土地只能有偿使用。同时,根据《土地管理法》第54条[16]和《城市房地产管理法》第24条[17]的规定,在绝大多数情况下,居民的住宅建设用地使用权均非通过划拨而来,那么居民无论是通过购买方式初次获得住宅建设用地使用权,还是通过续期方式继续享有住宅建设用地使用权,均只能通过有偿的方式享有权利。即在《土地管理法》确定的国有土地有偿使用的大原则下,无论如何解释“自动”一词,都应当是在有偿的范围内进行。一些学者认为,无偿续期并未违反《土地管理法开弓没有回头箭》确定的国有土地有偿使用的原则,因为居民在购房时所支付的价款已经包含了土地使用权出让金,居民对住宅用地的使用符合有偿使用的要求。实际上此种解释极不科学,已经超出法律解释的合理限度。土地使用权续期是继承原合同上的权利义务,其只是延长合同期限,倘若续期无偿,就是对原合同权利义务的实质变动。
  第三,从立法过程来看,“自动续期”不可能具备“无偿使用”的含义。从《物权法》的制定过程来看,第四次审议稿和第五次审议稿在规定住宅建设用地使用权自动续期的同时,也规定了续期费用的支付方法;第六次审议稿之所以删除费用支付的相关表述,并非因为费用支付问题与“自动续期”问题相矛盾,而是因为对费用支付问题还需作进一步研究。[18]如果将“自动”一词解释为“无偿”,实际上是违反了立法原意,于法无据。明确住宅建设用地使用权期满自动续期后仍有偿使用的议案已列入十二届全国人大常委会立法规划或者年度立法工作计划,[19]而之前全国人大代表宗庆后提出的无偿续期议案[20]则一直没有下文。
  (二)续期费用的计算
  既然住宅建设用地使用权期满后应是有偿自动续期,则必然存在续期费用的收取问题。续期费用的收取问题主要涉及续期费用的收取主体、收取形式和计算方法三大问题。因续期费用的收取主体问题更多地是公法上的问题,且对居民相关权利义务的影响不大,故在此不作讨论。目前续期费用均以土地使用权出让金的形式收取,主流观点认为未来可以(房产)税的形式收取,[21]笔者对此深表赞同,兹不赘言。而目前对于续期费用的计算方法却观点纷纭,颇值探讨。笔者认为,应在总体降低住宅建设用地使用权续期费用的大原则下采用双重区分的规则,其具体含义主要包括以下三个方面的内容。
  第一,应尽可能降地低续期费用,以保障民生。即便现行立法的真实含义是有偿续期,也不能无视社会各界关于“无偿续期”的呼吁。居民的居住用地本应是非营利性的,但目前我国住宅建设用地使用权出让的营利色彩极为浓厚。在现阶段,公民尚无资格直接提出国有土地使用权的使用申请,其只能通过房地产开发商之手间接获得土地使用权,而开发商取得土地使用权均须通过“招拍挂”的竞价程序。由于该竞价程序实行“价高者得”规则,正所谓“羊毛出在羊身上”,在开发商通过激烈竞价程序获得土地使用权后,其所支付的高额土地使用权出让金最终会被分摊到房价上而由广大购房者实际承担,由此导致市场上商品房价格居高不下的现状。正如宗庆后代表所言:“很多百姓将毕生的大部分财产投入在住房之上。”[22]面对此种状况,政府理应竭尽全力降低人民群众的住房成本。而对于住宅建设用地使用权的续期而言,

  ······

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